ПОЛИТИКА

Аскар ШОМАНОВ, Сергей КОНОВАЛОВ


Аскар Шоманов, кандидат философских наук, политолог (Астана, Казахстан)

Сергей Коновалов, кандидат социологических наук, руководитель проектов Ассоциации социологов Казахстана (Астана, Казахстан)


Год начался с изменений в коридорах власти, в частности, было сформировано новое правительство. Но дело даже не в этом, так как со дня обретения независимости это уже седьмой по счету Кабинет министров. Привлекло внимание то, что перед тем, как предложить новую кандидатуру главы правительства парламенту, президент согласовал ее с партией парламентского большинства — "Нур Отан". Тем самым была обозначена качественно новая политическая практика: отныне главу правительства будут назначать с согласия партии парламентского большинства.

На этом фоне приближалась к завершению деятельность Государственной комиссии, которую возглавлял непосредственно президент страны и в обязанности которой входила разработка программы политических, в том числе конституционных, реформ. На ее заключительном (шестом) заседании, состоявшемся 23 февраля, президент озвучил конкретные новации в политической системе. Буквально в это же время прошло первое заседание специальной Рабочей группы известных юристов, которой поручили подготовить конкретные предложения по изменению Конституции страны.

Практика предварительного обсуждения важных решений с партией парламентского большинства была продолжена. На встрече с Политсоветом Народно-демократической партии "Нур Отан" 27 февраля президент предъявил проект Послания народу страны, с которым он выступает ежегодно (обычно в первом квартале) и в котором обозначает приоритеты внутренней и внешней политики РК. В этом документе, названном "Новый Казахстан в новом мире", блок политических преобразований был обозначен отдельно, хотя в целом Послание в большей степени ориентировалось на вопросы социально-экономического развития.

С завершением деятельности упомянутой Рабочей группы президент выступил (16 мая) на пленарном заседании парламента и предложил конкретный пакет изменений Основного закона. Депутаты приняли их 18 мая с рядом оговорок, среди которых одной из основных было предложение сделать исключение для первого президента страны и снять конституционные ограничения по количеству раз, которое он может использовать, чтобы вновь баллотироваться на пост главы государства.

Этот момент привлек особое внимание общественности и экспертов. Однако большинство комментариев носило узкий характер и создавало ошибочное мнение, что реформы лишь способствуют укреплению президентской вертикали власти. Действительно, принятый формат реформы Конституции был призван сохранить сильным и функциональным президентский институт в качестве своеобразного охранительного "чипа". Ведь демократия — не только свобода, но и порядок. Поэтому в политической системе были оставлены механизмы, которые бы работали на ее самосохранение в случае неблагоприятного стечения обстоятельств. Однако ведущая парадигма реформы Основного закона — переход Казахстана к президентско-парламентской форме правления, при которой позиции ключевых институтов власти уравновешены между собой. Роль парламента усилили за счет более широкого поля полномочий в части контроля над деятельностью правительства. Причем парламент укрепили не только на основе дополнительно предоставленных ему полномочий, но и за счет развития внутренних механизмов фракций партий в высшем органе представительной власти. Они консолидировались, усилены централизованные механизмы принятия решений и дисциплина депутатов, входящих во фракции.

Одним из ключевых направлений принятых поправок в Конституцию стало также повышение роли и статуса политических партий. Большинство введенных конституционных норм в той или иной мере затронули вопросы участия партий в деятельности государства. В соответствии с внесенными изменениями партии стали главными участниками политического процесса, и, что немаловажно, на них возложена ответственность за осуществляемый курс государственной политики. Фактически в РК состоялась так называемая "партизация" политического процесса.

Существенное расширение полномочий политических партий произошло за счет ряда факторов. В их числе: отмена нормы о приостановке президентом своей деятельности в партии на период осуществления полномочий; введение пропорционального представительства и императивного мандата для партийных депутатов парламента; участие партий в формировании правительства; расширение полномочий партийных маслихатов; частичное госфинансирование партий.

Всего же было принято свыше 60 поправок в Конституцию, но основная их часть носила больше редакционный характер. Среди концептуальных и наиболее важных выделяются 12. Это:

1) фактическая отмена смертной казни, ее сохранение лишь в исключительных случаях военного времени и террористических актов (ст. 15, п. 2);

2) санкционирование ареста свыше 72 часов только судом (ст. 16, п. 2), прежде это право имела и прокуратура;

3) уменьшение сроков полномочий президента с 7 до 5 лет (ст. 41, п. 1). Но статьей 94-1 оговаривается, что данная норма будет применяться только к президенту, избранному после того, который был избран 4 декабря 2005 года;

4) исключение для первого президента числа переизбраний (ст. 42, п. 5);

5) исключение нормы, предписывающей президенту на период выполнения обязанностей главы государства приостанавливать свою деятельность в политической партии (ст. 43);

6) предварительное согласование кандидатуры премьер-министра с фракциями партий до внесения ее на рассмотрение Мажилиса парламента (ст. 44, п. 3). Здесь две новации: согласование с фракциями и рассмотрение кандидатуры главы правительства только в Мажилисе, а не на пленарном заседании всего парламента (т.е. включая Сенат);

7) увеличение числа сенаторов по президентскому списку с 7 до 15, а количества мажилисменов с 77 до 107 (ст. 50, пп. 2—3). В результате общее количество членов парламента достигло 154, что соответствует сложившимся нормам для стран с численностью населения, близкой к Казахстану;

8) избрание 98 депутатов Мажилиса по партийным спискам, то есть по пропорциональной системе, и 9 депутатов от Ассамблеи народа Казахстана (ст. 51, п. 1);

9) исключение нормы об отсутствии императивного мандата у депутатов парламента, включение нормы, согласно которой депутат утрачивает свой мандат в случае выхода, исключения из партии, прекращения ее деятельности (ст. 52);

10) предоставление возможности палатам парламента принимать обращение к президенту об освобождении членов правительства простым большинством депутатов. В целом значительно облегчена для парламента процедура постановки вопроса о снятии с должности министров (ст. 57, п. 6);

11) назначение акимов (руководителей регионов) после предварительного согласия местных представительных органов (ст. 87, пп. 4—5);

12) более четкое описание системы местного самоуправления, которое осуществляется как непосредственно, так и через местные маслихаты (ст. 89, пп. 2—3).

Президент подписал соответствующий закон, на основании которого 22 мая были внесены дополнения и изменения в Конституцию страны.

В целом конституционная реформа 2007 года опровергла консервативные ожидания, хотя никто не мог предугадать, что власть пойдет на беспрецедентные для истории Казахстана политические преобразования, которые вывели страну на один уровень с современными политическими системами. Выстроенную РК модель политической системы все чаще стали сравнивать с опытом политического строительства в зарубежных странах, в том числе с преодолевшими модернизацию гораздо раньше.

В целом в результате конституционной реформы политическая система республики стала более адекватной современным реалиям. Ключевой момент последовавшего за конституционной реформой политического развития страны выразился в приведении имеющейся нормативно-правовой и административной базы в соответствие с буквой и духом обновленной Конституции. С этой целью был принят целый пакет законов. Постепенно нормативно-правовая база корректируется на уровне отдельных госорганов, в результате чего страна стала жить в новых политико-правовых условиях.

С учетом уровня политических преобразований в начале лета Мажилис парламента выступил с инициативой о самороспуске. С такой инициативой 19 июня группа депутатов обратилась к президенту, депутаты мотивировали ее необходимостью скорейшей реализации новаций, предусмотренных обновленной Конституцией. Глава государства поддержал обращение, объявив 20 июня о роспуске Мажилиса парламента и проведении внеочередных выборов Мажилиса парламента, которые были назначены на 18 августа.

Характерно, что в соответствии с обновленной Конституцией парламентские выборы впервые должны были пройти по пропорциональной системе. Из 107 депутатов нижней палаты парламента — Мажилиса 98 должны были избирать по партсписку путем пропорционального голосования. Кроме того, в парламент впервые предстояло избрать депутатов по квоте Ассамблеи народа Казахстана (АНК), что обеспечивает политическое представительство этнических интересов во власти. Все это, придав парламентским выборам-2007 уникальность, выявило очевидные преимущества пропорциональной системы, несмотря на ее техническую сложность и громоздкость.

  • Во-первых, пропорциональная модель способствует политической структуризации общества, более четкому определению идеологических предпочтений электората, а также обеспечению максимальной репрезентативности избирательных органов власти.
  • Во-вторых, эта модель значительно повышает роль и значение политических партий в общественной жизни, стимулируя развитие партийной системы.
  • В-третьих, общепризнанно, что пропорциональная система выборов способствует политической ответственности власти. Укрепляется связь между парламентом и правительством, обе ветви заинтересованы в эффективной и продуктивной работе, а также в выполнении предвыборных обещаний. Если правящая партия (или коалиция) не смогла оправдать доверия избирателей, то на следующих выборах такого доверия она не получит.
  • Таким образом, применение данной системы было призвано создать благоприятные условия для партийного строительства, структурирования общества относительно определения основных направлений государственного развития и обеспечения максимальной репрезентативности представительной ветви власти.

    Подготовка к внеочередным парламентским выборам началась 22 июня. Стремительность, с которой проведены реформы и были объявлены выборы, выявили неготовность многих политических партий к такому развитию событий. Лишь одна партия — "Нур Отан" проявила способность работать в условиях такой политической нагрузки.

    Дело в том, что эта партия власти не снижала своей электоральной активности на всем протяжении межвыборного периода, то есть после 2005 года, а основная масса других партий погрузилась в инерционную фазу. В довыборный период 2007 года под эгидой "Нур Отан" ежемесячно проводили в среднем по 1—2 тыс. мероприятий, что практически равно количеству мероприятий, организуемых партией в ходе президентской кампании 2005 года. Партия не ограничивалась лишь отдельными регионами, проводя семинары, форумы и другие акции во всех областях страны, в том числе в сельских населенных пунктах. Всего же за первое полугодие партия провела 7,1 тыс. мероприятий, в которых суммарно участвовали 2,7 млн. чел.

    Старт электоральной кампании "Нур Отан" был дан 4 июля, на ее XI внеочередном съезде, где Н. Назарбаева, в полном соответствии с обновленной Конституцией, избрали председателем партии. Это стало ее главным дивидендом, который НДП получила перед парламентскими выборами в результате реализации конституционной поправки, снявшей ограничения относительно партийности президента и открывшей возможность для непосредственного, прямого председательства Н. Назарбаева в своей партии, фактическим лидером которой он был и до того.

    Вместе с тем на съезде были внесены изменения в Устав партии, направленные на усиление роли коллегиальных органов, фракции, внутрипартийной дисциплины, ответственности членов партии. Введена должность первого заместителя председателя партии, назначены два новых его заместителя. Таким образом, "Нур Отан", решив все свои внутренние организационные вопросы, подошла к парламентским выборам уже в качестве единого президентского монолита. Председатель партии поставил перед ней ряд важнейших задач, многие из которых были напрямую связаны с предстоявшей избирательной кампанией в парламент страны.

    Во многом благодаря этому НДП "Нур Отан" сыграла ведущую роль на парламентских выборах. Однако, по мнению казахстанского и зарубежного экспертного сообщества, решающую роль в успешном участии партии в предвыборной гонке сыграл президентский фактор. Это подтвердили итоги выборов, согласно которым за НДП проголосовали 88,41% избирателей, что фактически подтвердило результат президентских выборов 2005 года.

    Таким образом, именно президентский фактор плюс "матрица памяти" 2005 года (победа Н.А. Назарбаева на выборах главы) плюс предвыборная платформа "Нур Отан", по сути адекватная Посланию президента, — основа победы партии власти. Все компоненты этого успеха сходятся на персоне лидера Казахстана.

    Именно благоприятный социальный фон и высокий уровень доверия президенту стали основой того, что парламентские выборы 2007 года, к которым основная часть партий не была готова (и к которым не было возможности хорошо подготовиться), принесли победу действующей власти.

    Приведем несколько показателей из межстрановых социологических исследований, которые подтверждают положительный фон, сопровождавший эти выборы. В частности, можно упомянуть данные "Евразийского монитора" — проекта, благодаря которому 13 постсоветских стран стали использовать исследовательскую технологию известной в мире фирмы "Евробарометр". По итогам восьмой исследовательской волны "Евразийского монитора", в октябре 2007 года уровень удовлетворенности жизнью среди казахстанцев составил 72%, что всего на 4% меньше Эстонии и на 10% ниже показателя стран Европейского союза.

    По уровню доверия к президентскому институту Казахстан в течение трех лет (столько существует проект "Евразийский монитор") занимает абсолютное лидерство, опережая даже другие республики региона, традиционно отличающиеся в силу особенностей азиатского менталитета, в том числе большим пиететом населения к власти. В октябре президенту страны выразили доверие 87% респондентов.

    По данным социологического опроса, проведенного в сентябре, после парламентских выборов, суммарный показатель влияния президента, то есть доля его рейтинга в итогах голосования за партию "Нур Отан", достиг 64%. Значимость же вклада самой "Нур Отан" в победу на выборах оценили порядка 24—28% респондентов, что характеризует способность этой партии адаптировать заимствованный у президента ресурс доверия населения. Отмечалась и роль других факторов, однако по своей значимости они уступали президентскому фактору примерно в 4—5 раз.

    В результате допущенных стратегических и тактических ошибок конкуренты "Нур Отан" потерпели на выборах неудачу. Промахов у них было много, в том числе выход на выборы в раздробленном состоянии, некоторые вообще не сумели принять участие в избирательной кампании, потому бойкотировали ее. Но главной ошибкой большинства из них стало сохранение пассивного, даже иждивенческого политического поведения. Они рассчитывали, что государство возьмет аутсайдеров предвыборной гонки на "буксир", хотя и искусственно, но все же обеспечит присутствие в парламенте двух или более партий. Однако власть не стала этого делать и положилась в полной мере на естественный ход конкурентной борьбы. И результат стал для всех, включая отчасти и саму власть, неожиданным. Ни одна из партий, конкурировавших с "Нур Отан", не сумела набрать хотя бы 7%, необходимых, чтобы участвовать в разделе парламентских мест.

    Наряду с этим выборы стали испытанием и для самой власти. Конечно, предварительные расчеты показывали, что вряд ли кто-то сможет на равных конкурировать с партией власти. Правда, опросы все же отмечали гипотетическую возможность прохождения в парламент еще двух партий. Однако "сдвиг последней минуты", то есть характер самого голосования, не соответствовал прогнозам социологов. Тем не менее комплекс социологических методов, включая предвыборные опросы и экзитполы, свидетельствует, что официальные результаты выборов имеют высокий уровень соответствия структуре общественных настроений и предпочтений.

    В начале сентября новый парламент приступил к работе. Общество получило возможность увидеть, как "заиграла" новая политическая система в одном из своих ключевых центров — парламенте. На этом фоне, по данным социологических опросов, увеличилось число граждан, поддерживающих проведенные политические реформы. Так, осенью с 41,7 до 60,9% выросло количество одобривших введение пропорциональной системы, численность депутатов увеличилась с 28,9 до 42,8%, финансирование партий — с 36,3 до 42,5%, количество парламентских мест для АНК — с 40,9 до 69,8%.

    Вместе с тем, судя по оценкам экспертов и итогам ноябрьских соцопросов, парламент к тому времени во многом не реализовал объем полномочий, предоставленных ему на основе политических реформ. Первое серьезное испытание, которое пришлось пройти новому депутатскому корпусу вместе с правительством (парламент выразил ему доверие), был осенний рост цен. Это стало причиной недовольства населения работой правительства и сформировавшего его парламента. Большинство казахстанцев придерживались той точки зрения, что победа партии "Нур Отан", несмотря на ее восемь лет работы, все же имеет авансовый характер. Население поверило предвыборной платформе партии и ожидало ее выполнения. Закономерность здесь простая. Чем больше предложения партии коррелируются с массовыми запросами и ожиданиями, затрагивая их животрепещущие интересы, тем большую поддержку они находят.

    Есть и другой аспект вопроса. Уникальная победа "Нур Отан" создала ситуацию, когда все другие партии, включая оппозиционные, оказались выключенными из парламентского процесса. Это обстоятельство воспринималось не столько как угроза легитимности власти, сколько как противоречие логике политических реформ, которой власти РК следовали с момента обретения страной независимости. Ее важнейшей чертой было то, что в стране удалось наладить и поддерживать консенсус между различными политическими группами через диалоговые площадки. Такими площадками в последние годы выступали Постоянно действующее совещание по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества, а также упомянутая выше Госкомиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ, которые подготовили основу для конституционных преобразований 2007 года.

    С учетом этого с началом работы нового парламента (фактически однопартийного) возникла потребность в новой диалоговой площадке. Затруднение с ее созданием заключалось в том, что прямого повода для встреч, как это было, когда разрабатывались концепция и конкретные пункты конституционной реформы, не существовало. Политическая система вошла в фазу практической реализации политических реформ, то есть перешла в рабочий режим. В связи с этим был принят формат диалога в рамках Общественной палаты при Мажилисе парламента, которую создали на базе ранее существовавшей Палаты общественных экспертов. Только если прежде она ориентировалась в большей степени на взаимодействие с неправительственными организациями, то ныне — на прямой диалог с внепарламентскими партиями.

    Создание Общественной палаты (14 ноября) благоприятно дополнило событийный ряд года, однако оказалось неприемлемым для части оппозиции, которая бойкотировала Палату. В то же время в ее работе участвует ряд партий, балансирующих между оппозиционностью и конструктивностью. В итоге все же Общественная палата как новый институт политического диалога состоялась, хотя и требовала закрепления, "раскрутки" в качестве публичной площадки диалога партий, обсуждения конкретных предложений по законодательному процессу.

    В целом Палата была призвана стать не только эффективным инструментом проведения общественной экспертизы законопроектов, но и той площадкой, где можно выработать консолидированную точку зрения на многие важнейшие для страны и общества вопросы развития. Здесь следует отметить, что она позволяет всем заинтересованным сторонам демонстрировать свое видение проблем экономического и политического развития государства, а также вырабатывать механизмы их решения. Создание и начало работы Общественной палаты стало своевременным шагом в условиях однопартийного парламента. Поэтому как сама Палата, так и ее работа открыты для всех участников политического процесса, в том числе для оппозиционных партий и движений.

    В этом контексте вполне логично, что парламент резко активизировался и стал укреплять свои общественные связи. В частности, уже осенью 2007 года при партийной фракции "Нур Отан" были созданы сразу три Совета: по диверсификации экономики, по социальной политике, по связям с маслихатами и институтами гражданского общества. Кроме того, сформирован Институт парламентаризма, действующий как аналитическая структура под крылом партии "Нур Отан".

    Осенью политическая жизнь страны ознаменовалась еще одним важным событием, связанным с модернизацией системы государственного управления. В октябре был сделан важный шаг на пути административной реформы — назначены ответственные секретари министерств. В отличие от министров, они не будут уходить в отставку вместе с правительством, а обязаны обеспечивать преемственность работы центральных исполнительных органов в условиях углубления политических реформ, когда правительство становится все более зависимым от парламента и партийного расклада.

    Ответственные секретари министерств призваны стать прямыми представителями президента в отраслях государственного управления и обеспечить должную преемственность их работы. Важно и то, что, согласно логике реформ, министры постепенно будут становиться представителями партии парламентского большинства, на их деятельность будет активнее влиять политический и электоральный фактор. Поэтому новый институт призван обеспечивать преемственность в деятельности министерств, их бесперебойную работу в условиях смен правительства, которые возможны в будущем в результате выборов, а также гипотетически вероятных смен партии парламентского большинства.

    По-настоящему историческое событие, которое подвело своеобразный итог политическому развитию страны в 2007 году, — решение, принятое 30 ноября 56 странами-членами ОБСЕ о предоставлении Казахстану поста председателя в этой организации в 2010 году. Казахстан стал первой постсоветской страной, сумевшей добиться такого уровня признания. Очевидно, что тем самым создан большой задел для более интенсивного политического развития республики, которая обозначила свое намерение не останавливать политическую модернизацию. Имеется конкретный перечень обязательств, которые Казахстан взял на себя добровольно в рамках процесса ОБСЕ, и они лежат в общей логике политических реформ РК.

    Безусловно, достижение планки председателя ОБСЕ не было лишь результатом 2007 года, а стало итогом длительных преобразований, которые начались практически сразу после обретения страной суверенитета и независимости. Решительные реформы в экономике, затем в социальной сфере, параллельная модернизация политико-административной системы создали основу для экономического роста в начале 2000-х годов. Как результат, в последние годы Казахстан живет в условиях положительной динамики производства, что способствует повышению уровня жизни населения. Успехи в экономике создали фундамент для политических прорывов, для того чтобы Казахстан встал на новую, более высокую ступень политической модернизации и признания его усилий на этом пути международным сообществом.


    SCImago Journal & Country Rank
    Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL