ВОЗМОЖНОСТИ МИРОВОГО СООБЩЕСТВА В РЕШЕНИИ КОНФЛИКТА

Неил МАКФАРЛЕН


Неил Макфарлен, профессор Центра международных исследований Оксфордского университета (Великобритания).


“ Я устал ходить на похороны и выражать соболезнования по поводу бессмысленных убийств, бессмысленного проявления жестокости... И нет никаких признаков того, что это когда-нибудь кончится и виновные будут наказаны. После тех благородных принципов, которые провозглашались во время косовских событий и кризиса в Восточном Тиморе, молчание мирового сообщества... оглушительно. Мировое сообщество до сих пор не дало российскому правительству оснований опасаться каких бы то ни было санкций за совершаемые им действия” 1.

Введение

Осенью 1999 года после трехлетнего перерыва возобновилась война между Чеченской Республикой и Российской Федерацией. Ее начало совпало с террористическими актами (а по некоторым утверждениям, спровоцировано ими) в Москве и в других российских городах. Террористические действия приписывают чеченцам. На этот раз, в отличие от первой чеченской войны, операция была тщательно подготовлена, и, чтобы избежать больших потерь с российской стороны, в ход пошли авиация и артиллерия. В результате причинен существенный "косвенный ущерб", так как стратегические цели российских войск находились рядом с гражданскими объектами и населенными пунктами. И есть вполне весомые основания предполагать, что огонь по гражданскому населению наносили преднамеренно.

Результат — неоправданные жертвы среди мирных жителей и огромное число беженцев в соседние регионы Федерации (в основном в Ингушетию и в меньшей степени в Дагестан). Наступление российских войск сопровождалось серьезными (своевременно задокументированными) повсеместными нарушениями прав чеченских граждан — речь идет о пытках, насилии, убийствах, например, вспомним недавний случай — налет ОМОНа в начале февраля на деревню Алды2.

Возникает ряд вопросов, и не только по поводу отношений между Россией и Западом, но и касающихся соседних с Чечней территорий Северного Кавказа, которые находятся под юрисдикцией России, а также новых независимых государств Южного Кавказа. До какой степени противостояние затронет Ингушетию и другие субъекты Российской Федерации? В какой мере оно перекинется на территорию Грузии? Смогут ли (если смогут, то насколько) внешние силы приостановить плавный перенос конфликта на другие территории, уменьшить его негативные последствия на регион, оказать поддержку соседним с Россией государствам в сохранении их суверенитета и предотвратить возникновение подобных ситуаций в будущем?

Я хотел бы рассмотреть вопрос о том, что сможет сделать мировое сообщество для укрепления мира и стабильности в Чечне и вокруг нее. Одной из проблем, на мой взгляд, является та, что действия извне не основаны на стратегическом анализе и осмыслении соотношения средств и целей. С учетом этого мое выступление включает пять разделов. Первый из них ставит вопрос: "Что такое мировое сообщество?" Второй посвящен "чеченской проблеме". Третий рассматривает чеченский вопрос как объект законного интереса со стороны мирового сообщества. Далее идет краткий обзор проблем, возникающих у мирового сообщества в связи с чеченским вопросом. И, наконец, пятый раздел рассматривает механизмы, которые мировое сообщество может использовать для урегулирования чеченского противостояния, соотношение средств и целей, формы использования этих механизмов, а также их эффективность. Завершает доклад скромный перечень рекомендаций по урегулированию конфликта.

Что касается России, то у Запада есть два варианта развития взаимоотношений на ближайшую и более отдаленную перспективу. Первый — принудительные меры. Второй — убеждение и оказание помощи. В докладе приводятся аргументы в пользу второго сценария, поскольку никто на Западе не желает применять силу и почти все понимают, что попытка использовать силовые методы может поставить под угрозу решение других важных задач евроатлантического содружества, в случае если Россия, как обязательный участник процесса строительства коллективной безопасности в Европе, будет изолирована от международных организаций.

Что такое мировое сообщество?

Перед тем как ответить на этот вопрос, необходимо понять, что же означает термин "мировое сообщество". Само понятие "мировое сообщество" — вопрос спорный, и здесь мнения расходятся. "Расшифровка" этого термина как общность норм, да и сами нормы (например, демократия, либерализация экономики, правопорядок, права человека) в мире воспринимаются далеко не однозначно. Обсуждение этих проблем чаще всего вызывает серьезные разногласия по содержанию и универсальности прав, реализации либерально-демократических программ в регионах с различным культурным и экономическим развитием, по вопросам о суверенности прав в контексте "гуманитарной интервенции".

Я убежден, что основные права человека имеют универсальный характер и ни в коем случае не должны ущемляться. Контраргументы в этом вопросе не только не убедительны, но они даже не уместны, если их выдвигают страны, подписавшие международные конвенции (Конвенцию против геноцида, Конвенцию против применения пыток или Женевские конвенции) и другие основополагающие документы (например, Устав ООН) в защиту этих прав. Но не обязательно жестко ограничивать понимание термина "мировое сообщество", поскольку, когда мы говорим о таком сообществе, то часто отождествляем его (правильно или нет — вопрос другой) с сообществом западных стран. Поэтому тема моего выступления — западные страны.

Рассматривать Запад как единицу измерения нашего анализа весьма проблематично. Но по причинам, которые я изложил в своем исследовании3, и учитывая, что речь идет именно о Кавказе и Центральной Азии, есть все основания говорить о том, чтобы подключить Запад к решению проблем региона. На мой взгляд, не вызывает сомнения тот факт, что укрепление мира и стабильности, демократизация, проведение экономических реформ и установление правопорядка на Кавказе действительно в интересах западных стран. Важность достижения этих целей неоднократно подтверждала и ООН.

Суть чеченской "проблемы"

Как мы уже говорили, чеченская "проблема" многоплановая. Для жителей Чечни это вопрос жизни. Для их соседей, Ингушетии и Дагестана, с учетом нынешней очень непростой социальной обстановки в этих республиках, проблема беженцев и перемещенных лиц из Чечни — еще одна тяжкая ноша. Для Российской Федерации это вопрос территориальной целостности. И это связано не только с Чечней. Конфликт может вызвать цепную реакцию по всему региону, повлиять на другие субъекты Российской Федерации, спровоцировать политическую нестабильность в некоторых республиках Северного Кавказа (например, в Карачаево-Черкессии и Дагестане)4. И хотя выражение "маленькая спичка разжигает большой пожар" несколько банально, все же в этом что-то есть, если говорить о Северном Кавказе.

Что касается перспектив соседних государств, то недостаточная консолидация и беспомощность в решении южноосетинского, абхазского и карабахского конфликтов могут привести к дестабилизации ситуации на Южном Кавказе. Чеченский конфликт способен вызвать поток беженцев и боевиков на территорию Грузии, а также привести к ужесточению российской политики в регионе, что будет представлять угрозу для суверенитета Грузии и Азербайджана, препятствовать их самостоятельной внешней политике и налаживанию внешнеэкономических связей с Западом.

Если говорить в этом контексте о Европе и евроатлантическом сообществе, то чеченский конфликт ставит вопросы о правах человека и создании на многосторонней основе надежных механизмов сохранения стабильности в регионе. С правовой и политической точки зрения эти механизмы представляют ценность не только сами по себе (что, в каком-то смысле, верно), но еще и потому, что должны способствовать созданию нормального, спокойного климата, необходимого для реализации в регионе европейской и трансатлантической программ. Эффективность действия норм и принципов ОБСЕ, Совета Европы и других европейских организаций снижается в связи с тем, что эти нормы и принципы систематически нарушаются. Кроме того, еще большее укрепление позиций России в регионе может препятствовать растущему политическому и экономическому сотрудничеству западных стран со странами Южного Кавказа. В свою очередь, неконтролируемый конфликт на Северном Кавказе на руку радикальным исламским группировкам, которые, скорее всего, постараются использовать такую ситуацию и активизировать свою деятельность на Южном Кавказе. Подобную угрозу понимает не только Россия, ее признают и многие влиятельные лица на Западе.

Чеченские события в свете официальных документов мирового сообщества

“Приверженность демократическим принципам нельзя рассматривать как чисто внутреннее дело какой-либо нации — это дело общее”5.

Возникает вопрос (особенно в России), должен ли, и в какой мере, конфликт в Чечне вызывать законный интерес мирового сообщества? На первый взгляд, этот конфликт — дело внутреннее, касающееся юрисдикции и суверенитета России. Подобное положение зафиксировано в Уставе ООН (ст. 2.7) и в международном обычном праве. Однако, как видно из материалов ряда конвенций, договоров и других политических документов (на мировом и региональном уровне), интерес мирового сообщества к подобным конфликтам на территории Российской Федерации с правовой и политической точки зрения в определенной степени вполне обоснован.

В Протоколе II (1977 г.) Женевской конвенции о вооруженных конфликтах, не носящих характера международных, есть интересные положения (применительно к контексту чеченского противостояния). Протокол II применим к чеченским событиям в том смысле, что "организованные силы каждой стороны осуществляют (осуществляли) контроль над частью территории государства"6. Один из пунктов протокола гласит, что лица, не принимающие непосредственного участия в военных действиях или уже не участвующие в военных действиях, имеют право "на уважение своей личности, своей чести, своих убеждений и своих религиозных обрядов". Запрещаются действия, угрожающие жизни, здоровью, физическому и духовному состоянию вышеупомянутой группы лиц, жестокое обращение с ними — пытки, нанесение повреждений, любые формы телесных наказаний, а также захват заложников, акты терроризма, оскорбление человеческого достоинства (включая изнасилование), грабеж и т. д. (ст. 4, пункты 1, 2). Кроме того, согласно статье 13, пунктам 1, 2, гражданское население и отдельные лица пользуются общей защитой от опасностей, возникающих в связи с военными операциями, и не могут быть объектом нападения. Статья 17, пункт 1, запрещает принуждать гражданских лиц покидать свою собственную территорию7.

Для подтверждения того, что эти положения применимы к Российской Федерации, приведем материалы некоторых наблюдений. Хотя Российская Федерация не подписывала Протокол II Женевской конвенции, 12 декабря 1977 года документ подписал Советский Союз, а ратифицировал его 29 сентября 1989 года. 13 января 1992 года Российская Федерация заявила, что признает все права и обязанности по международным соглашениям, которые подписал СССР.

Кроме того, существуют убедительные предпосылки рассматривать Протоколы I и II в качестве документов по обычному праву. К августу 1999 года уже 148 стран присоединились к Протоколу II. Ряд крупных государств, не подписавших его (например, США), признают, что важнейшие (но не все) положения Протоколов I и II (особенно Протокола I) отражают положения обычного права8.

Кроме Женевских протоколов, есть еще ряд документов, которые также можно учитывать, оценивая российские действия в чеченском конфликте. Особо следует отметить Конвенцию против применения пыток и Международное соглашение по гражданским и политическим правам 1966 года, предусматривающее (ст. 4), что некоторые положения соглашения продолжают "применяться в чрезвычайных ситуациях, когда возникает угроза безопасности всех граждан".

Россия своими действиями в Чечне нарушает, например, Договор об ОВСЕ. Операция в Чечне началась еще до подписания в Стамбуле Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Следовательно, первоначальный Договор об ОВСЕ, подписанный в Париже в 1990 году (включая поправки), согласуется с соглашениями, в которых устанавливаются индивидуальные предельно допустимые уровни вооружений. В связи с чеченской войной количество российских вооруженных сил превысило уровень, предусмотренный договором. Несмотря на заверения российской стороны в том, что она будет соблюдать положения Договора, дело с мертвой точки не сдвинулось.

О российской кампании в Чечне также можно говорить и в свете политических обязательств, принятых Российской Федерацией в рамках СБСЕ/ОБСЕ. Подписаны различные документы — общего характера (например, Парижская хартия для новой Европы) и более конкретные (обязательства в области человеческого измерения и Венские документы). В частности, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению9 предусматривает, что все государства-участники "подтверждают свое обязательство запретить пытки и другие жестокие, бесчеловечные и унижающие достоинство виды обращения и наказания, принять эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры для предотвращения такой практики" (16.1) и далее "подчеркивают, что никакие исключительные обстоятельства, будь то состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием пыток" (16.3).

В Документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению10 государства-участники подтверждают, что "обязательства, принятые ими в области человеческого измерения СБСЕ, являются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех государств-участников, и не относятся к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства". Государства-участники имеют право запрашивать информацию о возможных нарушениях обязательств в области человеческого измерения, а также обязуются давать письменные ответы на такие запросы не позднее чем через десять суток со дня их поступления. К тому же, государства-участники имеют право послать запрос в СБСЕ/ОБСЕ, для того чтобы выяснить у другого государства-участника, "согласно ли оно пригласить миссию экспертов для рассмотрения на своей территории конкретного, четко определенного вопроса, имеющего отношение к человеческому измерению". Если государство-участник на запрос не отвечает, государство, которое послало запрос, может (при поддержке не менее пяти других государств-участников) приступить к формированию миссии. В Документе предусмотрены и другие обязательства в области человеческого измерения.

В свою очередь согласно Венским документам, в соответствии с деятельностью ОБСЕ по укреплению доверия и безопасности, размещение вооруженных сил на территории государства-участника касается всей организации в целом. Согласно Венскому документу переговоров о мерах по укреплению доверия и безопасности (1994 г.)11 государства-участники обязуются консультироваться друг с другом и ставить друг друга в известность о "специальных и незапланированных действиях своих вооруженных сил" (параграф 16), а также имеют право, в случае заинтересованности, "направить запрос другому государству-участнику с просьбой представить объяснения в отношении этих действий" (16.1). Государство-участник, получивший запрос, обязан дать ответ в течение 48 часов (16.1.2). Возможно, что здесь вполне применимы положения Документа, предусматривающие уведомление государств-участников о начале военных действий (параграфы 36—38)12, а также положения о соблюдении этого условия (гл. 5, параграфы 45—58) и о контроле над действиями, подлежащими уведомлению (параграфы 72—104). В данном случае Россия, согласно Венским документам, уведомила другую сторону постфактум, причем в очень нечетких и общих формулировках13. Российская сторона также гарантировала прозрачность своих действий, но до сих пор в этом отношении почти ничего не сделала.

Во всяком случае, все это позволяет говорить, что в соответствии с международными соглашениями и договорами, подписанными и Россией, беспокойство мирового сообщества, вызванное чеченским конфликтом, вполне обосновано.

Стратегия Запада в отношении Чечни и России

"Пассивность мирового сообщества в отношении жестокого нападения России на Чечню продемонстрировала непоследовательность политики гуманитарной интервенции, провозглашенной и проводимой западными странами и в прошлом году во время косовского кризиса, и позже — с целью прекратить убийства в Восточном Тиморе... Оправдания такому бездействию быть не может. Соединенные Штаты должны немедленно принять комплексную программу и остановить российского агрессора, оказать гуманитарную помощь и сделать все возможное для прекращения войны. Соединенные Штаты должны: не допустить предоставления займов России Всемирным банком и Международным валютным фондом вплоть до окончания войны...; начать консультации с другими членами Большой восьмерки относительно приостановки участия России в ежегодном саммите...; призвать Комиссию ООН по правам человека назначить специального докладчика по Чечне..."14

Стратегическая концепция подразумевает использование имеющихся средств для достижения поставленных целей. По определению Эдварда Эрла, "стратегия — это искусство умелого использования ресурсов государства или союза государств для продвижения и защиты своих жизненно важных интересов..."15.

Цели Запада

Цели Запада по отношению к чеченским событиям можно разделить на три части: относящиеся непосредственно к самой Чечне, к Кавказскому региону в целом и, наконец, к Российской Федерации. Что касается Чечни, то главная задача западных стран на ближайшую перспективу — содействовать тому, чтобы и Россия и Чечня соблюдали права человека16. Еще одна задача (на среднесрочную перспективу) — добиться выполнения Россией своих обязательств по Женевским конвенциям, Договору об ОВСЕ, Венским документам, а также договоренностей в области человеческого измерения.

Что касается долгосрочных задач, то Запад пытается найти такое политическое решение, которое позволит сбалансировать стремление чеченцев к самоопределению и желание России сохранить целостность своей территории в рамках Федерации. Интересно, что в данном случае идею сохранения территориальной целостности поддерживает и евроатлантическое сообщество. Это одна из основных норм ОБСЕ, что совсем не случайно. Нарушение этого принципа приведет к еще большей дестабилизации ситуации в регионе и, вероятно, в других областях Российской Федерации. Если Чечня получит право на самоопределение (в данном случае на суверенитет), то на Северном Кавказе, и без того неспокойном регионе, появится слабое, раздробленное и нестабильное микрогосударство. Таким образом, может возникнуть эффект "домино", то есть по такому пути захотят пойти и другие северокавказские республики Российской Федерации.

Если брать весь Кавказ в целом, то безотлагательная задача, которую ставят перед собой западные страны, — не допустить плавного переноса военных действий и дестабилизации политической ситуации на Северокавказский регион и далее на юг, в Грузию. В широком смысле западные страны стремятся сохранить уже признанный в мире суверенитет государств Южного Кавказа, содействовать их демократизации в переходный период, а также сделать все возможное, чтобы эти страны не позволили втянуть себя в совершенно ненужные им политические игры. К таким "играм" относятся, например, предложение о размещении российских пограничных войск вдоль грузино-чеченской границы и вероятность использования в операциях против Чечни российских военных баз, размещенных на территории Грузии, или возможность разыграть "чеченскую карту" так, чтобы оправдать длительное присутствие российских войск в Грузии, что противоречит совместному грузино-российскому заявлению на Стамбульском саммите ОБСЕ. Эти задачи определяются не только правовым полем, в котором действуют западные страны, но политическими и экономическими интересами. Без восстановления мира и безопасности не может быть и речи о либерализации экономики и демократизации политической жизни. Только стабильность в странах региона и нормальные отношения между ними позволят создать климат, благоприятный для добычи и экспорта природных ресурсов, особенно углеводородного сырья.

И, наконец, о третьей части, то есть об отношении к России. На Западе есть люди, которые считают, что их странам было бы выгодно политическое и экономическое ослабление России. По-видимому, русские полагают, что в этом и заключается главная цель западных государств — не дать России подняться. Однако это мнение меньшинства, и на политику Запада оно практически не влияет. Большинство же разделяет взгляды премьер-министра Великобритании Тони Блэра, который положительно отозвался о намерении В. Путина восстановить былую мощь российского государства: "Его видение будущего нам импонирует. Я иногда сталкиваюсь с тем, что люди обеспокоены высказываниями Путина о мощи России. Но ведь, когда я говорю о мощи Великобритании, я не имею в виду, что она представляет угрозу всему остальному миру. Я имею в виду, что она более развитое государство, лучше понимает свое место под солнцем и в состоянии сохранять свое достоинство и независимость и в экономическом, и в политическом плане"17.

Речь идет не только о том, что интеграция России в европейские структуры безопасности является предпосылкой стабильности стран-членов ОБСЕ. Есть и другие веские причины. Многие аналитики и политики, которые делают "погоду" на Западе, очень серьезно относятся к проблеме терроризма. Их беспокоит возможность превращения Кавказского региона и Центральной Азии в рассадник этой "чумы".

По мнению Анатоля Ливена, один из двух постоянных интересов Америки на Кавказе и в Центральной Азии — не допустить, чтобы "государства Каспийского региона стали раем для террористов"18. Эта тема присутствовала и во время визита в Центральную Азию госсекретаря США Мадлен Олбрайт19. Если судить по недавним высказываниям российских политиков о Чечне и других южных районах Российской Федерации, а также по активности российских дипломатов в Центральной Азии с начала 2000 года, то речь идет о регионах, в которых переплетаются интересы России и Запада.

Кроме того, западным странам необходимо сотрудничать с Россией — от их взаимоотношений зависит многое: эффективная деятельность Совета безопасности ООН по урегулированию кризисов в различных регионах мира, усиление контроля над стратегическим вооружением, нераспространение ядерного оружия, решение "новых" вопросов безопасности — успешная борьба с международным терроризмом и организованной преступностью в глобальном масштабе. И, наконец, экономическое развитие европейских стран в какой-то степени связано с укреплением сотрудничества между Россией и Западом, с взаимопроникновением их экономик.

Однако проблема в том, что различные цели не всегда совместимы. Например, настойчивое требование соблюдать права человека в Чечне может поставить под угрозу выполнение более общих задач Запада в отношении всего Кавказского региона, а также создать дополнительные трудности при решении вопроса о коллективной безопасности в Европе и во внешнеполитических действиях России по этому направлению. С другой стороны, если Запад, ради стабильных и конструктивных отношений с Россией, оставит без внимания проблему нарушения прав человека, то обязательства, взятые западными странами в этой области, будут поставлены под сомнение и может возникнуть впечатление, что Запад готов не замечать серьезных нарушений прав человека, когда речь заходит о "более важных" задачах. Отсюда и стратегическая цель западных стран: не ставя под угрозу отношения с Россией, найти такой подход к решению проблемы, который покажет, насколько серьезно Запад относится к инкриминируемым России нарушениям взятых ею на себя международных обязательств.

Арсенал политических механизмов Запада

Запад располагает большим арсеналом средств, с помощью которых он может оказать влияние как на поведение противоборствующих сторон, так и на позицию тех, чьи совместные действия необходимы для стабилизации ситуации в регионе. Если говорить о мягких методах, пригодных для Чечни, то это, например, дипломатические демарши, способные привести к тому, что Россия будет вести себя более сдержанно, попытается найти политическое решение конфликта, начнет действовать более открыто и даст возможность западным странам оказать Чечне гуманитарную помощь. В этом плане можно основываться как на двусторонних, так и на многосторонних контактах, используя различные механизмы Европейского союза (политический диалог), Совета Европы и ОБСЕ (деятельность в области человеческого измерения), ООН (работа Комиссии по правам человека). И хотя такая стратегия не подкреплена материально, хорошо организованная и многогранная дипломатия способна показать, насколько серьезен подход западных стран к рассматриваемому вопросу.

В данном случае также применима так называемая "политика взывания к совести", то есть необходимо широко и громогласно распространять информацию о неадекватном обращении с гражданским населением. Может быть, под давлением общественного мнения, которое узнает о леденящих душу фактах, удастся положить конец чудовищным преступлениям, совершаемым обеими конфликтующими сторонами. Такая точка зрения прозвучала во время обсуждения чеченского вопроса в Комиссии ООН по правам человека. Попытки убедить Россию создать независимую комиссию (возможно, с участием международных организаций) для расследования нарушений прав человека в Чеченской Республике предпринимались также на двусторонних и многосторонних встречах. И поскольку многие россияне хотят, чтобы их считали европейцами, постоянно публикуемые материалы о фактах нарушения российским правительством норм гуманитарного права могут довольно сильно воздействовать на мнение российской элиты и широкой общественности.

Если мы несколько раздвинем рамки, то увидим, что в арсенале государств и международных организаций есть и более жесткие методы воздействия, и многие из них горячо обсуждаются. Например, сокращение или переориентация средств в рамках конкретных программ поддержки, что, в частности, недавно было предложено по программе ТАСИС и свидетельствует об обеспокоенности Запада создавшимся положением. В апреле 2000 года финансирование России по этой программе было урезано на две трети, а освободившиеся средства направлены на гуманитарную помощь20, что свидетельствует о реакции Запада на конкретные дела. В данном случае на события в Чечне. Поскольку общие поведенческие нормы в области прав человека и, в частности, прав национальных меньшинств (нормы, которые нарушаются в Чечне Российской Федерацией) являются основными принципами, на которых базируется Соглашение Евросоюза и Российской Федерации о партнерстве и сотрудничестве, как явствует из преамбулы соглашения21, то со стороны Евросоюза было бы вполне обоснованно приостановить действие данного соглашения. Приведу более яркий пример. Веским основанием исключения из Совета Европы является нарушение принципов этой организации, что было признано на заседании Парламентской ассамблеи Совета Европы в апреле 2000 года. Кроме того, можно также рассмотреть вопрос о лишении России права участвовать в ежегодной встрече Большой восьмерки, о чем упоминается в основополагающем заявлении Комитета США по Чечне.

Однако нет никаких оснований считать, что все эти меры (или угроза их применения) дадут желаемый результат. В самом деле, можно утверждать и обратное — исключение России из каких-либо международных организаций (или приостановка действия соглашений и договоров) лишь ослабит влияние мирового сообщества на Россию. Ведь как только угроза начинает претворяться в жизнь, страх перед ней исчезает. Более того, это закрывает путь к диалогу, который так необходим, для того чтобы убедить Россию соблюдать международные обязательства. Причем нельзя исключать негативных последствий применения таких мер — может возникнуть цепная реакция, которая приведет к ухудшению отношений с Россией в других важных сферах сотрудничества.

Как я уже говорил, кое-кто предлагает приостановить контакты международных финансовых организаций с Российской Федерацией, мотивируя свое предложение тем, что тогда мировое сообщество не будет оплачивать расходы на войну в Чечне. (Они считают, что часть средств, выделяемых России, она тратит на войну.) Но маловероятно, что это заставит российское правительство изменить политический курс. Финансовая помощь, оказанная России международными организациями в 1999 году, не идет ни в какое сравнение с доходами, получаемыми ею в связи с ростом цен на нефть. Предлагаемые санкции, скорее всего, не только не повлияют на политику Москвы, но сыграют негативную роль в отношениях между Российской Федерацией и Западом.

Но, по-видимому, никто всерьез и не думает применять санкции, которые могут вызвать такие последствия. Конечно, эмбарго на российские энергоносители заденет Москву. Но, учитывая сегодняшние цены на нефть, это не очень интересный вариант политического решения проблемы. Есть еще относительно простой способ наказать Россию — снять ограничения на экспорт иракской нефти. Но и этот вариант не приемлем, так как он может ударить по квоте на добычу нефти стран-членов ОПЕК. Конечно, последующее изменение цен на нефть существенно снизит доходы России от ее экспорта. Но многие, например, Соединенные Штаты, чтобы наказать Путина, не намерены поощрять Саддама Хусейна, который только выиграет от таких санкций против Москвы.

Для давления на Россию есть еще две крайние меры — в противовес интервенции Москвы ввести в Чечню войска, способные противостоять российской армии и поддержать чеченское сопротивление, или расширить присутствие и усилить роль НАТО на Кавказе, чтобы уравновесить присутствие и роль России в регионе. Но всерьез этот сценарий не рассматривается. Что касается первого варианта, то по нему нет единого мнения ни в самих западных странах, ни между ними. На второй вариант не согласны США и НАТО. Анатоль Ливен очень хорошо уловил настроение Вашингтона по этому поводу: "...если вы придете к какому-либо начальнику в Пентагоне или обратитесь к большинству конгрессменов с предложением разместить войска США в Каспийском регионе — например, на базах или в качестве миротворческих сил, не говоря уже о вводе войск в зону конфликта, — они посмотрят на вас с недоумением"22.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что исходя из разумных соображений, стратегия Запада в отношении Чечни должна строиться на убеждении и обращении к совести, то есть на вариантах механизмов первой группы воздействия. Применение более радикальных и силовых методов может повлечь за собой, во-первых, резкое ухудшение отношений с Россией по многим параметрам, а во-вторых, на эти цели Западу понадобится столько средств, сколько он и не собирается вкладывать. К тому же было бы неправильно говорить об абсолютной неэффективности мягких методов. По причинам, которые я уже приводил, в определенных политических и общественных кругах России есть стремление соблюдать нормы в области прав человека, поскольку российская элита хочет поддерживать нормальные отношения с европейскими организациями. Следовательно, главное — стремиться к тому, чтобы Российская Федерация соблюдала положения соглашений и договоров и оставалась членом европейских организаций, которые она высоко ценит. Кроме того, можно достичь успеха, продолжая настаивать на прозрачности действий и добиваться ответственности России за ее действия с помощью комиссии по расследованию нарушений прав человека в Чечне, привлекая к этому процессу международные организации. Нет оснований считать, что вариант, который предпочитает Россия, — создание российской государственной комиссии по расследованию нарушений прав человека без участия международных организаций — будет пользоваться доверием у тех, кто сможет предоставить материалы, свидетельствующие о нарушении этих прав.

Стратегия предупреждения региональных конфликтов

До сих пор мы говорили о реакции Запада непосредственно на события в самой Чечне. Но вопрос о стратегии западных стран в отношении всего региона, частью которого является Чечня, остается открытым. Время, отпущенное мне на выступление, не позволяет подробно остановиться на этой проблеме, но обсуждаемый ныне вопрос я рассматривал в своих предыдущих публикациях23. В отношении Южного Кавказа выделим несколько аспектов.

Во-первых, какие возможности есть у мирового сообщества, чтобы не допустить плавного переноса чеченского конфликта на юг? Для начала следует использовать многосторонний механизм контроля над грузинской границей. ОБСЕ уже предпринимает шаги в этом направлении, увеличивая там группу своих наблюдателей.

Во-вторых, слабость грузинских сил безопасности, обусловленная небольшими финансовыми и материальными возможностями, а также их явная неспособность должным образом контролировать государственную границу являются основанием для давления на Грузию со стороны России. Поэтому у мирового сообщества есть веские причины оказать более действенную помощь грузинской пограничной службе. Однако нужно иметь в виду, что вооруженные силы Грузии могут принять лишь ограниченное число профессионалов. Эти меры должны быть увязаны с дипломатическими инициативами по отношению к Российской Федерации. Необходимо объяснить России, что Запад заинтересован в сохранении суверенитета и территориальной целостности Грузии.

В-третьих, у местных властей в некоторых частях Грузии, куда хлынули потоки беженцев из Чечни, и у международных организаций в Кахетии, занимающихся организацией гуманитарной помощи, уже появились дополнительные трудности. Это требует целевого увеличения бюджета гуманитарных организаций, действующих в стране, и широкого привлечения местных резервов.

В более общем плане для предотвращения конфликта, который может расползтись по всему региону, как мне кажется, есть значительные возможности конструктивного и широкого участия западных стран, причем без всякой конфронтации. Это признает и Европейская комиссия, которая недавно в одном из своих стратегических документов подчеркнула важность интеграции деятельности Европейского союза в общую стратегию по предупреждению конфликтов в регионе24.

Анализ ситуации позволяет сделать бесспорный вывод: причины нестабильности — экономический спад, социальная раздробленность (особенно этническая разобщенность), а также интервенция и различного рода манипуляции. Поэтому участие мирового сообщества необходимо рассматривать в двух аспектах: что оно может сделать не только для решения экономических проблем и восстановления стабилизации, но и для налаживания нормальных отношений между конфликтующими этническими общностями (например, Грузией и Южной Осетией) или между общностями, среди которых конфликт возможен в будущем (ситуация с армянской общиной в Самцхе-Джавахетии или лезгинами, живущими по обе стороны границы между Россией и Азербайджаном). Такой подход к рассматриваемой проблеме требует серьезного размышления: как совместить двустороннюю и многостороннюю помощь в различных областях с решением вопроса о предупреждении и урегулировании конфликтов в целом.

Вышесказанное касается и отношений между государствами. Программы по созданию региональной инфраструктуры необходимо разрабатывать с учетом не только их экономического эффекта, но и с точки зрения стабилизирующего (или дестабилизирующего) фактора. Например, заслуживают внимания шаги, предпринятые в этом направлении Европейской комиссией: рассматривается возможность оказать помощь в восстановлении железной дороги Баку — Нахичевань — Ереван25, которая будет иметь огромное значение не только для развития региона, но и для урегулирования карабахского кризиса.

То же можно сказать и в отношении всего Северного Кавказа, а не только Чечни. Если говорить об участии в предотвращении конфликтов, нельзя сбрасывать со счетов факторы, дестабилизирующие обстановку в регионе: отсутствие социальной и экономической инфраструктуры, крайне высокий уровень безработицы, особенно среди молодежи, слабые неправительственные организации и низкий уровень активности гражданского общества в целом. Российские комментаторы также придают большое значение участию Запада в восстановлении региональной экономики. Следовательно, нужно подумать о частичной переориентации помощи западных стран на этот регион.

Выводы

В заключение я хотел бы сказать, что при анализе ситуации чувствую неловкость за некоторый крен в сторону ужесточения мер. Этот крен можно объяснить тем, что я очень озабочен нарушением прав человека в Чечне. И при всех прочих равных я бы поддержал использование радикальных методов в решении этого вопроса. Однако говорить о "всех прочих равных" здесь не приходится: если пойти на крайние меры, можно помешать реализации других важных задач, касающихся отношений с Российской Федерацией. Да и механизмов для решения этой проблемы таким способом сейчас не хватает. Исходя из этого, предлагать в отношениях с Россией жесткие санкции, о чем, например, говорил З. Бжезинский26, только тешить свое самолюбие. Такой подход, конечно, может вызвать положительные эмоции, но подобные действия скорее приведут к длительному разрыву с Москвой, нежели к позитивному решению чеченской проблемы, к чему мы, собственно говоря, и стремимся. И в данном случае выбирать между верным или неверным подходом не приходится. Определяя действия мирового сообщества в отношении войны в Чечне, сегодня самое надежное — из всех "зол" выбрать наименьшее: благоразумие, терпение, убеждение.


1 Bouckaert Peter. The Real War Begins // The Washington Post, 25 February 2000. P. A23. Г-н Букерт, сотрудник международного центра по правам человека Human Rights Watch, последние три месяца работает в Назрани и занимается сбором материалов о жестоких преступлениях в Чечне.

2 См.: Williams Daniel, LaFraniere Sharon. Targeting the Civilians: Human Rights Watch Set to Report on Killings by Russians in Chechnya // International Herald Tribune, 2 June 2000; а также Human Rights Watch. Russia/Chechnya — February 5: A Day of Slaughter in Novye Aldy [http://www.hrw.org/reports/2000/russia_chechnya3/chech-summary.htm].

3 См.: MacFarlane S. Neil. Western Engagement in the Cuacasus and Central Asia. London: Royal Institute of International Affairs and Washington, DC: The Brookings Institution, 1999.

4 См.: MacFarlane S. Neil. Reassessing Conflicts in the Caucasus Region // CPN Briefing Paper, 20 January 2000. P. 26—27.

5 Malashenko I. Democracy Cannot Survive in Russia without an Independent Press // InternationalHerald Tribune, 2 June 2000.

6 Hadden Tom, Colin Harvey. The Law of Internal Crisis and Conflict // International Review of the Red Cross, 1 March 1999, No. 833. P. 119—133.

7 См.: Roberts and Guelff. 1995. P. 450—456.

8 Выражаю благодарность профессору Адаму Робертсу за предоставленные материалы.

9 См.: CSCE, 1990. Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (5 June-29 July 1991) [http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/hd/cope90e.htm], а также: От Хельсинки до Будапешта. Сб. документов. Т. 1—3. М.: Наука, 1996—1997.

10 См.: CSCE, 1991. Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (10 September-15 October 1991) [http:/www.osce.org/docs/english/1990-1999/hd/mosc91e.htm], а также: От Хельсинки до Будапешта...

11 См.: CSCE, 1994. Vienna Document 1994 of the Negotiations on Confidence- and Security-Building Measures (28 November 1994) [http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/csbms2/vienn94e.htm].

12 Государства-участники обязуются направлять (не позднее чем за 42 дня) уведомление другой стороне о военных операциях, в которых задействованы войска численностью по крайней мере 9 000 человек, включая вспомогательные подразделения, и при условии если запланировано более 200 боевых вылетов. Однако "действия, подлежащие уведомлению, но начатые без оповещения о количестве войск, рассматриваются как нарушение положения о предварительном уведомлении не позднее чем за 42 дня" (параграф 39).

13 Следует заметить, что формулировки уведомления НАТО в отношении Косова также были общими и нечеткими. Некоторые даже считают, что текст оповещения Чечни российской стороной был составлен по образцу натовского уведомления.

14 American Committee for Chechnia, 2000. "Founding Declaration" // Turkistan 4:074 (29 March 2000).

15 Earle Edward Mead. Makers of Modern Strategy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1943. P. viii.

16 Заслуживает внимания тот факт, что репутация чеченских боевиков в области соблюдения прав человека оставляет желать лучшего. Президент Парламентской ассамблеи Совета Европы лорд Расселл-Джонстон сказал недавно: "Конечно, во многих случаях, ответственность за нарушение прав человека, и часто в очень жестоких формах, лежит на самих чеченских боевиках. Отсутствие каких-либо определенных положений, осуждающих такого рода нарушения, а также эффективных мер, предотвращающих эти действия в будущем, подвергает большому сомнению возможность рассматривать руководство Чечни как серьезного партнера в поисках политического решения конфликта" (Russell-Johnston David. Human Rights for the Chechens, TOO // International Herald Tribune, 14 April 2000. P. 6).

17 Hoagland Jim. Blair Looks Forward to a Special Relationship with Putin // International Herald Tribune, 14 February 2000. P. 6. См. также выступление заместителя госсекретаря США Строуба Тэлботта в Комитете Сената по ассигнованиям: Despite Chechnia "Atrocities" US Must Still Back Russia Says Talbott // Agence France Presse, 5 April 2000.

18 Lieven Anatol. The (Not So) Great Game // The National Interest, Winter 1999—2000, No. 58. P. 80.

19 См.: Albright Madeleine. Remarks of Secretary of State Madeleine Albright. US Embassy, Tashkent, 18 April 2000 // Turkistan 4:089, 19 April 2000.

20 См.: BBC Monitoring, 18 April 2000.

21 См.: EU, 1994. Agreement on Partnership and Co-operation Establishing a Partnership between the European Communities and Their Member States on the One Part and the Russian Federation on the Other Part, January 1994 [http://www.europa.eu.int/comm/dg1a/pca_russia].

22 Lieven Anatol. Указ. соч. С. 79.

23 См.: MacFarlane S. Neil. Указ. соч.

24 EC, 1999. The European Union’s Relations with the South Caucasus, under the Partnership and Cooperation Agreements // Turkistan 3:153 (29 June 1999).

25 Там же.

26 См.: American Committee for Chechnia, 2000.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL