ПАРЛАМЕНТ АЗЕРБАЙДЖАНА — "ЗАЛОЖНИК" ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Обзор пяти лет работы Милли Меджлиса первого созыва

Фарид АРИФОГЛУ
Шахин АББАСОВ


Фарид Арифоглу, сотрудник информационно-аналитического агентства "Туран" (Баку, Азербайджан).

Шахин Аббасов, заместитель главного редактора газеты "Зеркало" (Баку, Азербайджан).


Немногим более пяти лет прошло с того времени, когда в независимом Азербайджане состоялись первые парламентские выборы. Многие тогда расценивали это событие как вступление государства в новую веху, знаменующую начало реального воплощения неотъемлемого атрибута правового государства — принципа разделения властей, который своей системой сдержек и противовесов гарантирует функционирование демократических институтов, защищает общество от авторитарных методов управления. Основоположниками этой идеи были французские просветители, а фактически первыми исполнителями — создатели США.

Однако конституционное декларирование принципа разделения властей еще не означает его реального осуществления. К сожалению, Азербайджан в этом плане не стал исключением. Наверное, корни этой проблемы лежат в самой Конституции республики, принятой 12 ноября 1995 года, кстати, в тот же день в независимом Азербайджане состоялись первые парламентские выборы. Так, в Основном законе страны провозглашается, что "государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей".

Законодательная, исполнительная и судебные власти взаимодействуют в соответствии с положениями Конституции и независимы в рамках своих полномочий. Однако, даже с учетом того, что Конституция изначально писалась под президентскую республику, полномочия парламента в ней сильно ограничены. Об этом свидетельствуют статьи 94 и 95 Основного закона, в которых роль Милли меджлиса (ММ) сводится исключительно к законотворческой деятельности. К примеру, в отличие от предыдущей, в которую в начале 90-х были внесены существенные поправки, в новой Конституции роль парламента при решении кадровых вопросов в высших эшелонах государственной власти сведена к минимуму. Правда, президент должен согласовывать с ним назначение премьер-министра. Если же законодательная власть трижды отклоняет представленную главой государства кандидатуру, то президент имеет право сам утвердить его. Всех остальных членов правительства президент назначает и освобождает без согласования с законодателями.

Что касается назначения судей высших судебных органов — членов Конституционного, Верховного и Экономического судов — их, также по представлению президента, утверждает парламент. Однако председателей этих органов, в конечном счете, назначает глава государства.

Таким образом, единственной "надзорной" функцией законодательной ветви власти остаются ежегодное утверждение государственного бюджета, контроль его исполнения, а также оценка работы кабинета министров. Но пятилетняя практика работы Милли меджлиса первого созыва показала, что депутаты (большинство из них были лояльны президенту) изначально запрограммировали себя на "бесконфликтное" существование и ни разу не ставили вопрос о доверии правительству. Утверждение же госбюджета превращалось в чисто формальную процедуру.

Вместе с тем следует отметить, что парламент сдавал свои позиции постепенно. Работу меджлиса прошлого созыва можно четко разделить на два этапа.

Первый этап — правление Расула Гулиева

До сентября 1996 года, когда законодательный орган возглавлял Расул Гулиев, парламент, хотя и с большой натяжкой, все-таки можно было назвать второй ветвью власти в Азербайджане. Это объяснялось тем, что спикер обладал большим влиянием, входил в число самых могущественных руководителей страны, сыграл важную роль в приходе Гейдара Алиева к власти и на первом этапе его президентства даже участвовал в решении кадровых вопросов. Поэтому в период спикерства Расула Гулиева члены правительства часто присутствовали на заседаниях парламента и его комиссий, где им не раз приходилось отчитываться перед депутатами о проделанной работе и выслушивать нелицеприятную критику в свой адрес. Парламент того периода, наряду с аппаратом президента, был местом, где различные группировки лоббировали свои интересы. Зная возможности Расула Гулиева, многие обращались именно к спикеру с просьбой принять тот или иной закон или поправку к нему.

Влияние парламента особенно ощущалось при обсуждении проекта государственного бюджета, когда министр финансов и председатель Национального банка страны по несколько часов объясняли депутатам тонкости представленного документа. Расул Гулиев позволял себе не соглашаться с какими-то аспектами политики президента, что иногда выливалось в открытый конфликт. Так, меджлис под давлением спикера принял закон, который категорически запрещал правительственным структурам и правоохранительным органам проводить проверки в частных компаниях. В знак протеста Гейдар Алиев тогда так и не подписал этот документ. Только после президентских выборов 1998 года в свет вышел его указ о защите местного бизнеса от необоснованных проверок.

Таким образом, Расул Гулиев был в первую очередь политиком и негласным нефтяным магнатом (долгое время он руководил крупным нефтеперерабатывающим заводом и контролировал экспорт нефтепродуктов), что во многом определяло поведение парламента. У него были сторонники среди депутатов, которые, хотя и входили в правящую партию "Ени Азербайджан", все же позволяли себе критиковать власть. Естественно, Гейдар Алиев, который с самого начала правления стал прибирать власть в свои руки, такие выпады долго терпеть не мог. Решив многочисленные проблемы с незаконными вооруженными формированиями, стабилизировав общественно-политическую обстановку в стране и подписав с зарубежными корпорациями несколько нефтяных контрактов, глава государства решил убрать непомерно амбициозного спикера. В итоге в сентябре 1996 года состоялась "почетная" отставка 50-летнего Расула Гулиева, который уехал "лечиться" в США. Его место занял одиозный, непопулярный даже среди депутатов от партии "Ени Азербайджан", 68-летний ректор Бакинского государственного университета Муртуз Алескеров.

Второй этап — "алескеровщина"

При новом руководителе парламента деятельность законодателей кардинально изменилась. Милли меджлис превратился в придаток исполнительной власти, в орган, не имеющий серьезных полномочий, за исключением утверждения бюджета. За четыре года парламент растерял львиную долю рычагов контроля над исполнительной властью, причем по собственной инициативе. Депутаты отказались от контроля налоговой политики, так и не создали Счетную палату и т. д.

Судьба Счетной палаты заслуживает особого внимания. Во всем мире этот орган осуществляет парламентский контроль над исполнением государственного бюджета. Это мощная, независимая от исполнительной власти государственная структура. В свете растущих доходов страны от продажи нефти и с учетом масштабов коррупции (по данным международного агентства Transparency International, республика вот уже два года занимает третье место в мире по уровню коррупции) в Азербайджане эффективная работа такого органа особенно актуальна.

Видимо, эта причина и стала в конечном счете основой тихого саботажа при создании Счетной палаты, несмотря на то что ее деятельность предусмотрена Конституцией. Несколько лет народные избранники не могли (точнее, не хотели) принимать соответствующий закон, при обсуждении каждого нового варианта законопроекта ограничивали ее полномочия. Наконец летом 1999 года закон "О Счетной палате" был принят, однако этот орган до сих пор так и не сформирован.

В Законе определены ее статус и функции. К функциям подотчетной парламенту палаты отнесены: подготовка заключений по проекту госбюджета, по годовым отчетам об его исполнении, анализ финансирования расходов, их соответствие утвержденному плану; ежеквартальное информирование парламента о ходе исполнения его доходной и расходной частей; по поручению ММ и постоянных комиссий парламента финансовая экспертиза законопроектов, а также международных договоров, связанных с госбюджетом; анализ поступления средств на счет казначейства и их использование; информация о продвижении счетов по доходам и расходам в Hациональном банке и уполномоченных кредитных организациях, ее анализ и подготовка соответствующих предложений. Как видно, по версии ММ, Счетная палата в "азербайджанском понимании", является неким информационно-аналитическим органом. Не более того.

Согласно закону, Счетная палата состоит из председателя, его заместителя и семи аудиторов. Срок полномочий — семь лет, а период деятельности одного созыва ММ — пять лет. Подобный порядок установлен якобы для того, чтобы обеспечить независимость палаты от парламента. В законе есть и курьезные моменты. Так, председателем и его заместителем не могут быть прямые родственники спикера парламента, пpемьеp-министpа, министра финансов, генерального прокурора, председателя Верховного суда, главы Экономического суда и председателя правления Hационального банка. Но в этом перечне отсутствует президент страны. Очевидно, депутаты решили перестраховаться, так как, учитывая обилие родственников Гейдара Алиева в высших эшелонах власти, не исключено, что и руководить СП будет поручено одному из них.

По мнению депутата от оппозиционной партии Национальной независимости (ПННА) Назима Иманова, одно из уязвимых мест закона — формирование Счетной палаты не из числа избранных народом депутатов, а из простых аудиторов. Это, считает Назим Иманов, заведомо принижает ее роль и влияние. Более того, он предлагал создать Счетную палату из депутатов, причем, преимущественно, представляющих оппозицию. По его мнению, только при таком раскладе можно создать орган, эффективно контролирующий расход государственных средств. В качестве примера депутат ссылался на практику Великобритании, где Счетная палата состоит именно из парламентариев-оппозиционеров. В азербайджанском же варианте, по мнению Назима Иманова, Счетная палата является "органом не при парламенте, а при спикере парламента".

Глава парламентской бюджетной комиссии Саттар Сафаров искренне признался, что Счетная палата — компетенция президента страны Г. Алиева и спикера М. Алескерова, что лишний раз свидетельствует о зависимости законодательной власти от высших руководителей страны.

Министры и Милли меджлис

Казусы, связанные с созданием Счетной палаты — не единственная проблема ММ первого созыва. При М. Алескерове парламент потерял свое влияние даже в рамках имевшихся у него полномочий. Сессии, не говоря уже о заседаниях комиссий, перестали посещать высокопоставленные члены правительства, за исключением тех, кто еще был и депутатом. Обсуждение госбюджета превратилось в чисто формальную процедуру, которую ни разу не почтил своим присутствием премьер-министр. Бюджет обычно защищал даже не его заместитель, а всего лишь министр финансов.

Большинство законов принималось практически без изменений, так как они поступали в порядке законодательной инициативы президента, чего при Р. Гулиеве не было. Депутаты просто утратили право менять законопроект без согласия главы государства. Симптоматично, что за все пять лет Гейдар Алиев лишь несколько раз использовал свое право вето, и то по незначительным законопроектам. Но именно такой спикер полностью устраивал президента. Несмотря на то что практически каждую сессию ходили упорные слухи о скорой отставке Муртуза Алескерова, он доработал до конца. Кресло под ним не зашаталось даже тогда, когда своими некорректными заявлениями, типа "Мирмахмуда Фаттаева (депутат от партии Народного фронта — ПНФА) давно нужно было расстрелять", он ронял имидж властей перед мировой общественностью.

Хотя и самому спикеру пришлось пережить немало потрясений. К примеру, не без согласия высшего руководства страны за решетку был отправлен его близкий родственник, экс-начальник следственного управления МВД Н. Годжаев, а спикеру не удалось хоть как-то смягчить участь арестованного. В такой ситуации невольно вспоминается эпоха правления Сталина, когда близких родственников Молотова, Жданова и других руководителей сажали за решетку, а они оставались на своих постах.

По мнению некоторых наблюдателей, арест Н. Годжаева должен был способствовать самоотверженному служению спикера нынешнему руководству, поскольку другие его родственники до сих пор сохраняют высокие должности в исполнительной власти. К примеру, сын, Фуад Алескеров, в аппарате президента заведует отделом по работе с правоохранительными органами. Этот факт отразился на том, что парламент за четырехлетний период своей деятельности под руководством М. Алескерова полностью выполнял предписания руководства исполнительной власти. А абсолютное большинство рядовых депутатов как из партии власти "Ени Азербайджан", так и "беспартийных" помогало ему в этой миссии. Оппозиция имела в ММ настолько мало мест, что никак не могла влиять на процесс принятия решений. Что же касается лояльных, то у них был повод для послушания: большинство из них за годы депутатства обзавелись собственными коммерческими структурами, пристроили родственников на доходные должности, приобрели иномарки и другие блага. Так что стимулов для полной поддержки "мудрой и дальновидной политики президента" у них было хоть отбавляй.

Забота депутатов о благополучии, но... своем

В сложившейся ситуации депутаты при малейшем поводе резко критиковали "неконструктивную" оппозицию, обвиняли ее в сговоре с иностранными спецслужбами и т. д. Не забывали народные избранники и о личном благосостоянии. Так, после прихода Муртуза Алескерова они дважды повышали собственную зарплату и довели ее до 300 долларов в месяц (средняя зарплата в стране — 40 долларов). Но это еще не все. Под занавес своей деятельности народные избранники позаботились и о своих пенсиях, установив их в размере 240 долларов (средняя пенсия в республике — 20 долларов). Кроме того, вопрос о представительстве ММ на различных международных форумах порой настолько остро дискутировался среди лояльных властям депутатов, что спикер вынужден был установить очередность заграничных командировок для "своих" депутатов.

А как же проблемы, волнующие народ? Учитывая тяжелейшее социально-экономическое положение, молодость демократии и конфликт в Нагорном Карабахе, таковых было предостаточно. Эти вопросы на заседаниях ММ периодически поднимали депутаты от оппозиции, но каждый раз спикер снимал их с повестки дня, объясняя свои действия отсутствием у парламента соответствующих полномочий. Так, парламент ни разу не провел специального заседания по социально-экономическим проблемам. Предложения создать специальную парламентскую комиссию по карабахским вопросам оставались гласом вопиющего в пустыне. После дерзкого убийства депутата парламента видного азербайджанского ученого Зии Буньятова никто в ММ не поднял вопрос о плачевном состоянии азербайджанских вооруженных сил, хотя фактов коррупции и неуставных отношений в армии накопилось столько, что их хватило бы на несколько закрытых заседаний.

Естественно, что в такой обстановке депутатам было не до своих избирателей. В середине 1997 года ММ без колебаний отменил все льготы учителям, врачам, журналистам, а еще нескольким категориям граждан — льготы на проезд в общественном транспорте и оплату жилищно-коммунальных услуг. Важнейший социальный вопрос — индексацию вкладов населения в Сбербанке СССР на 1 января 1992 года — парламент также оставил на потом.

Имели место и курьезные случаи. К примеру, закон "Об образовании", работа над которым шла ни много ни мало — пять лет, так и не принят. Та же участь постигла законопроект "О науке". Свои действия руководители профильных комиссий ММ объясняли тем, что президент страны еще не выразил своей позиции по спорным вопросам этих документов.

Сотрудничество с Советом Европы

Но если с отношением законодателей к населению все ясно, то с другими аспектами сложнее: парламентарии сделали все возможное для интеграции Азербайджана в европейские структуры, но опять-таки в угоду конъюнктуре. Чтобы страна вошла в Совет Европы, ММ в кратчайшие сроки принял целый ряд важнейших документов: законы "О полиции", "О прокуратуре", "О судах и судьях", Уголовно-процессульаный, Уголовный, Гражданский, Таможенный, Семейный, Трудовой кодексы и т. д. Народные избранники усердно работали на этой ниве, проводили по четыре пленарных заседания в неделю, ратифицировали целый ряд международных соглашений, открывающих дверь в СЕ. Надо сказать, что вступление в Совет Европы — один из немногих вопросов, по которому у законодателей сложилось полное единодушие.

Естественно, о негативных сторонах деятельности парламента сообщали местные средства массовой информации, представители которых по уровню интеллектуального развития намного выше ряда депутатов. Не раз парламентарии от большинства ставили вопрос о наказании конкретных журналистов за их негативные публикации. Звучали и прямые угрозы, а в некоторых случаях дело доходило чуть ли не до рукоприкладства. В итоге все закончилось новым вариантом закона "О средствах массовой информации" (первый принят в 1992 г., в период правления Народного фронта). Новый закон существенно обезопасил депутатов, предоставив парламентской пресс-службе самостоятельно, без решения суда, лишать журналистов аккредитации. Кстати, качество этого закона вызвало множество нареканий не только самих СМИ, но и экспертов Совета Европы и ОБСЕ.

MM и президент

Лишь однажды за пять лет парламент пошел "против" воли президента, да и то, как выяснилось впоследствии, это было заранее спланированной игрой. Речь идет о ходе обсуждения в ММ летом 2000 года нового закона "О выборах в Милли меджлис". Дело в том, что накануне рассмотрения Парламентской ассамблеей Совета Европы вопроса о приеме Азербайджана в СЕ, в текст вышеназванного законопроекта сотрудники аппарата президента включили поистине революционные поправки, предусматривающие представительство оппозиции в избирательных комиссиях всех уровней. Это создавало правовую основу для действительно свободных и справедливых выборов. Причем эти поправки звучали в унисон требованиям оппозиции.

Однако, как только ПАСЕ положительно проголосовала по азербайджанскому вопросу, ММ проявил невиданную доселе строптивость и отказался принять этот вариант законопроекта. Так, паpламентское большинство не поддержало предложение главы государства об уменьшении в ММ (со 100 до 75) числа депутатов, избираемых по мажоритарной системе, и увеличении соответственно количества мест (с 25 до 50), соискатели которых определяются по партийным спискам. Не согласились они и с рекомендацией президента об исключении из законопроекта нормы, допускающей к участию в выборах партий, зарегистрированных за шесть месяцев до назначения даты голосования. Это ограничение автоматически лишало возможности участвовать в выборах по пропорциональной системе Демократическую партию (впоследствии, под давлением Запада, Конституционный суд страны все же решил вопрос в пользу этой партии).

Самая напряженная ситуация сложилась вокруг статей 19-й и 20-й законопроекта, регламентирующих порядок формирования окружных и участковых избирательных комиссий (ОИК и УИК).

В итоге парламентское большинство проголосовало против этих статей. Свою позицию депутаты аргументировали тем, что нецелесообразно слепо следовать рекомендациям экспертов ОБСЕ, "не знающих специфику Азербайджана". При этом многие депутаты из правящей партии предлагали определять составы избирательных комиссий по жребию — из кандидатов, выдвигаемых политическими партиями и общественными объединениями. Hо внести это изменение в законопроект не удалось, поскольку по Конституции в документы, представляемые в порядке законодательной инициативы президента, депутатские поправки не допускаются. Поэтому было решено вернуться к спорным моментам в конце второго чтения. Однако при следующем обсуждении спикер огласил сообщение пpесс-службы главы государства, в котором выражалась обеспокоенность по поводу прозвучавших накануне высказываний депутатов против статей 19-й и 20-й.

Гейдар Алиев, напоминая о неконституционности депутатских поправок в документы, представляемые в порядке его законодательной инициативы, без согласования с ним, а также о своем праве "вето" предложил собственный вариант выхода из сложившейся ситуации. Чтобы не ставить под угрозу проведение выборов в ММ в установленные сроки, а также учитывая невозможность проводить новые выборы по старому закону (от 1995 г.), президент, не возражая против "иных изменений в статье 20-й", настаивал на сохранении в законопроекте принципа представительства различных политических сил в УИК.

В связи с новыми предложениями президента депутаты вновь проголосовали за статьи 19-ю и 20-ю. 19-я была принята в первоначальном варианте, и принцип формирования ОИК остался прежним. А в 20-ю внесли изменение, согласно которому в отличие от первоначального варианта не требовалось согласие других заинтересованных субъектов — представителей правящей партии и оппозиции по кандидатуре одного из двух членов участковых избирательных комиссий, выдвигаемых беспартийными депутатами. Затем и в статью 19-ю была внесена поправка, лишающая оппозицию права влиять на состав окружных избиркомов. К тому же оппозиция лишилась возможности включать своих представителей и в Центральную избирательную комиссию.

Таким образом, ММ, якобы выступив против президента, проголосовал за сохранение практически тотального контроля правительства над избирательной кампанией в стране. Президент же объяснял случившееся "независимостью" парламента. Однако столь спокойная реакция Гейдара Алиева, который обычно не терпит возражений, на демарш парламентариев позволяет говорить о том, что сценарий поведения ММ подготовлен в недрах президентской администрации.

Парламентская оппозиция

Под занавес деятельности ММ в парламенте заседал всего лишь 21 представитель оппозиции и она не имела действенных рычагов влияния на принимаемые большинством решения. Поэтому оппозиционеры могли только использовать парламентскую трибуну для пропаганды своих идей и планов. Вместе с тем необходимо отметить, что оппозиционное меньшинство, особенно представители ПНФА и ПННА, было намного конструктивнее и компетентнее послушного большинства. Депутаты от этих парламентских групп — Али Керимов и Гуламгусейн Алиев, Этибар Мамедов и Назим Иманов не раз ставили спикера в затруднительное положение, из которых Муртуз Алескеров выходил, откровенно нарушая регламент и этические нормы, оскорбляя своих оппонентов и угрожая им. Это неоднократно фиксировали журналисты, а общественность, таким образом, имела реальное представление об истинной сущности азербайджанского парламентаризма.

Вместе с тем разношерстность парламентской оппозиции (семь партий представлял 21 депутат) не позволяла ей консолидированно голосовать и выступать по наиболее важным вопросам. Лишь на протяжении короткого промежутка времени (в 1999 г.) она сумела объединиться в Демократический блок и даже вынашивала планы о создании единой официальной оппозиционной фракции (для этого согласно регламенту Милли меджлиса необходимо иметь не менее 25 голосов). Однако этим планам не суждено было сбыться, так как приближение даты парламентских выборов перманентно усиливало в ММ противоречия между малочисленными партийными группами. В итоге Демократический блок де-факто прекратил свое существование.

Выводы

Подводя итоги пятилетней работы Милли меджлиса первого созыва, необходимо отметить, что он так и не стал независимым законодательным органом в полном смысле этого слова. Вся его деятельность тесно переплеталась с интересами правящего режима, а сам парламент фактически превратился в одно из подразделений исполнительного аппарата президента. Симптоматично, что в периоды длительного отсутствия в стране главы государства (когда он лечился за рубежом) его функции исполнял не спикер парламента, как это положено по Конституции, а руководитель президентской администрации Рамиз Мехтиев. Даже технические вопросы, входящие непосредственно в сферу полномочий спикера, например переписка с руководителями международных организаций, Муртуз Алескеров согласовывал с Мехтиевым. В этом он при главе государства признался на заседании Совета безопасности, где торжественно доложил Гейдару Алиеву, что ответное письмо председателю ПАСЕ отправил после согласования текста с главой президентской администрации.

Вместе с тем необходимо отметить, что это был все-таки только первый парламент и большинство депутатов не имело опыта законотворческой деятельности. Им приходилось одновременно учиться и применять свои знания на практике. К сожалению, первый "блин" вышел комом. Однако период правления в ММ Расула Гулиева показал, что азербайджанский меджлис все-таки способен отстаивать хотя бы относительную самостоятельность.

Но для этого, во-первых, нужны честные выборы, при которых каждый депутат будет четко знать, что свой мандат он получил не от кого-нибудь, а от своих избирателей и именно они вновь будут решать его судьбу через пять лет. К сожалению, ход нынешней кампании по выборам в ММ показывает, что и на сей раз сформировать парламент, отличный от прошлого, вряд ли удастся, ибо этот процесс полностью контролирует правительство, что признал даже мэр Баку Рафаэль Аллахвердиев, публично обвинивший высокопоставленных чиновников президентской администрации во вмешательстве в работу избирательных комиссий. Кроме того, в отличие от президентских выборов 1998 года ограничена возможность местных наблюдателей контролировать ход голосования. Так, согласно инструкции Центральной избирательной комиссии, местные неправительственные организации не имеют права проводить непосредственный мониторинг на избирательных участках в день волеизъявления народа.

Во-вторых, нужен более авторитетный спикер, который стремился бы к гражданскому согласию в обществе и не зависел (вспомним родственные отношения) от исполнительной власти. В этом случае правительство потеряет рычаги давления на него.

Важное условие эффективной работы Милли меджлиса — представительство в парламенте всех влиятельных политических сил страны. Для достижения этой цели необходимо увеличить число депутатов, избираемых по пропорциональной системе. К сожалению, сегодня только 25 из 125 мест в ММ выделены на партийной основе.

Необходимо повысить роль ММ и в иерархии власти, в частности вернуть ему некоторые полномочия по контролю над деятельностью исполнительных структур, создать наконец независимую Счетную палату. Это позволит эффективнее проводить реформы и бороться с коррупцией.

Пока же о реальном разделении властей в Азербайджане говорить не приходится. Тем более что и судебная власть в стране сформирована по сценарию правительства.


SCImago Journal & Country Rank
  •  Купить батареи  Низким ценам! Купить батареи рифар монолит! Интернет-магазин Tavago maximumotoplenie.moscow
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL