Самир ГАМИДОВ


Самир Гамидов, аспирант Академии государственного управления при Президенте Азербайджанской Республики (Баку, Азербайджан).


ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАМИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ И МОДЕЛЬ АЗЕРБАЙДЖАНА

РЕЗЮМЕ

В статье анализируются современные представления о государственном управлении, его роли в общественном развитии, рассматриваются проблемы региональных аспектов управления, предлагается авторская разработка системно-функциональной модели государственного управления регионами Азербайджана.

Введение

Как отмечается в большинстве возможных сценариев, складывающиеся в современную эпоху новейшие тенденции к созданию "минимального государства" и "децентрализации" государственного механизма, в сочетании с мощными вызовами глобализации, способны ввергнуть страны и народы в пучину хаоса. Как избежать этого и к тому же обеспечить трансформацию устаревших форм государственного управления в новые динамические структуры? Задача весьма серьезная, ученые и политики многих стран предлагают различные варианты ее решения. Данная проблема актуальна и для Азербайджана, поскольку неоспоримо, что реалии азербайджанского общества и в целом сложная действительность переживаемого переходного периода, к которой люди вынуждены приспосабливаться, зависят от эффективности государственного управления, от того, как оно решает проблемы социального и экономического развития. В свою очередь, задачи обеспечения потребностей всего общества, требующие новых подходов к регулированию экономических и социальных отношений в нынешнем транзитном периоде республики, обусловливают поиск приоритетов государственной политики, которые обеспечили бы переход к устойчивому развитию экономики. По нашему мнению, один из таких механизмов стимулирования инновационной активности и экономического роста — использование в государственном управлении системного подхода, позволяющего эффективно решать громадный комплекс возникающих проблем и затрагивающего все стороны общественной жизни. Указанный комплекс проблем и определил круг вопросов, положенных в основу исследования в данной статье.

Концептуализация государственного управления и приоритеты для стран транзитного периода

Динамика событий конца ХХ — начала XXI столетий особо актуализировала роль государственного управления в современном мире и его востребованность в новом осмыслении со стороны модернизирующихся обществ как Запада, так и Востока. Безусловно и то, что для государств, переживающих период трансформации социально-экономических и политических систем к либеральной демократии и открытой рыночной экономике, в силу доминантных позиций государственных структур во всех сферах общественной жизни указанная проблема приобретает исключительное значение. Реалии "транзитных" государств таковы, что в проводимых ими реформах (в том числе это видно на примере Азербайджанской Республики) многое зависит именно от самого государственного управления, которое может их инициировать и стимулировать.

В современной научной литературе нет единого толкования понятия "государственное управление", его детерминирующих факторов и методик исследования, что весьма ограничивает возможности субъектов управления при определении приоритетов своей деятельности. Основная причина научных дискуссий по проблематике — многообразие исследовательских "школ", парадигм, подходов к определению этого понятия: классический, политологический, социологический, кибернетический, технократический и др.

Поскольку в рамках небольшой по объему статьи невозможно осветить все имеющиеся в литературе исследовательские подходы, ограничимся кратким обзором некоторых из них. Безусловно, в научной трактовке категории "государственного управления" следует выделить прежде всего его классическое направление, представителями которого являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбреты и другие, которые занимались организацией управления в бизнесе. Все они — классики теории государственного управления американской школы1. Одним из наиболее ярких представителей классического направления был А. Файоль. В книге "Общее промышленное управление" он сформулировал свою "теорию администрации": "Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям"2.

А сторонники политологического и социологического подходов придерживаются той точки зрения, что начало развития теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления следует отсчитывать от известных работ видных политологов В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. В настоящее время значение политологического анализа в исследованиях управленческих процессов постоянно возрастает, особенно с учетом современных вызовов европейского интеграционного строительства, создающих неопределенность относительно того, какой быть будущей Европе: "общей Европой", "Европой отечеств" или же "Европой регионов"? Как показали дебаты в ходе предвыборной президентской кампании во Франции 2007 года, вопрос, в основе которого лежат различные подходы к системе и механизмам государственного управления, остается открытым.

Сторонники институционального подхода (по сути, политико-юридического) базируются на тезисе о необходимости единой для всего общества государственной политики, которая основывается на консенсусе разных политических сил и закрепляется в законодательстве. На основе обобщения мирового опыта К. Поппер отметил: "Мы должны понять, что все политические проблемы, в конце концов, носят институциональный характер, что поэтому в политике важны не столько личные мнения, сколько юридическое оформление политических проблем и что прогресс на пути к равенству можно обеспечить только с помощью институционального контроля над властью"3. Институциализация политики через систему государственного управления не является особо новой в общественной мысли4, однако придание ей функции поиска политических альтернатив в обществе и их консенсуального воспроизводства находится в русле современных представлений о демократизации субъектно-объектных отношений в управлении.

 Среди современных подходов к государственному управлению особое место занимает концепция так называемых "политических сетей". Она позволила сформулировать ряд идей, ставших основой новой теории публичного управления, объединяющей государство с другими агентами принятия решений. Суть этой концепции состоит в использовании понятия "governance" как самоорганизации, межинституциональных сетей, характеризуемых взаимозависимостью, обменом ресурсами, правилами игры и значительной автономией от государства, то есть своего рода "управлением без правительства"5. В процессе взаимодействия объединенные в политическую сеть правительственные и неправительственные организации создают новых агентов публичной политики, новые формы администрирования в сетевом обществе6.

Особое место в научной литературе занимают дискуссии о том, можно ли считать государственное управление самостоятельной областью социального знания, придавать ему статус научной дисциплины. Позиции двух российских исследователей могут иллюстрировать отсутствие общепринятого подхода по этому вопросу. Так, Ф. Шамхалов утверждает, что теория государственного управления не может быть разделом научной дисциплины или самостоятельной научной дисциплиной, обладающей собственными предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методологией и методами исследования7. Диаметрально противоположную позицию занимает А. Пикулькин, который считает, что государственное управление, несомненно, является научной дисциплиной: "Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе"8.

Рассматривая различные проблемы государственного управления, следует особо подчеркнуть понятие "искусство управления". Указанный подход ярко отражен в монографии В.И. Кнорринга, в которой он обосновывает необходимость подхода к проблеме государственного управления не только с теоретико-эмпирической стороны, но и как к искусству: "Искусство управления — способность человека принимать нетривиальные решения в условиях дефицита информации и времени. В основе его лежат методология и принципы науки управления, которая, в свою очередь, является дисциплиной периода интеграции наук и опирается на достижения теории автоматического регулирования, теории информации, кибернетики, экономики и реагирует на изменения основных концепций политической жизни общества"9.

Рассмотренная выше даже очень малая часть исследовательских подходов к проблеме государственного управления, на наш взгляд, показывает особую роль этого феномена в функционировании практически всех сфер общественной жизни. По нашему мнению, эта роль государственного управления как "локомотива" эффективных реформ и последовательной модернизации всего общественного организма может быть раскрыта в следующих теоретических положениях.

 1. Всемирные тенденции глобализации свидетельствуют, что при всей значимости накопленного государственными структурами опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективно определять тенденции общественного развития, следовательно, и возможностями выдвинуть научно обоснованную систему государственного управления. Однако, несмотря на все более растущее значение проблемы исследования государственного управления развитием страны, регионов, муниципалитетов, в теоретико-методологическом плане она, в силу разных объективных и субъективных причин, еще не получила должной исследовательской разработки, а потому и практического внедрения.

2. Для молодой азербайджанской государственности значение научной обоснованности государственного управления в перспективе будет определяться, на наш взгляд, взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (социально-политического, естественного, технического) и готовностью, способностью, умением государственного управления его впитывать и использовать. В условиях, когда в результате глубокой политической и социально-экономической трансформации Азербайджанской Республики качественно изменился статус и условия развития регионов, отмечается становление субъектов гражданского общества с соответствующим расширением их прав и обязанностей (через муниципалитеты), совершенно очевидно, что именно эффективность государственного управления становится приоритетной задачей региональных и местных властей.

3. Успешное решение указанной задачи позволило значительной части регионов Азербайджанской Республики активно перейти к стратегии их развития. Мировая практика показывает, что одной из главных составляющих такого стратегического развития, безусловно, является разработка и реализация программ повышения качества государственного управления и институтов власти.

4. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением и с точки зрения уровня его демократичности; в самом ее понимании вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, нередко создает видимость деятельности. При этом государственная власть распространяется на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами (примеров подобного рода, новейшая история предоставляет немало). Оба аспекта находятся в диалектической взаимозависимости и в развитии общества рассматриваются в аксиологической плоскости лишь тогда, когда выступают в неразрывном единстве.

С учетом того, что в большинстве новых независимых государств проблемы государственно-политического развития фактически оказались "совмещенными" с социально-экономическими, этнополитическими, культурными, демографическими проблемами, указанные проблемные блоки политического процесса создают острейшую необходимость в формировании всеобъемлющего механизма государственно-управленческой стратегии выявления, упреждения и разрешения возникающих кризисных ситуаций.

5. Механизм современного государственного управления имеет сложную структуру, включающую следующие компоненты:

— управляемая система — объект управления (социальные, экономические, культурные и др. процессы; различные уровни и подуровни и т.д.);

— управляющая система — субъект управления (государство, политические партии, общественно-политические организации);

— принципы, комплекс рычагов, методов, средств, приемов управления, система нормативов функционирования управляющей системы, необходимых для взаимодействия управляющей и управляемой систем;

— управленческий процесс, его стадии, функции, оценка эффективности и др.

Следует также отметить, что структура механизма государственного управления во многом зависит от конкретной сферы их проявления, от конкретного объекта управления. Например, в механизм государственного управления языковой жизнью наряду с традиционными структурными компонентами включаются лингвистические учреждения, а в механизм государственной этнической политики — средства массовой информации, общественные организации, научные институты.

6. Механизм управления социально-экономическими процессами, определяемый требованиями объективных законов общественного развития,— способ организации, функционирования управляющей системы, комплекс принципов, социальных рычагов, правовых, нравственных норм, а также других средств и способов, воздействующих на управляемую систему (например, социальные отношения) для достижения конкретных целей. С помощью механизма управления обеспечивается последовательность (цикличность) функционирования управляющей системы, ее взаимодействие с управляемой системой.

7. Разработка приоритетных направлений и принципов государственного управления развитием регионов требует проведения аналитических и практических исследований проблемы, прежде всего с позиций системного субъектно-объектного подхода. В самом общем виде механизм системного государственного управления и его инструменты нацелены на обоснование таких институционально-инновационных преобразований в экономике региона, которые стали бы основой для обеспечения растущих потребностей на различных уровнях: индивидуальном, хозяйствующих субъектов, муниципальном, региональном, страны в целом.

Таким образом, в новых независимых государствах, переживающих транзитный период, к которым относится и Азербайджан, роль государственного управления в формировании стратегии развития страны, в частности его регионов, носит, можно сказать без всякого преувеличения, "государствообразующий" характер. А это означает, что вся деятельность государственных институтов власти и управления, обеспечивающая развитие социально-экономических и духовно-политических процессов в республике, должна строиться на четко обозначенных принципах эффективного управления, которое, по сути, является государственной политикой тщательного и своевременного учета и разработки механизмов согласования специфических интересов населения и регионов в формулировании общенациональной стратегии развития всей страны.

Современные концептуальные подходы к региональному управлению

В ХХI веке по-настоящему судьбоносной для государств с переходной экономикой становится разработка и реализация продуманной, единой и эффективной стратегии государственного развития, именно этим обусловливается их экономическая и политическая независимость. Мы полагаем, что центральным звеном рационализации всей цепи государственного строительства является региональная политика. В связи с этим, на наш взгляд, следует подчеркнуть три момента.

Во-первых, в теоретических исследованиях и практических документах очень часто встречается смысловое наложение в используемых понятиях: региональная политика, политика регионов, региональная стратегия, стратегия регионального развития, государственное управление регионом, региональная политика государства, различные государственные программы и концепции регионального развития и т.д. и т.п.

Во-вторых, в связи с активной социально-экономической деятельностью азербайджанского государства в последние годы заметно возрос интерес к исследованиям, авторы которых обращаются к теоретическим основам государственного управления, имеющим важное теоретико-методологическое и прикладное значение.

В-третьих, региональная стратегия государства наряду с социально-экономическим аспектом, на который в основном делают упор большинство исследователей, имеет и весьма важное политическое измерение. Фактически от содержания и направлений реализации региональной стратегии государства зависит состояние защищенности страны, вся система обеспечения ее национальной безопасности:

При знакомстве с современной зарубежной литературой по рассматриваемой проблеме (например, работы М. Петера ван Хоека10, М. Хилла11, Дж. Коимана12 и др.) становится очевидным, что в качестве ключевых задач исследования западные авторы определяют для себя круг вопросов, связанных с принципами "нового управления" в проведении реформ в регионах, активации услуг с программным управлением локальных аспектов социальной политики и социального обеспечения, реформы путей, по которым организованы эти политика и услуги, и др.

 Другие западные авторы рассматривают проблемы локального уровня государственного управления сквозь призму различных концептуально-методологических подходов: "административного государства" (Дж. Кларк, Дж. Ньюман)13, "государства всеобщего благоденствия" (Н. Гилберт)14, "публичного менеджмента" (К. Поллит, Г. Бокерт)15 и др.

При этом практически все эти концептуальные подходы находятся в русле одного из двух наиболее распространенных методологических направлений: институционального (неоинституционального), исходящего из примата государства, в первую очередь властных структур, в управленческих технологиях, и экономического, имеющего классическую (неоклассическую) и кейнсианскую разновидности, предполагающие определяющую роль рыночных факторов в сфере государственного управления.

Российские исследователи (в отличие от своих западных коллег) в силу специфики национально-территориального и административного деления РФ, правового статуса ее субъектов больше вынуждены определяться с концептуальными парадигмами и понятийной базой проблематики региональной политики, которые могли бы быть использованы в ее политико-административной системе. Поэтому в трактовках сущности региона в работах российских исследователей произошли заметные трансформации — от территориально-экономического измерения к его социально-политической интерпретации: С. Барзилов, А. Чернышев16, О. Барбаков 17 и др. Так, российские авторы Э. Уткин и А. Денисов предлагают в управлении регионом выделять два уровня: государственная региональная политика и политика регионов18. Примерно на тех же позициях находится Р. Туровский, исходящий из того, что региональная политика как повседневная практика воспроизводства государства должна соответствовать определенной региональной стратегии, то есть единым, концептуально проработанным положениям политики государства применительно к регионам. Региональная стратегия государства основывается на выборе способов решения двух ключевых проблем — эффективной интеграции территорий (здесь обычно и сталкиваются унитаризм и федерализм, предлагающие свои подходы к решению этой задачи) и контроля над зонами геополитического риска: пограничными, спорными, сепаратистскими либо стратегически важными территориями19.

Таким образом, анализируя литературу и обобщая вышесказанное, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в западной политической науке, несмотря на внешне большое разнообразие концептуальных схем регионального управления, в конечном счете большинство из них укладывается в русло теории так называемого "нового государственного менеджмента", согласно которой для подъема эффективности государственного управления должны быть установлены новые правила (формы) контроля над бюрократией, а политические институты перенацелены на выработку лишь общего политического курса, однако не допуская политизации аппарата административно-государственных структур. При этом роль собственно государственного управления регионами оказывается размытой, она сведена к различным интерпретациям первичной схемы западной политической традиции — на локальном уровне "государства быть не должно". Но подобный разрыв центрального и местного уровней государственного управления на практике приводит к иждивенческим настроениям в региональных структурах управления, обменивающих свою лояльность центральной власти на ее финансовые и иные преференции.

Во-вторых, в российской и в целом постсоветской политологической литературе в полной мере отразился этатистский фундамент реалий жизни трансформирующегося общества, в результате чего вырисовывается картина иерархической соподчиненности различных уровней управления: стратегия регионального развития — региональная политика — внутренняя политика регионов. Данная иерархия управления представляется несколько ограниченной, так как при этом как бы не востребованы другие категориальные инструментарии: стратегия территориального развития, региональное развитие, региональное управление и др.

В-третьих, хотя теоретические основы государственного управления регионами исследовали многие ученые, до сих пор нет концепции (модели) управления процессом трансформации региональной экономики в высокоэффективную социально ориентированную рыночную экономику. В итоге в управлении используются разнообразные концептуальные модели и требования, которые на практике порой очень сложно совместить, тем более применить. В условиях переходного периода к рыночным механизмам хозяйствования, когда регионы Азербайджана еще недостаточно интегрированы как между собой, так и в рамках целостного организма, это проявляется достаточно чувствительно.

В-четвертых, следует признать очевидный факт: для так называемых "стран новой демократии" равноценные государству институты в сфере управления еще не созданы. Следовательно, и вектором дальнейшего развития региональной политики в условиях переходной рыночной экономики может стать лишь системное совершенствование механизма государственного управления.

В-пятых, анализ подходов к государственному управлению позволяет сделать вывод, что использование общих теоретико-методологических инструментов не удовлетворяет потребности практики, лишь системный подход можно рассматривать в качестве общей концептуальной основы и методологии конструирования государственного управления регионами.

Таким образом, для решения обозначенных вопросов необходим не только концептуальный анализ недостающих аспектов проблемы, нужна интегрированная модель государственного управления регионами, определяющая приоритетами стратегии развития создание условий для рационально диверсифицированной, социально ориентированной экономики и развития человеческого потенциала нации.

Системно-функциональная модель государственного управления регионами Азербайджана

За короткий исторический период, прошедший со дня восстановления государственной независимости, достигнуты большие успехи в социально-экономическом развитии страны и ее интеграции в мировую хозяйственную систему. В частности, создана, по сути, новая азербайджанская модель экономических реформ и развития. Стратегические направления этой модели, исходящие из логики продолжительного и динамического развития, характеризуются следующим образом:

1) формирование целостной социально направленной экономической системы — независимой национальной экономики, основывающейся на рыночных отношениях;

2) активное привлечение в хозяйственный оборот природно-экономического, технико-производственного и научно-технического потенциала страны;

3) обеспечение рациональной интеграции национальной экономики в мировую хозяйственную систему.

Отличительные особенности внедрения в жизнь экономической политики по этой модели таковы: ведение работ на каждом указанном направлении по связанным программам, претворяющимся в жизнь параллельно; принятие нестандартных решений, учитывающих объективные закономерности экономического развития и рассчитанных на перспективу; соблюдение социальной направленности; принятие во внимание национального менталитета и использование мировой практики20.

 Главная цель нынешнего этапа социально-экономических реформ — придание долгосрочному стратегическому развитию страны еще большего динамизма. Определены необходимые задачи для достижения этой цели: создание социально ориентированной экономики, укрепление экономического потенциала страны, развитие ненефтяного сектора, полное и рациональное использование возможностей регионов и их сбалансированное развитие, создание большего количества новых рабочих мест, развитие предпринимательства, снижение бедности.

Важнейшее место среди мер, направленных на укрепление азербайджанской государственности и стратегическое развитие страны, занимают проблемы ускорения и достижения стабильной устойчивости регионального развития. Претворение в жизнь утвержденной указом президента от 11 февраля 2004 года "Государственной программы социально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики (2004—2008 гг.)" стало основой и мощным катализатором комплексного развития регионов, в том числе восстановления и расширения инфраструктуры городов, создания новых предприятий, социально-культурных объектов, новых рабочих мест, повышения уровня благосостояния населения.

Можно задать вопрос: была ли необходимость выделять проблемы регионального развития в особую стратегию и создавать для этого столь масштабную государственную программу. Для ответа прежде всего обратимся к показателям, характеризующим стартовую ситуацию в региональном развитии: к 2004 году доля регионов в доходах государственного бюджета страны составляла чуть больше 10%, а объем прямых инвестиций, направляемых на периферию, едва достигал 15% от общих инвестиций в экономику. Следовательно, экономические выводы о необходимом векторе стратегического развития страны, как говорится, напрашиваются сами. Другими неотложными задачами современного этапа развития страны оказались (в том числе) ликвидация разрывов между столицей и регионами в уровнях социального благосостояния, снижение безработицы, бедности, диспропорций в образовании, в доступе к социально-культурным услугам и многие другие компоненты социального развития.

Таким образом, вызовы и потребности ХХI века диктуют необходимость территориально-структурных сдвигов в развитии производительных сил Азербайджана. Их следует нацелить в первую очередь на ликвидацию диспропорций между Центром и регионами, самодостаточными и депрессивными регионами, на ослабление влияния сырьевого и энергетического факторов. Важнейшие направления реализации этого курса таковы: преодоление регионального отставания в развитии инфраструктуры; возрождение исторических поселений; обеспечение рациональной занятости; упорядочение миграции жителей страны, расселения беженцев и их привлечение в депрессивные районы; ликвидация последствий негативного антропогенного и техногенного воздействия на окружающую среду.

 Следует признать, что перечень мероприятий на этом направлении, уже намеченных правительством страны, весьма внушителен. Для устойчивого развития регионов только на 2004 год было запланировано 46 мер республиканского масштаба и 668 — регионального. Объявленные цели мероприятий по обеспечению макроэкономической стабильности и устойчивого развития Азербайджанской Республики к 2008 году следующие:

— довести объем валового внутреннего продукта до 76,3 трлн манат;

— производство ВВП на душу населения довести до 1 578 долл.;

— повысить долю частного сектора в валовом внутреннем продукте до 85%;

— увеличить объем производства сельскохозяйственной продукции на 62,5%;

— инвестировать в экономику страны 16,8 млрд долл.

Сегодня можно подводить некоторые промежуточные итоги. По данным Министерства экономического развития республики за 2006 год, за три года, прошедших после принятия "Государственной программы регионального развития", в стране создано 520 тыс. новых рабочих мест (из них более 360 тыс. — постоянные). Только в 2006 году создано 174 тыс. новых рабочих мест, из которых 127 тыс. — на постоянной основе. Важно отметить, что более 80% новых рабочих мест приходится на долю регионов. Кроме того, в 2006 году создано 5 123 новых предприятия, из них более 40% — в регионах21. Безусловно, без централизованной поддержки государства регионы не могут решить такие масштабные задачи, как восстановление неработающих предприятий, создание новых рабочих мест, оздоровление социальной и коммунальной сфер, формирование нормальных условий для развития предпринимательства и привлечения иностранных инвестиций22. Важный инструмент государственного управления, в частности сокращения бедности в регионах, — экономическое стимулирование местного предпринимательства и привлечение к нему иностранных инвестиций. Так, по данным Министерства экономического развития, за 9 месяцев 2007 года были выданы льготные кредиты на инвестирование 518 хозяйствующих субъектов (80 млрд манат). Из них 73% приходится на долю регионов, более 90% — на проекты создания производственных и перерабатывающих предприятий. В результате выданных льготных кредитов планировалось, что за истекший период 2007 года будет создано примерно 10,5 тыс. новых рабочих мест23.

Важный аспект государственного управления регионального развития и тем самым сокращения бедности — организация государством международной поддержки курсу проводимых реформ. Например, готовится проект "Содействие региональному развитию в Азербайджане" программы ТАСИС Европейского союза, который реализует ирландско-голландско-испанский консорциум "GDSI Ltd/Ecorys Nederland B.V./S.I.C.I. Dominus" с бюджетом 3,5 млн евро, рассчитанный на 30 месяцев. Его компоненты: институциональное содействие функционирующему при Министерстве экономического развития секретариату "Государственной программы социально-экономического развития регионов" и его региональных офисов; обновление "Государственной программы социально-экономического развития регионов"; активные работы (помощь региональным офисам, развитие малого и среднего предпринимательства, консультации) в двух пилотных регионах — Шекинской и Аранской зонах. В настоящее время в стране действуют порядка 80 подобных организаций, созданных в разное время и с разными целями; до 80% средств, выделенных на решение этих задач, размещаются в регионах. В рамках программы социально-экономического развития регионов Азербайджана на 2004—2008 годы в 9 экономических регионах проведено свыше 600 (из 700) мероприятий, создано 17 тыс. новых предприятий и порядка 570 тыс. рабочих мест24.

Каждая из указанных программ призвана разрешить профильные задачи в своей сфере применения. Однако ход реализация этих программ сразу же показал необходимость их интеграции в единый узел, координации усилий государственного управления для повышения отдачи от затрачиваемых ресурсов. Эффективное государственное регулирование требовало четко определить субординацию целей, задачи управляющего воздействия, дифференциацию соответствующих методов и инструментов. В стране назрела необходимость в системном подходе к решению стоящих перед ней задач.

С учетом потребностей республики системный подход означает не просто трансляцию уже принятых Государственных программ региональным хозяйствующим субъектам, а разработку эффективных механизмов их интеграции для систематического достижения поставленных стратегических целей. Принятие "Государственной программы социально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики (2004—2008 гг.)" стало важнейшей вехой в становлении нового типа государственного управления, когда решение многообразных долгосрочных, среднесрочных и текущих задач концентрируется в рационально выстроенной системе их внутренней взаимосвязи и субординации. Ученые представляют такую систематизацию в виде "дерева целей" или "пирамиды задач" (думается, название не столь важно). Главное, что впервые в истории независимого Азербайджана создан судьбоносный для него Генеральный проект развития на основе системного подхода, когда:

а) уже функционирующие программы отдельных сфер общественной жизни органично стали его структурными частями;

б) стало ясно, в каких сферах общественной жизни и государственного управления есть пробелы и где, соответственно, необходимо принять меры;

в) в целом эффективность проводимых государством реформ резко возросла за счет устранения дублирования и параллелизма в работе государственных органов разного уровня, координации их усилий на решении смежных задач, их нацеливание на достижение результатов в решении как "своих", так и "общих" проблем развития.

Именно цели, заложенные в "Государственную программу регионального развития", непосредственно влияют на всю систему государственного управления. В плане системного подхода к государственному управлению это означает, что с развитием страны новые целевые приоритеты, находящиеся в плоскости устранения неравномерного развития между столицей и регионами, неизбежно и радикально изменяют все задействованные в рамках программы субъекты управления: органы государственной власти, представителей частного сектора, неправительственных и государственных организаций.

Для решения поставленных задач возникает и необходимость системной трансформации государственной региональной политики. По мнению А.Х. Нуриева, такая трансформация может быть осуществлена по трем направлениям:

  • эффективное использование внутренних материальных резервов, научно-технических, трудовых и финансовых ресурсов всех административно-территориальных единиц и экономических районов республики;
  • привлечение в районы с относительно низким уровнем развития иностранных материальных, финансовых, кадровых и научно-технических ресурсов;
  • ориентация развития и организации деятельности в рамках возможностей в сторону совместных форм хозяйствования иностранных и местных предпринимателей25.
  • Наконец, что следует подчеркнуть особо, "Государственная программа социально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики (2004—2008 гг.)" отнюдь не самостоятельный феномен общественной жизни, как это порой трактуется в отдельных публикациях. Напротив, она — продукт политического творчества всей системы государственного управления, прежде всего ее подсистемы стратегического первого уровня.

    Исходя из системного подхода к государственному управлению регионами, в реализации "Государственной программы социально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики (2004—2008 гг.)" можно выделить несколько уровней организующего и регулирующего воздействия органов государственной власти на жизнедеятельность населения регионов:

    — политико-стратегическое и законодательное обеспечение государственного управления регионами, осуществляемое президентом Азербайджанской Республики, Милли Меджлисом (парламентом) и Кабинетом министров Азербайджанской Республики;

    — организационно-административное обеспечение государственного управления регионами (отраслевые и региональные структуры управления);

    — экономическое обеспечение государственного управления регионами, направленное на насыщение принятых и реализуемых государственно-управленческих мер материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, а также на использование прогрессивных макро- и микроинструментов экономической политики и т.д.

    — международная поддержка проводимого курса и средств государственного управления регионами.

    Все это в своей совокупности позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшей научно-практической разработки модели государственного регионального управления. В качестве одного из возможных вариантов таких разработок (для формализации системно-функциональной модели государственного управления) необходимо ввести следующие параметры, каждый из которых составляет ее подсистему или уровень государственного управления регионом:

  • институциональная подсистема;
  • территориальная подсистема;
  • функциональная (инструментальная) подсистема;
  • программно-стратегический уровень государственного управления;
  • уровень моделирования государственного управления.
  •  На наш взгляд, отбор и расположение указанных параметров отвечает требованиям системного подхода: с одной стороны, позволяет сформировать представления о будущем состоянии объекта планирования, с другой — в нормативном аспекте достичь проектирования желаемого в будущем состояния объекта планирования.

    При этом предполагается интеграция по вертикали — концептуальное, стратегическое и текущее управление, использующие проблемно-ориентированные, программно-целевые и линейно-функциональные структуры управления, и по горизонтали — управление функционированием и развитием, связями с внешней средой, инновационно-инвестиционной деятельностью (воспроизводственным процессом), потенциалами и т. д. Интегрированная таким образом система позволяет одновременно управлять соответствующими процессами и объектами в целом. Интеграция способствует преодолению автономизации отдельных элементов данной структуры, что необходимо для достижения положительных синергетических эффектов, следовательно, повышает эффективность управления26.

    В данном контексте с методологических позиций системного подхода всю систему государственного управления регионом можно структурировать следующим образом:

  • надсистема (основная система) государственного управления регионом, выступающая подсистемой более сложного порядка — целостной системы государственного управления страны;
  • подсистема первого уровня — совокупность элементов центрального уровня государственного управления;
  • подсистема второго уровня — совокупность элементов макрорегионального и регионального уровней государственного управления;
  • подсистема третьего уровня — совокупность элементов локального уровня государственного управления.
  •  Таким образом, все эти параметры (подсистемы и уровни) государственного управления регионом замыкаются на тот или иной уровень указанной выше вертикальной решетки системных связей, что, в свою очередь, создает возможности для научно-обоснованного моделирования государственного регионального управления.

    Кроме указанных подсистем и их внутренних элементов в предлагаемую модель системы государственного управления регионом необходимо также включить комплекс эндогенных и экзогенных факторов ее детерминации, в своей совокупности составляющей среду функционирования управляющих воздействий.

    Прежде всего к факторам государственного управления регионом можно отнести разного рода уровни исследуемого объекта: уровень состояния объекта государственного управления (вход), уровень целеполагания государственного управления регионом, уровень моделирования государственного управления, прогнозный уровень ожидаемых результатов (выход) и др.

    Второй важной составной частью полноценно функционирующей модели системы государственного управления выступают количественные индикаторы, отражающие ее качественные характеристики. Необходимо особо остановиться на этом вопросе, поскольку главными приоритетами совершенствования системы государственного управления регионами являются именно проблемы повышения ее эффективности и достижения высокого уровня качества управления. Основными критериями оптимальности регионального развития выступают социо-экономические индикаторы максимизации: внутреннего конечного спроса, прироста внутреннего конечного спроса, векторной функции конечного спроса и др. К сожалению, пока не созданы надежные методики исчисления интегральной оценки социально-экономического развития региона, которая объединяла бы индикаторы по отдельным элементам в одну (общую) оценку развития региона.

    Данную модель системы регионального государственного управления можно взять также за основу при составлении такой обобщенной индикативной модели оценки развития региона, поскольку именно через механизмы ее реализации оказываются возможными оценка и обратная связь между объектом и субъектом регионального развития, предполагающая корректировку политики в зависимости от ее результатов.

    Таким образом, разработанная на указанных принципах системно-функциональная модель государственного управления регионами может быть использована в нескольких плоскостях. Она может стать основой для:

    1. Использования различных определений индикатора эффективности государственного управления и разных шкал ее эквивалентности. В рамках указанной модели отчетливо видны аспекты государственного регионального управления, которые пока не нашли своего нормативного оформления, а их принятие значительно усилило бы регулирующий потенциал управления.

    2. Разработки следующих мер программно-стратегического характера.

  • В рамках подсистемы первого уровня системы государственного управления регионом это:
  • — стратегия государственного развития (в настоящее время концептуально);

    — стратегия территориального развития (необходима инновационная разработка);

    — стратегия регионального развития (ныне функционирует на уровне "Государственной программы");

    — "Государственная программа регионального развития" (необходимо системное обновление на очередной период);

    — "Государственная комплексная программа регионального развития" (необходима инновационная разработка по всем 10 экономико-географическим регионам Азербайджанской Республики);

    — "Государственная целевая программа регионального развития" (имеющиеся целевые программы — сокращение бедности, развитие предпринимательства, туризма и др. — пока носят несколько разрозненный характер).

  • В рамках подсистемы второго уровня системы государственного управления регионом это:
  • — региональная комплексная программа развития — внутренняя региональная программа, направленная на сочетание макро- и микроэкономических инструментов регионального развития (необходима инновационная разработка в каждом экономическом регионе страны);

    — региональная целевая программа развития (необходима инновационная разработка на базе относительных и абсолютных преимуществ региона).

  • В рамках подсистемы третьего уровня системы государственного управления регионом это:
  • — внутренняя политика регионов — целенаправленная деятельность их государственных структур по наиболее эффективному использованию всех своих ресурсов;

    — субрегиональная политика — обеспечение пространственной организации внутри региона.

    3. Осуществления научно-практического моделирования управленческих решений, поскольку многие из них могут иметь необратимые последствия. К примеру, по нашему мнению, назрела необходимость в создании модели корреляции между различными целевыми программами — для устранения их дублирования друг другом, концентрации ресурсов на главных направлениях и т.д. В отечественной науке уже имеются некоторые материалы в этой сфере. К примеру, в совместной работе И. Бабаева и М. Джамилова "Современный подход в управлении региональными проектами" содержится модель "пирамиды" развития страны, отмечается, что современная практика управления все больше ориентируется на проектный подход к управлению как в корпоративном аспекте, так и в масштабах экономики в целом27. К сожалению, пока этот научный потенциал еще недостаточен.

    4. Достижения в русле принятых в современной мировой науке и практике новейших тенденций в сфере государственного управления, отражающих его значительную децентрализацию (модель Кванго, американская и японская модели государственного управления, характеризуемые как эффективные, и др.), активного привлечения к участию в государственном управлении институциональных структур подсистемы третьего уровня, то есть институтов гражданского общества.

     Таким образом, главный ориентир в системном подходе к государственному управлению регионами — создание условий для обеспечения высоких жизненных стандартов населения страны. Именно в этом системном контексте и следует рассматривать проблемы ликвидации экономического неравенства между отдельными территориями страны, сокращения бедности, ускорения социально-экономического роста и т.д. Они не являются самоцелью или цифровой иллюстрацией к самоотчетам чиновников, а выступают последовательными ступенями приближения страны к высоким мировым стандартам качества жизни. Следовательно, только дальнейшее системное совершенствование государственного регионального управления позволяет проводить эффективную политику, направленную на ускорение экономического роста и активное улучшение социальной сферы.

    Заключение

    Роль государственного регионального управления, объединяющая на основе системного подхода как организационно-структурные, так и функциональные компоненты управления процессами регионального развития, состоит в том, что указанная модель позволяет эффективно решать возникающие проблемы, обусловленные сложившейся социально-экономической дивергенцией регионов в странах с переходной экономикой, в том числе в Азербайджане.

    В рамках системно-функциональной модели государственного регионального управления может быть установлена (не только на теоретическом, но и на эмпирическом уровнях) взаимосвязь между программно-стратегическим, операционально-тактическим и текущим управлением, что необходимо для эффективного регионального развития. Таким образом, данную системно-функциональную модель государственного управления можно использовать, с одной стороны, для научной оценки, как общего состояния, так и эмпирических результатов совершенствования государственного управления региональными процессами в контексте реализации "Государственной программы развития регионов Азербайджанской Республики на 2004—2008 гг."; с другой — она может быть положена в основу разработки конкретно-эмпирических моделей государственного управления отдельными регионами страны.


    1 См.: Шафритц Дж., Хайд А. Классики теории государственного управления: Американская школа. М., 2003. к тексту
    2 Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и искусство. М., 1992. С. 12. к тексту
    3 Поппер К. Открытое общество и его враги / Пер. с англ. Т. 2. М., 1992. С. 189. к тексту
    4 См.: Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис, 2003, № 4. С. 6—26. к тексту
    5 См. разработчиков концепции: Governance without Government: Order and Change in World Politics / Ed. by J. Rosenau, E.-O. Czempiel. Cambridge, 1992; Peters G. Governance without Government? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration: Research and Theory, 1998, Vol. 8, No. 2. к тексту
    6 Развернутый обзор данной проблемы см. в ст.: Сморгунова Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance" // Полис, 2003, № 4. C. 50—58. к тексту
    7 См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003. С. 12. к тексту
    8 Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2001. С. 8. к тексту
    9 Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 1999. С. 24. к тексту
    10 См.: Handbook of Public Administration and Policy in the European Union / Ed. by M. Peter van der Hoek. Boca Raton, FL: Taylor & Francis, 2005. к тексту
    11 См.: Hill M. The Public Policy Process. 4th Edition. Harlow: Pearson Longman, 2004. к тексту
    12 См.: Kooiman J. Governing as Governance. London: Sage, 2005. 249 pp. к тексту
    13 См.: Clarke J., Newman J. The Managerial State. London: Sage, 1997. к тексту
    14 См.: Gilbert N. Transformation of the Welfare State. The Silent Surrender of Public Responsibility. Oxford: Oxford University Press, 2002. к тексту
    15 См.: Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press. 2000. к тексту
    16 См.: Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль, 1997, № 2. С. 3—13. к тексту
    17 См.: Барбаков О.М. Регион как объект исследования // Социологические исследования, 2002, № 7. С. 96—100.  к тексту
    18 См.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М.: ИКФ "ЭКМОС", 2002. С. 8. к тексту
    19 См.: Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис, 2001, № 1. С. 138—156. к тексту
    20 См.: Джаббаров З. Экономические реформы // Бакинский рабочий, 4 сентября 2007, № 164. к тексту
    21 [21] См.: Отчет о ходе выполнения "Государственной программы социально-экономического развития регионов Азербайджанской Республики (2004—2008 гг.)" за 2006 год [http:economy.gov.az] (на азерб. яз.).к тексту
    22 См.: Насиров Р. Развивать регионы — развивать страну [http://izvestia.com/azerbaijan/article1483620]. к тексту
    23 См.: За 9 месяцев этого года 518 предпринимателям выданы льготные кредиты [http:economy.gov.az], 11 октября 2007 (на азерб. яз.). к тексту
    24 См.: В регионах создано 17 тыс. предприятий и открыто 570 тыс. рабочих мест // Зеркало, 10 октября 2007. к тексту
    25 См.: Нуриев А.Х. Внутриреспубликанская региональная политика: актуальные проблемы развития и совершенствования // Государственное управление: теория и практика, 2005, № 3 (11). С. 102 (на азерб. яз.). к тексту

    SCImago Journal & Country Rank
    Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL