АЗЕРБАЙДЖАН: МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ПОЗАДИ.
ЧТО ДАЛЬШЕ?

Эльдар ИСМАИЛОВ


Эльдар Исмаилов, доктор исторических наук, профессор, представитель журнала "Центральная Азия и Кавказ" в Азербайджане.


Первая Конституция республики, принятая в ноябре 1995 года, декларировала создание в стране системы местного самоуправления. Один из пяти разделов Основного закона был посвящен именно этой, новой системе управления. В так называемых "переходных" статьях Основного закона на создание органов местного самоуправления, формой которых были избраны муниципалитеты, отводилось два года. Это связано с тем, что в советское время местное самоуправление как система не действовало и в общественном сознании не было ясного и четкого представления о его сущности.

За два года предстояло подготовить законодательную базу выборов, объяснить населению содержание и сущность новой структуры, обеспечить последующую работу муниципалитетов. В этой связи после выборов в азербайджанский парламент Милли Меджлис, в конце 1995 года в числе других парламентских комиссий была создана и комиссия по местному самоуправлению. К началу 1997 года она подготовила проекты двух основополагающих законов: "О выборах в органы местного самоуправления" и "О статусе муниципалитетов". Эти документы весной 1997 года получили в целом положительную оценку экспертов Совета Европы. Казалось, что муниципалитеты будут созданы в намеченный срок.

Однако ажиотаж, возникший вокруг этой проблемы в первой половине 1997 года, постепенно сошел на нет. Правительство и парламент потеряли интерес к этой теме. Подготовленные проекты законов в надлежащий срок не были представлены в парламент. Председатель парламентской комиссии по местному самоуправлению объяснил это тем, что население не подготовлено к созданию новой структуры. Заявление, безусловно, не выдерживало критики. Во-первых, два года — солидный срок для разъяснительной работы среди населения. И если эту работу не провели, то главная вина ложилась на исполнительную власть, которая должна была выполнить соответствующую программу. И, во-вторых, речь идет о прямом нарушении Конституции, о чисто советском, пренебрежительном подходе к Основному закону. Подлинная причина отсрочки выборов, очевидно, кроется в сложившейся политической системе Азербайджана. Вопреки провозглашенному в Конституции принципу разделения власти на три самостоятельные ветви приоритетное место сохраняет исполнительная власть, а законодательная и судебная лишь выполняют функции правовой декорации. Исполнительная власть пытается оправдать сложившую ситуацию тем, что подлинная самостоятельность других ветвей власти таит в себе угрозу для политической стабильности в стране, а на самом деле может нарушить позиции нынешней правящей элиты. Отсюда и отношение к системе местного самоуправления.

Прогрессивные веяния с Запада ощущаются в Азербайджане, быть может, в большей степени, чем в других мусульманских республиках на постсоветском пространстве. Поэтому при составлении текста Конституции власти согласились включить раздел о местном самоуправлении, но не спешили учреждать новую систему, поскольку не были уверены, что разработанный механизм обеспечит фактическое подчинение местных органов самоуправления исполнительной власти. Конкретным доказательством тому служит один интересный факт. В январе 1998 года президент страны издал указ с рекомендациями Милли Меджлису в ближайшие месяцы представить проекты ряда законов, которые облегчили бы вхождение Азербайджана в Совет Европы. В их числе были названы законы о выборах в муниципалитеты и об их статусе. Однако рекомендации президента не были учтены, а он — в абсолютно не свойственном ему стиле — этого будто бы и не заметил.

Весь 1998 год прошел в острых политических дискуссиях вокруг предстоящих президентских выборов. Все остальные проблемы общество отодвинуло на потом. И лишь после того, как страна обсудила результаты этих выборов, муниципальная тема приобрела прежнюю актуальность.

В конце апреля 1999 года на обсуждение парламента были представлены проекты законов: "О правилах проведения муниципальных выборов" и "О статусе муниципалитетов". Первое, что бросалось в глаза, — это их существенное отличие от аналогичных проектов 1997 года. По существу это были новые документы. Члены комиссии по местному самоуправлению, от имени которых они были подготовлены, едва ознакомились с новыми вариантами. Но поскольку почти все члены комиссии входили в парламентский правящий блок, то серьезных возражений с их стороны, естественно, не последовало. С другой стороны, стало ясно, что законы подготовлены функционерами исполнительной власти. Это вновь подтвердило преимущество исполнительной власти перед законодательной.

Стремление быстро обсудить и утвердить законы в парламенте, в котором сторонники правительства имеют подавляющий перевес, говорило о том, что правящие круги решились наконец провести муниципальные выборы в кратчайшие сроки. Безусловно, в данном случае решающую роль сыграли рекомендации Государственного департамента США и Совета Европы. К тому же в начале 1999 года соседняя Грузия после муниципальных выборов была принята в Совет Европы. Сложилось впечатление, что Азербайджан, если сумеет провести демократические выборы, также может рассчитывать на прием в эту авторитетную международную организацию. Эта мысль активно буддировалась в прессе. Невысокая оценка ОБСЕ и рядом других международных и зарубежных организаций демократичности проведенных в Азербайджане в 1995 году парламентских и 1998 году президентских выборов, ставила руководство страны в неловкое положение. Муниципальные выборы могли бы частично реабилитировать республику в глазах мировой общественности.

Не совсем удачно было выбрано время обсуждения законопроектов в парламенте. Дело в том, что парламентское меньшинство — представители оппозиционных партий, объединенные в так называемый Демократический блок, — в связи с конфликтом с руководством Милли Меджлиса с начала апреля не участвовало в его заседаниях. К тому же оппозиционные партии Народный фронт и Мусават представили альтернативные проекты, обсуждение которых парламент не предусматривал. Но как бы то ни было, момент оказался благоприятным. В мае — июне 1999 года, до возвращения оппозиции в парламент оба законопроекта без серьезной корректировки были приняты в трех чтениях и вступили в силу после утверждения президентом.

Тем не менее следует признать, что законопроекты были несколько уточнены и конкретизированы, в частности пункты о порядке учреждения муниципалитетов, их количественном составе, о формах голосования (тайное, открытое).

Предвыборная кампания началась 17 августа 1999 года с избрания жеребьевочных комиссий, в каждой по три человека, которым в будущем предстояло обеспечить объективное формирование территориальных избирательных комиссий. Такое название комиссии получили потому, что из числа кандидатов они должны были выбрать членов комиссий путем жребия. В свою очередь, состав кандидатов в члены комиссий также должен был определять жребий. По закону в выдвижении кандидатов в жеребьевочные комиссии могли участвовать представители политических партий, общественных организаций, собрания населения по месту жительства. Формирование комиссий началось 20 августа и завершилось в первых числах сентября. Уже в первые дни выяснилось, что местные власти всячески стремятся подменить оригинальную избирательную систему своими назначениями. Жеребьевка по выборам в жеребьевочные комиссии в большинстве сельских и во многих городских районах была проведена с нарушениями положений соответствующих нормативных документов. Характер этих нарушений был различным. Но во всех случаях за этим стояло стремление исполнительной власти, сразу же взявшей под свой контроль предвыборную кампанию, не позволить представителям оппозиции и независимым кандидатам вмешиваться в развитие событий. В процессе формирования территориальных и участковых комиссий, продолжавшегося почти два месяца, еще больше, чем это было при формировании жеребьевочных комиссий, обнаружилась тенденция: любыми путями добиться абсолютного большинства представителей власти.

Сразу же стал очевидным "избирательный" характер определения тех, кто мог стать членом комиссии. При регистрации возникали необоснованные отказы в приеме документов, придирки при регистрации протоколов соответствующих организаций или собраний. Это, прежде всего, коснулось документов представителей оппозиционных партий, даже когда кандидатура просто не устраивала местную власть по личным мотивам.

Но самые серьезные нарушения были допущены в процессе жеребьевки. Практически во всех случаях ее проводили по заготовленному сценарию, когда списки лиц для избрания готовили заранее. По одному наиболее распространенному сценарию предусматривался такой состав избирательных комиссий, когда при большинстве лояльных властям проходных кандидатов, несколько мест отводилось представителям оппозиционных сил. Так были составлены территориальные и участковые избирательные комиссии в Мингечауре, Сумгаите, большинстве районов Баку, Гянджи и в сельской местности. Типичный пример — выборы членов участковых избирательных комиссий в Закатальском районе, где баллотировалось 855 кандидатов. Но если из 65 кандидатур, представленных правительственной партией Новый Азербайджан, членами комиссий стали 43 человека, то у представителей оппозиции это соотношение было совершенно иным: у партии Народный фронт — 12 из 38, у партии Мусават — 7 из 40, у партии Национальной независимости —17 из 60 кандидатов.

По второму варианту, правда, такой сценарий разыгрывался реже, избирательные комиссии составляли только лояльные властям кандидаты. Естественно, фальсификация — единственное средство для реализации такого сценария. Но в ряде случаев упорство представителей политических партий и общественных организаций, участие зарубежных наблюдателей способствовало тому, что большинство мест доставалось представителям оппозиционных сил. Так, например, случилось в Наримановском и Ясамальском районах города Баку. Однако в этих, как и в других, случаях власти, спровоцировав жалобы лояльных им кандидатов, аннулировали результаты жеребьевки и при повторных выборах добивались необходимых показателей.

Таким образом, состав избирательных комиссий оказался весьма удобным для властей. В комиссии вошли, в первую очередь те, кто накопил богатый опыт манипулирования избирательными бюллетенями на предыдущих выборах. Достаточно отметить, что более половины председателей территориальных и участковых избирательных комиссий были председателями, заместителями председателей или членами комиссий на президентских выборах 1998 года. В некоторых случаях, например в Сураханском районе города Баку, состав комиссий практически не изменился.

Все эти нарушения, естественно, вызвали раздражение и резкую критику оппозиционных партий. Партия Национальной независимости, возглавляемая Этибаром Мамедовым, даже приняла решение о пассивном бойкоте. Но большинство оппозиционных партий продолжало активно участвовать в выборах. Однако и на последующих этапах целевая направленность нарушений мало изменилась.

Особым образом сформированные комиссии сделали очень многое, чтобы создать дисбаланс в соотношении лояльных и оппозиционных кандидатов в члены муниципалитетов. Это стало ясно уже при регистрации кандидатов. Искусственные преграды создавались при выдаче подписных листов. Можно было легко доказать фальсификацию подписей и на этом основании не регистрировать кандидата. Очень часто так и происходило. А кандидатов от правительственных сил регистрировали, как правило, без тщательной проверки. Случалось, подписи собирали не сами кандидаты, а учреждения по месту жительства, руководители предприятий и ведомств. Так, если от партии Новый Азербайджан регистрацию прошло более 85% представленных ею кандидатов, то от оппозиционных партий — один из трех. По данным Центральной избирательной комиссии, в территориальных комиссиях пожелало зарегистрироваться более 43 тысяч граждан. Зарегистрировано было свыше 35 тысяч, то есть около 80% обратившихся. В целом по Азербайджану представители двух ведущих оппозиционных партий — Народный фронт и Мусават составили не более 25% от числа кандидатов, зарегистрированных от правительственной партии Новый Азербайджан. Если учесть, что абсолютное большинство беспартийных кандидатов составляли лояльные властям люди, то становится очевидным пропорциональный дисбаланс. В итоге состав кандидатов в члены муниципалитетов не отражал реальную расстановку политических сил в стране.

Пропаганда идеи муниципальных выборов, порядка и правил участия в голосовании, агитационная работа в пользу кандидатов проводилась на более низком уровне, чем в период парламентской кампании 1995 года и президентской1998 года.

Прежде всего, надо отметить, что подконтрольные властям газеты, каналы телевидения и радиовещания скупо освещали муниципальную проблему и отводили ей второстепенное место. Не уделяли ей должного внимания и передачи частных каналов телевидения и радиовещания, страницы оппозиционных и независимых изданий. Главное место при освещении муниципальной темы занимали конфликтные и казусные ситуации.

Казалось, учитывая, что муниципальные выборы в Азербайджане проводились впервые, а создаваемые муниципальные органы являлись новым институтом в стране, средства массовой информации в предвыборный период должны были особое место отводить просветительской тематике. Но, как и прежде, политический аспект проблемы занимал журналистов много больше практического. И власти, и оппозиция, и независимые общественные организации крайне мало внимания уделяли работе по месту жительства избирателей. Небольшое число семинаров по проблемам муниципалитетов, организованных международными организациями, местными властями, рядом политических партий и общественных организаций, не могли заполнить вакуум в представлениях населения о проблеме.

По закону о выборах кандидаты должны были сами оплачивать расходы на предвыборную агитацию. Но, с учетом слабых материальных возможностей абсолютного большинства кандидатов, трудно было ожидать всплеска и накала конкурентной борьбы. В ее арсенале оказались лишь скромные агитационные плакаты и редкие выступления некоторых претендентов на каналах частного телевидения. Естественно, развитие и характер такой кампании сказались на самом процессе голосования, в значительной степени определили итоги выборов, их практическую значимость.

Наблюдатели-волонтеры руководимой автором этих строк неправительственной организации "За гражданское общество" в день выборов, 12 декабря 1999 года, провели мониторинг приблизительно на 60% избирательных участков. Анализ собранного по итогам мониторинга материала служит основанием для выводов о процессе голосования. Главный из них — массовый характер нарушения законов, что свидетельствует о стремлении исполнительной власти и находящихся под ее контролем избирательных комиссий решить исход выборов в свою пользу. Ангажированные властями избиратели забрасывали в избирательные урны целые пачки бюллетеней, порой до 70—80%, с заранее помеченными фамилиями. Такие случаи зафиксированы на большинстве участков. В "работе" по наполнению избирательных урн с заранее подготовленными бюллетенями нередко активное участие принимали члены участковых комиссий.

На избирательных участках зафиксированы случаи активного вмешательства в процесс голосования исполнительной власти, которая не пренебрегала помощью полицейских чинов. Особенно это проявилось при подсчете голосов. Именно на этом этапе в большинстве случаев итоги выборов были приведены в полное соответствие с заранее подготовленными аппаратом исполнительной власти списками "победителей". Еще до начала выборов наша организация располагала перечнем лиц, которых в ряде городов и районов по сценарию исполнительной власти должны были избрать в муниципальные советы. Официальные результаты выборов показали достоверность предварительной информации. Последний аккорд лишь подтвердил назначенческий, а не выборный характер кампании.

В целом исполнительная власть решила поставленную задачу так, как планировала, и установила политический контроль над деятельностью муниципалитетов. Партия Новый Азербайджан получила около 40,1% мест в муниципалитетах. Вместе с преимущественно лояльными ей беспартийными членами муниципалитетов она уже в первом туре завоевала 89,2% мест. По существу сложился классический блок советского пошиба "новоазербайджанцев и беспартийных". Насколько устойчив этот блок — покажет время. Что же касается оппозиции, то две крупные оппозиционные партии, Народный фронт и Мусават, вместе получили лишь 6,7% мест.

Сразу же после выборов группа международных наблюдателей, выступивших от имени Конгресса местной и региональной власти Совета Европы, сделала заявление для печати, в котором сам факт проведения муниципальных выборов оценило как "важный шаг на пути к демократии". Вместе с тем наблюдатели Совета Европы указали на ряд нарушений, существенно, на их взгляд, повлиявших на результаты выборов: присутствие на избирательных участках посторонних лиц, их вмешательство в выборный процесс, разница между числом подписей в списках избирателей и количеством бюллетеней в избирательных урнах, неправильное использование переносных урн, внесение изменений в избирательные списки в день выборов и др.

Нельзя не согласиться с мнением, что создание органов местного самоуправления, в целом, явление для Азербайджанской Республики прогрессивное. Однако уже сейчас ясно, что рожденные в муках муниципалитеты еще не скоро приобретут то смысловое значение, которое им предначертано самой идеей их учреждения.

В результате выборов, проведенных под контролем и по сценарию местной исполнительной власти, уже сегодня полностью парализована вновь созданная структура. Информация с мест свидетельствует, что "новорожденный" оказался ущербным, его генетический код содержит вирус, унаследованный от зачавшей его Системы. Муниципальные советы не чувствуют своей самостоятельности. Муниципальная система сегодня — это не более чем отрыжка исполнительной власти. Процесс ее появления на свет божий вновь подтвердил, что обеспечение справедливых и свободных выборов остается актуальной и, к сожалению, еще не решенной проблемой. В искренности же намерений властей Азербайджана строить демократическое государство международная общественность вновь сомневается.

Невысокая оценка кампании не могла остаться без последствий. Это изначально должно было быть ясно всем, и прежде всего властям Азербайджанской Республики. Если бы выборы прошли в нормальной демократической обстановке, то в значительной степени поубавились бы политические страсти накануне парламентских выборов в стране, повысился бы оптимизм у наблюдателей за ее пределами. Однако надежды не оправдались.

В ноябре 2000 года в Азербайджане должны состояться очередные парламентские выборы, Совет Европы уже начал обсуждать обращение Азербайджана о приеме в свою структуру. В марте этого года специальный представитель Совета Европы Жак Бомель подготовил доклад по этому вопросу. Доклад содержит ряд обязательных условий, которые необходимо выполнить, чтобы стать членом этой организации. Среди них особое место занимают обязательства внести изменения в законодательство о выборах в парламент, в закон о Центральной избирательной комиссии. От имени Азербайджана эти обязательства подписали руководители государства и лидеры основных оппозиционных партий.

Парламент уже начал обсуждение проектов новых законов о выборах в Милли Меджлис и о Центральной избирательной комиссии. Обсуждение проходит в тяжелой, напряженной обстановке, борьба вышла за рамки парламентских дебатов. Неудовлетворенная представленными проектами оппозиция пытается с помощью митингов и массовых шествий оказать давление на власти. Международные организации и страны Запада ищут оптимальные компромиссные варианты, которые смогут создать условия для подлинно демократических выборов в нашей республике. А пока очередная предвыборная баталия набирает обороты. Ее начало особого оптимизма не внушает — ни по вопросу внутриполитического противостояния, ни в плане возможного уже в этом году приема Азербайджана в Совет Европы.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL