ФОРМИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА КАСПИЙСКОГО МОРЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Рустам МАМЕДОВ


Рустам Мамедов, доктор международного права, заведующий кафедрой международного права Бакинского государственного университета, заведующий сектором аппарата президента Азербайджана


На рубеже веков проблема Каспия приобрела острый характер: суверенные приморские государства в одностороннем порядке заявили о своих правах и обозначили свои притязания на его национальные участки.

В 1992 году начался поиск многосторонних решений относительно статуса и режима использования моря, что на практике означает принятие взаимоприемлемых соглашений по судоходству, рыболовству, охране и использованию биоресурсов, экологии и экономике, особенно в сфере разработки гигантских ресурсов энергоносителей. Все постсоветские прикаспийские страны, за исключением России, сразу же заявили, что не признают юридическую силу советско-иранских договоров (1921—1940 гг.). Традиционный статус бассейна противоречит их национальными интересам и ущемляет законные права этих государств на владение соответствующими частями моря. Однако российские правоведы с такой позицией не соглашаются. По их мнению, в рамках Алма-атинской декларации, принятой 21 декабря 1991 года, новые государства признали все договорные обязательства Советского Союза.

Однако, будучи более геополитическими, чем политическими, статьи договоров 1921—1940 годов перестали действовать уже в советское время. В этой связи почти все прикаспийские государства были единодушны в том, что в советский период международно-правовой статус Каспия не сложился, а если и формировался, то в ошибочном направлении. Поэтому к выработке нового статуса моря они приступили одновременно и фактически заложили фундамент многосторонних отношений. Этот процесс продолжается и сегодня. Параллельно проходят двусторонние встречи и переговоры.

Сотрудничество и соперничество

Международные отношения, складывающиеся в странах бассейна, и переговоры по проблемам Каспия, особенно по определению его международно-правового статуса условно можно разделить на три этапа.

Первый (1991—1994 гг.) можно назвать периодом разведки, ознакомления и поиска взаимоприемлемого варианта решения проблемы. Второй этап приходится на 1995—1999 годы. За это время сформировались реальные взгляды и позиции, прошли многосторонние встречи и конференции. Третий этап начался в январе 2000 года, с момента выхода на политическую арену нового руководителя Российского государства В. Путина. Его приход ознаменовался, в частности, появлением новой концепции РФ по отношению к прикаспийскому региону и проблемам Каспия.

Рассмотрим подробнее каждый из этих этапов.

Первый этап

В этот период прикаспийские государства, а также США, страны Западной Европы, Турция, Китай и другие увидели в Каспийском море один из перспективных источников энергоносителей. К региону стали внимательно присматриваться. Сразу же определился и ключевой вопрос — статус моря. При этом каждая прикаспийская страна старалась взять в свои руки инициативу, чтобы легче было отстоять национальные приоритеты.

Первой проявила активность Исламская Республика Иран, а Россия молча следила за развитием событий на постсоветском пространстве и в регионе. Иран, в рамках созванной им межправительственной конференции ЭКО в (февраль 1992 г., Тегеран), выдвинул идею об учреждении Организации по сотрудничеству на Каспийском море1.

В принятом конференцией 17 февраля 1992 года коммюнике содержался призыв к прикаспийским государствам создать надежный региональный механизм сотрудничества в решении вопросов, связанных с использованием моря и его ресурсов. По мнению иранского ученого Джамшида Момтаза, ожидаемой реакции не последовало, ибо Азербайджан и Казахстан "решили действовать сообща в другом направлении". Однако эту версию нельзя считать верной: вряд ли в те годы и другие заинтересованные государства не мечтали сами учредить в своих столицах центр аналогичной организации по сотрудничеству на море.

Более конкретный подход проявился в рамках Тегеранской специальной конференции пяти прикаспийских государств (сентябрь — октябрь 1992 г.). Ее тема — учреждение международной организации, призванной урегулировать проблемы моря. Вопрос о его международно-правовом статусе впервые был поднят именно на этой конференции, и сделала это делегация Азербайджана.

На обсуждение был вынесен иранский проект договора об организации сотрудничества прикаспийских государств (ОСПГ). В проекте конвенции по ОСПГ была определена следующая цель: сближение экономических и политических интересов стран-участниц при эксплуатации ресурсов моря (ст. 3). На первых этапах предполагалось накопить максимальный объем информации о Каспии, его ресурсах, а также выявить возможности развития стран региона на основе сотрудничества и стабильности. По замыслу авторов проекта ОСПГ, координация деятельности, связанной с морем, будет способствовать социальному и экономическому развитию прикаспийских государств2.

По итогам конференции было принято совместное коммюнике, в котором стороны договорились об определении сфер совместных действий, включая защиту природных ресурсов моря, а также определение морских путей с учетом интересов всех сторон, выполнение экологических требований, в частности, контроль над процессом повышения уровня Каспия. Кроме того, все прикаспийские государства выразили согласие на образование шести специализированных комитетов, в частности по правовому статусу, охране окружающей среды, разработке, использованию и охране биологических ресурсов, судоходству, научным исследованиям и изучению причин и контролю колебаний уровня моря.

Однако лишь комитет по биоресурсам оказался жизнеспособным и стал разрабатывать проекты, правда, в этом комитете фактически доминировала Россия. Вскоре после конференции в прикаспийские страны по дипломатическим каналам был направлен проект конвенции об охране биоресурсов. В сопроводительном письме указывалось, что актуальность проблемы вызывает необходимость обсудить и решить ее на договорно-правовой основе.

Такая конференция состоялась 23—26 августа 1993 года в иранском городе Решт. Впервые в ее работе приняли участие ученые-эксперты (экологи, биологи, ихтиологи, юристы и др.). На обсуждение и согласование был представлен российский проект конвенции. Можно констатировать, что первое откровенное столкновение интересов и позиций прибрежных стран произошло именно в рамках Рештской конференции.

К примеру, предложение Азербайджана о необходимости считать Каспий озером делегации России и Ирана встретили в штыки. Правда, Тегеран занял более умеренную позицию, нежели Москва: хозяева мероприятия старались вести себя дипломатично. Полное равнодушие к обсуждаемым вопросам проявила делегация Туркменистана, которая тогда не совсем была готова к обсуждению этого предложения. Казахстан, обозначив понимание важности поднятого азербайджанской делегацией вопроса, обсуждать его не решался. Поэтому дискуссию решили перенести на будущее. Однако и второе предложение Азербайджана — о замене в проекте конвенции принципа распределяемости ресурсов Каспия на принцип разделяемости — вызвало неприятие у делегации России.

Обсудив часть статей проекта и заключив их в квадратные скобки (это означало, что они спорные и у них нет юридической силы), стороны разъехались ни с чем, даже более того — серьезно озадаченными.

Следующая встреча состоялась 14 октября 1993 года в г. Астрахань, где попытались найти компромисс по принципам разделения акватории на экономические зоны и по разработке минеральных ресурсов. 1993 год завершился конференцией в Ашгабаде (8—10 декабря), где вновь был поднят вопрос о необходимости учредить международную организации по Каспию. Стороны опять не пришли к соглашению и разошлись.

Главное событие этого этапа произошло 11—12 октября 1994 года в Москве, когда полномочные представители прикаспийских государств собрались на конференцию, созванную по инициативе Российской Федерации. Цель этой встречи — обсуждение проектов конвенции по правовому статусу моря, представленных Азербайджаном, Казахстаном и Россией.

Азербайджанский вариант был подготовлен раньше, чем казахстанский. Осенью 1993 года он был разослан всем странам-участницам. Однако никаких откликов и предложений по нему не поступило. Накануне встречи появился и казахстанский вариант, также распространенный по дипломатическим каналам. Он был представлен как альтернативный азербайджанскому и компромиссный, ибо азербайджанский вариант все участники признали чересчур жестким и регламентированным.

Если азербайджанский проект предлагал погранично-озерный статус водоема, причем делимитируемый на секторы, то казахстанский рассматривал Каспий как "замкнутое море", на которое должны были распространяться нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (ст. 122 и 123). Но, как показали дискуссии в ходе московской встречи, казахстанское предложение также не стало компромиссным, а напротив, Россия и Иран встретили его с явной осторожностью. Демонстрируя свою верность советско-иранским договорам, они старались избегать новых тенденций. Как компромисс был рассмотрен представленный Россией проект соглашения о региональном сотрудничестве.

По содержанию этого документа трудно судить о том, что представляет собой Каспий — море или озеро. Решение этого вопроса предполагалось отложить на неопределенное время, а пока придерживаться ранее установленного правового режима. Кроме того, российский вариант предусматривал гораздо меньшую сферу сотрудничества, чем азербайджанский и казахстанский проекты.

В ходе двусторонних консультаций, проведенных по инициативе Ирана, Москва и Тегеран выдвинули идею о превращении Каспийского моря в зону совместного использования, то есть всех участников встречи призывали признать Каспий кондоминиумом. Эту идею Азербайджан, а вслед за ним Казахстан и Туркменистан не поддержали.

Второй этап

События, развернувшиеся на втором этапе (1995—1999 гг.), показывают, что вопрос о формировании нового правового статуса Каспийского моря стал важным не только для прибрежных государств, но и других стран мира.

Этот период характеризуется большим количеством официальных встреч, научно-практических конференций, частыми изменениями позиций и приоритетов прибрежных государств, откровенными политическими столкновениями в ходе переговоров.

Наибольшее количество встреч и конференций состоялось в 1995-м и в 1996 году. Первая из них была созвана в Ашгабаде (30 января — 2 февраля 1995 г.). Ее участники продолжили обсуждение российского проекта о сохранении и использовании биоресурсов Каспия. На конференции проявились расхождения во взглядах, прежде всего, рыбаков и дипломатов. Дипломаты заявляли, что без согласования и утверждения конвенции или специальных норм по статусу моря невозможно договориться по конкретным вопросам об использовании его ресурсов. А их оппоненты из всех пяти государств, не понимая или же не желая менять сути вопроса, настаивали на том, что рыбная промышленность не может ждать, когда договорятся по статусу и установят правила рыболовства.

В итоге проект соглашения по сохранению и использованию биоресурсов был обсужден и практически согласован по всем пунктам кроме одного, может быть, самого главного положения: о протяженности зон исключительной юрисдикции прибрежных государств на рыбную ловлю, то есть вопрос статусного характера. Предлагались различные варианты: 15-мильная зона (Россия), 25 (Казахстан), 30 (Иран) и 40 миль (Туркменистан и Азербайджан). В результате четыре страны (за исключением Азербайджана) пришли к соглашению о 20-мильной рыболовной зоне прибрежных государств. Азербайджан заявил, что если он примет это предложение, то невольно признает нежелательный для него правовой статус и режим моря. Поэтому подготовленный документ не был подписан.

Желая активизировать ход переговоров, Казахстан 15—16 мая 1995 года созвал в Алматы международную научно-практическую конференцию. В ее рамках состоялась также неформальная встреча заместителей министров иностранных дел четырех прикаспийских государств. К сожалению, Туркменистан не принял участие в конференции.

Главная тема консультаций — перспективы определения международно-правового статуса Каспия. Представители Казахстана, России и Ирана настаивали на скорейшем начале переговоров по этому вопросу и предлагали создать специальный комитет. Такое предложение вызвано откровенными неудачами в ходе предыдущих конференций, отсутствием у некоторых прибрежных государств четко продуманной позиции. А представители Азербайджана в ходе двусторонних предварительных консультаций с руководством МИДа Казахстана и замминистра иностранных дел Ирана А. Малеки убедили собеседников в нецелесообразности создавать какие-то жесткие структуры и заручились их согласием на организацию постоянной рабочей группы экспертов по определению правового статуса моря.

Конференцию и встречу дипломатов отличало то, что практически каждая сторона, выдвинув совершенно разные, подчас диаметрально противоположные предложения, отстаивала свое видение правового статуса. Казахстан предлагал рассматривать Каспий как море и, соответственно, использовать нормы и принципы Конвенции ООН по морскому праву, принятой в 1982 году. Это означало, что делимитацию следует проводить в полном соответствии с международным морским правом, то есть выделить территориальные воды, континентальный шельф и т.д.

Азербайджан, как и прежде, настаивал на определении Каспия в качестве пограничного озера, разделенного на соответствующие секторы по срединной линии. Россия вновь заявляла, что необходимо установить кондоминиум и рассматривать море собственностью пяти прибрежных государств и соответственно не позволять каких-либо односторонних действий по присвоению его пространств и ресурсов без согласия других. Иран также высказался за кондоминиум и достижение компромисса на его основе.

Основное достижение Алматинской конференции 1995 года — согласие создать постоянные рабочие группы для подготовки документов по определению международно-правового статуса Каспия. Поначалу их возглавили начальники юридических отделов, а затем заместители руководителей министерств иностранных дел.

Первое заседание рабочей группы состоялось в Тегеране 28—29 июня 1995 года. Заявление президента Ирана и выступления руководителей рабочих групп касались установления режима судоходства, использования био- и минеральных ресурсов, защиты окружающей среды, определения объема и характера прав прикаспийских государств. В конце концов было определено, что консенсус — единственный способ принятия всех соглашений. Но уйти от конфликта не удалось. Спор разгорелся вокруг формулировки: "правовой статус Каспийского моря будет сформирован в одном типовом документе, который мог бы служить основой для заключения в дальнейшем серии многосторонних соглашений, регулирующих различные формы деятельности, осуществляемой на Каспийском море".

Второй раз постоянные рабочие группы собрались в конце сентября 1995 года в Алматы. Следует отметить, что российская делегация, неудовлетворенная результатами тегеранской конференции, отсутствовала. Несмотря на это, остальным удалось сравнить три варианта (казахстанский, иранский и азербайджанский) проекта конвенции по правовому статусу Каспия и согласовать свои позиции.

Принятое по итогам встречи совместное коммюнике учитывало предложение делегации Ирана о формировании единого документа по статусу и режиму моря. Азербайджанская делегация настояла на том, что вопрос о статусе должен быть разработан в рамках самостоятельного соглашения, а вслед за ним можно будет принимать договоры по специальным вопросам использования. Но итоги и этой встречи оказались малорезультативными.

Подобное положение, конечно же, не могло удовлетворить Азербайджан. Убедившись в бесполезности всех проведенных мероприятий, он решил в одностороннем порядке придать правовой характер своему сектору Каспия. Поэтому в проект Конституции страны включено положение (1995 г., статья 11, пункт 2), констатирующее озерно-секторальный вариант статуса моря. В соответствии с этим положением и дно, и водная толща, и воздушное пространство в пределах азербайджанского сектора Каспия признаны собственностью республики.

Вопрос о правовом статусе отодвинул на второй план идею о создании межправительственной организации по проблемам сотрудничества на море. Иран неоднократно пытался реанимировать свое предложение (даже представил свой вариант соглашения о региональном сотрудничестве, напоминающий российский аналог) и каждый раз сталкивался с равнодушием других прикаспийских государств.

Очередной раз этот вопрос Иран поднял в декабре 1995 года на тегеранской конференции по проблемам каспийской нефти. Заместитель министра иностранных дел страны Махмуд Ваези вновь выдвинул предложение о необходимости безотлагательно учредить Организацию стран Каспийского моря, которая могла бы обсуждать и решать политические и экономические проблемы. Тегеран, по существу, продемонстрировал до сих пор скрытую позицию, дав понять, что эта организация должна взять под свой контроль главное достояние прибрежных государств — нефть и газ. Таким образом, Иран стремился поставить барьер на пути проникновения в регион западных государств и транснациональных нефтяных компаний.

Азербайджанская делегация выступила с заявлением о том, что проблемы использования ресурсов Каспия давно уже вышли из региональных рамок и превратились в общемировые. Этот подход нашел поддержку Евросоюза, отношение которого к прикаспийскому региону, в частности, к его энергоресурсам полностью соответствовало позиции Баку. В апреле 1996 года TAСИС создал группу экспертов для изучения возможностей транспортировки энергоресурсов и определения альтернативных маршрутов их экспорта на западные рынки. На основе рекомендаций рабочей группы ТАСИС выработал программу "Межгосударственные нефтепроводы и газопроводы к Европе" (INOGATE).

Главное событие 1996 года — конференция с участием министров иностранных дел пяти прикаспийских государств по вопросам правового статуса и экономического сотрудничества государств бассейна Каспийского моря (11—12 ноября, Ашгабад). Значительная часть этого мероприятия — анализ всего пройденного пути к выработке правового статуса Каспия. Участники конференции решили оценить "удовлетворительно" итоги всей предыдущей работы по этой проблеме. Встреча завершилась подписанием трехстороннего меморандума (Россия, Иран и Туркменистан), в частности, о совместном использовании природных ресурсов моря. Азербайджан и Казахстан с учетом своих официальных позиций не присоединились к этой декларации.

Надо отметить, что и на этой встрече прогресса в определении правового статуса не произошло, хотя, по мнению замминистра иностранных дел Азербайджана Х. Халафова, в рамках последних встреч стороны стали больше признавать "секторальную и разделительную эксплуатацию Каспийского моря". По его словам, желание трех ранее упомянутых государств учредить ирано-российско-туркменистанскую компанию по разведке и освоению месторождений в обычных зонах государств — по сути не что иное, как признание де-факто наличия в Каспийском море срединной линии.

Некоторое время спустя (22—23 мая 1997 г., Алматы) рабочая группа в полном составе продолжила дискуссии по конвенции о правовом статусе. Эта встреча примечательна тем, что стороны уже не скрывали своих намерений перенести дискуссии из многосторонней сферы на уровень двусторонних отношений. Тем более, что некоторые страны интенсивно вели такие переговоры в течение последних двух лет. По словам министра иностранных дел Казахстана К. Токаева, позиции государств совпадали по вопросам охраны окружающей среды, судоходства, рыболовства. Однако по делимитации дна и недр Каспия совпадений не было.

На этот раз к обсуждению были представлены уже четыре проекта: казахстанский, российский, азербайджанский, иранский. После коротких дебатов решили взять за основу обсуждения казахстанский вариант конвенции, учитывая его позитивные моменты, с которым согласовали свои позиции три другие стороны. Вариант России стал вспомогательным рабочим документом. В ходе обсуждения участники встречи вновь споткнулись на главном пункте своих противоречий по статусу Каспия: Россия предложила 45-мильную зону национальной юрисдикции; Азербайджан — считать Каспий пограничным озером, делимитируемым на национальные секторы по принципу срединной линии; Казахстан — делимитация дна моря; Туркменистан готов был принять и российское предложение, и вариант раздела; Иран призывал соблюдать договоры 1921—1940 годов. Как и следовало ожидать, встреча завершилась полным провалом.

Все эти проблемы постепенно стали выходить за рамки переговоров прикаспийских стран. 13—14 мая 1997 года в Ашгабаде состоялась встреча глав государств и правительств Туркменистана, Афганистана, Ирана, Казахстана, Кыргызстана, Пакистана, Узбекистана, Турции и Таджикистана. Его участники обсудили перспективы развития инфраструктуры, транспорта, а также сети международных нефте- и газопроводов из бассейна Каспия.

Процесс универсализации проблем моря отразился и в резолюции Ассамблеи ЕС (№ 624 от 3 декабря 1997 г.). В ней отмечалось, что "огромное количество компаний иностранных государств ввязались "в дикую гонку" за лидерство в эксплуатации природных богатств морских глубин и побережий Каспийского моря и что прибрежные государства, а именно: Азербайджан, Казахстан и Туркменистан — оказались под разносторонним давлением государств, которые оспаривают выгоды от эксплуатации ресурсов"3.

Безрезультативные прямые многосторонние переговоры прикаспийских государств о правовом статусе спровоцировали активизацию двусторонних контактов. Так, 6 июля 1998 года Россия и Казахстан заключили договор о разделе дна и недр Северного Каспия, который фактически можно отнести к числу статусных. А незадолго до того, в начале марта, в Стамбуле министры иностранных дел Турции, Азербайджана, Грузии, Туркменистана и Казахстана приняли декларацию, определяющую транспортировку нефти и газа Каспия через Турцию. Затем это решение утвердили президенты Турции, Азербайджана и Грузии. Почти одновременно (27 апреля) на очередном заседании Совета ЕС была принята декларация, в которой, в частности, отмечалось большое значение энергетических ресурсов Каспийского региона.

После подписания российско-казахстанского соглашения между Россией и Ираном возникли резкие расхождения о будущем статусе моря. Это привело к снижению темпов встреч постоянных рабочих групп. Чтобы сгладить возникшие разногласия с Ираном, а заодно и с Туркменистаном, Россия выступила инициатором возобновления работы этих групп и созвала конференцию в Москве 16—17 декабря 1998 г.

Московская встреча от начала до конца сопровождалась постоянными упреками и капризами со стороны Ирана. Его делегация высказалась за отмену деления прибрежного водного пространства, с тем чтобы большую часть моря могли бы использовать на равных правах все прибрежные государства. По уже сложившейся традиции стороны опять не смогли договориться о принципах делимитации. И на этот раз международно-правовой статус Каспия не оформился. Однако "аккордная точка" в споре все-таки была поставлена. На принятой декларации почти все пришли (Иран — вынужденно) к консенсусу в вопросе о разделении на секторы, то есть наконец-то четко обозначили свои позиции. По этому случаю в итоговое коммюнике было включено положение, в котором отмечалось, что стороны сумели договориться о необходимости полного раздела Каспия.

22—23 июня 1999 года в Тегеране состоялась VII международная конференция по Центральной Азии и Кавказу: "Каспийское море: возможности и препятствия". В ее работе приняли участие ученые, дипломаты, специалисты и эксперты из 25 стран Центральной Азии и Кавказа. Участники конференции, казалось, рассмотрели все вопросы, предусмотренные в программе, обозначили свои позиции и высказали предложения о возможных путях решения проблем, однако единства во взглядах о международно-правовом статусе моря добиться не удалось. Напротив, разногласия еще более усилились.

После этой конференции прикаспийские государства надолго забыли практику встреч на многосторонней основе.

Третий этап

С января 2000 года начался третий этап многосторонних отношений прибрежных стран. Он целиком и полностью связан с появлением в начале 2000 года на политическом небосклоне нынешнего президента Российской Федерации В. Путина и с последующими изменениями в российской политике по отношению к региону.

После президентских выборов (26 марта 2000 г.) В. Путин провозгласил регион Каспийского моря зоной особых интересов России. Так, 21 апреля 2000 года на совещании Совета безопасности России обсуждался вопрос об обстановке в Каспийском регионе и о российской политике на этом направлении. Прозвучавшие из уст главы МИД Игоря Иванова определение Большого Каспия как "традиционной зоны национальных интересов" России означало, что Москва решила сконцентрировать свои усилия на сохранении этих интересов. Решением СБ РФ был учрежден пост спецпредставителя президента по Каспийскому морю, на который назначили В. Калюжного, бывшего министра энергетики страны.

В основе каспийского направления политики администрации В. Путина лежит, прежде всего, вопрос о правовом статусе этого водного бассейна. Поэтому вскоре после президентских выборов В. Калюжный совершил свой первый вояж по прикаспийским государствам. Цель этих поездок — реанимировать встречи постоянных рабочих комиссий по правовому статусу и подготовить встречу в Москве, намеченную на август 2000 года.

Основные предложения по формированию нового международно-правового статуса Каспийского моря, высказанные спецпредставителем президента России в ходе его визитов в столицы прикаспийских государств и в заявлениях, сделанных в Москве, сводятся к следующему.

Во-первых, Россия предлагает поэтапный путь решения каспийских проблем, включая судоходство, экологию, использование биологических ресурсов, определение координат береговой линии и т.п.

Во-вторых, прибрежным государствам необходимо сосредоточить внимание на спорных нефтяных месторождениях, предлагая при их разработке использовать принцип 50 на 50, когда вторая из претендующих на залежи нефти стран компенсирует половину затрат соседнему государству, которое раньше вело добычу углеводородов со дна Каспия. По мнению В. Калюжного, "если продолжать спорить, то не выиграет никто, поскольку противодействие соседу в добыче нефти делает ее нулевой. Договоренность же по этому принципу дает каждой стране реальные дивиденды"4.

В-третьих, Каспий делится на национальные секторы, которые закрепляются за соответствующими прибрежными государствами. При этом поверхность моря остается в общем использовании, на национальные секторы делится только дно.

В-четвертых, прикаспийские страны СНГ вырабатывают единую позицию по будущему международно-правовому статусу моря.

В-пятых, необходимо учредить стратегический центр со штаб-квартирой в Баку. Задачи центра: мониторинг бассейна Каспия, в том числе из космоса, анализ геоинформации, выявление источников загрязнения, координация природоохранной деятельности, судоходства и рыболовства. Эта структура должна иметь собственный бюджет, формируемый из взносов прикаспийских государств, и работать в контакте с главами этих стран.

В-шестых, если какое-либо государство мешает переговорам по статусу Каспия и затягивает решение проблемы, то в таком случае остальным странам нет смысла терять время, а договариваться самим.

Озвучив эти принципы, Россия фактически приступила к довольно сложной игре на противоречиях прикаспийских государств, но каких результатов она сумеет добиться, пока сказать трудно.

Отношение прикаспийских государств к новым предложениям России

инициативы В. Калюжного, обнародованные в ходе его визитов в Азербайджан (июль и ноябрь 2000 г.), выявили ряд новых подходов в определении международно-правового статуса Каспийского моря. Во время встреч в Баку президент республики Г. Алиев не дал окончательного ответа В. Калюжному, а лишь ограничился заявлением, что вопрос о правовом статусе Каспия необходимо решать окончательно. Приветствуя активизацию России на Каспии, он также выразил надежду, что это поможет решить наболевшие вопросы.

Таким образом, Азербайджан в полном соответствии с п. 2 ст. 11 своей Конституции продолжает активно выступать за признание Каспийского моря пограничным озером с разделом на пять секторов. В ходе ноябрьских переговоров с В. Калюжным Г. Алиев согласился на поэтапное рассмотрение вопроса о делимитации.

Что касается Казахстана, то Москва и Астана уже выработали общую позицию по статусу Каспия, что зафиксировано в российско-казахстанском соглашении от 6 июля 1998 года. Верность основным положениям этого документа подтверждена новой российско-казахстанской декларацией, подписанной во время визита В. Путина в Казахстан (9—10 октября 2000 г.) по итогам его переговоров с Н. Назарбаевым.

Основные положения современного подхода Астаны к исследуемому вопросу таковы: Каспий не может быть признан ни "морем", ни "озером". В случае выбора варианта "озеро" будут чрезмерно затруднены судоходство и рыболовство, поскольку это связано с перенесением границ государств. Вариант моря не будет признавать Россия, которая долгое время ратовала за 45-мильную зону национальной юрисдикции. С другой стороны, вариант моря ставит все точки над "i", что явно не устраивает Россию, так как она не желает терять контроль над водной гладью Каспия. Не устраивает это и Иран.

Поэтому Казахстан продолжает выступать за разделение моря на специальные экономические зоны по срединной линии, равноудаленной от противолежащих берегов соседних стран, и в пределах этих зон каждое государство соответственно будет иметь исключительное право на разработку природных ресурсов. Казахстан настаивает на разделе дна Каспия, ибо хочет сохранить за собой исключительное право на разработку энергоресурсов, и выступает за общее использование толщи вод в сотрудничестве по судоходству, рыболовству и восстановлению биоресурсов.

Официальный Тегеран до и после приезда В. Калюжного (август 2000 г.) упорно отстаивает мнение о необходимости придать Каспию статус кондоминиума, так как именно в этом случае все страны бассейна смогут совместно владеть морем и использовать его ресурсы на равных правах, в соответствии с международно-правовым принципом справедливости.

В любом другом случае Иран будет иметь претензии и свои взгляды на проблему. Так, в ходе визита в Тегеран В. Калюжный был поставлен перед выбором: или Каспий полностью (включая недра, толщу и зеркало воды) остается в общем пользовании всех пяти прибрежных государств, или море делится поровну — по 20% каждой стране. Иран сначала благосклонно отнесся к идее "50 на 50" по поводу спорных месторождений энергоносителей, если они будут включены в 20-процентную долю каспийской акватории. Однако вскоре он полностью отказался и от этой идеи.

По существу, Тегеран продолжает показывать свой "нрав" в отношении статуса Каспия: если не нам, то никому. Он знает, что в случае делимитации по секторам получит лишь 14-процентную долю Каспия, тем более что в недрах его части нефти, в желаемом объеме, нет. В ходе визита в Баку (ноябрь 2000 г.) замминистра иностранных дел Ирана Али Ахани подтвердил неизменность курса страны ранее высказанным взглядам на статус Каспия.

Что касается Туркменистана, то он занял жесткую позицию: "Сначала статус Каспия, и лишь затем все остальные проблемы, включая раздел спорных месторождений". Это означает, что на современном этапе Ашгабад выступает против урегулирования проблем с Баку о нефтяных месторождениях, являющихся, по мнению обеих сторон, спорными.

В ходе диалога с В. Калюжным президент Туркменистана Сапармурад Ниязов сказал, что проблему международно-правового статуса Каспия необходимо вынести на обсуждение специального саммита прибрежных государств, поскольку усилиями экспертов накопившиеся противоречия уже решить невозможно. По его мнению прежде всего следует подписать "Конвенцию пяти", проект которой Туркменистан на всякий случай заготовил. При этом он отметил, что нет никакой гарантии, что в любом другом случае интересы Туркменистана будут обеспечены надлежащим образом.

Если же говорить о самой модели разграничения зон юрисдикции, то Ашгабад считает, что здесь могут иметь место как принцип секторального деления моря, так и кондоминиум с зоной прибрежных территориальных вод, разграничением морского дна и общим пользованием серединной частью водной поверхности. Главное — политическое решение проблемы.

Выводы и предложения

Основной итог первого этапа сотрудничества, несмотря на неудачные промежуточные результаты и отсутствие договоров, — начали формироваться принципы взаимоотношений в установлении нового международно-правового статуса каспийского моря. Все прибрежные государства — вольно или невольно — осознали настоятельную необходимость определиться с использованием Каспия.

Почему же они не смогли договориться на первом этапе? Причин, на наш взгляд, несколько. Во-первых, процесс формирования нового правового статуса начался неожиданно. В 1991—1992 годах не все участники переговоров были готовы к этому процессу. Начиная с 1993 года неудачи на первой стадии привели к замкнутости и к изоляционной политике. появление нефтяного синдрома на фоне ухудшающегося экономического положения усилило зависимость этих стран от Каспия и его возможностей. Поэтому появились национальные или индивидуальные программы по использованию ресурсов моря, которые не всегда гармонировали друг с другом, а часто входили в противоречие. Вот почему в процессе переговоров одна сторона часто не понимала или не хотела понимать другую.

Во-вторых, первый этап сотрудничества выявил три взгляда на статус Каспия. Позиция России выражалась в эгоистических подходах к вопросу о его принадлежности. Что касается Ирана, то Каспий в этот период не входил в его экономические планы, но в политическом отношении Тегеран рассматривал факт прихода в регион западных нефтяных компаний, а значит, и государств как угрозу собственной национальной безопасности. Поэтому роль Ирана в процессах этого периода, да и в дальнейшем, была деструктивной, мешающей сближению позиций. Азербайджан, Казахстан и Туркменистан увлеклись поиском новых путей к достижению экономического благополучия. Их различали уровни подготовки и реализации идей, а также отношение к северному и южному соседям. Более или менее независимый курс проводил Азербайджан. Две другие страны часто колебались, были не совсем уверены в себе и под влиянием обстоятельств меняли позиции.

В-третьих, не удалось найти точное географическое определение Каспия: море или озеро. В ходе Астраханской конференции (октябрь 1993 г.) бывший тогда премьером правительства РФ В. Черномырдин наглядно проиллюстрировал отношение к этому вопросу: "Какая разница Каспий — море или озеро, давайте лучше сотрудничать"5. То есть это было намеком на то, что Каспий следует рассматривать как общее пространство и собственность, следовательно, обладая более серьезным влиянием на прибрежные государства, Россия станет доминантой в региональных вопросах.

Иран поддерживал Россию в дискуссиях и часто ссылался на договоры 1921—1940 годов. Казахстан предлагал вариант замкнутого моря. Туркменистан молча следил за всеми процессами и не выступал с конкретными предложениями. Хотя в 1993 году Ашгабад принял закон о госгранице, в котором выделялась 12-мильная зона. Тем самым, может и не желая того, это государство стало рассматривать Каспий морем. Правда, в дальнейших переговорах республика отказалась от такого подхода. Азербайджан предложил назвать Каспий озером, учитывая его географическое положение, и, разумеется, определить его международно-правовой статус в соответствующем варианте. Кстати, Азербайджан до сих пор от этой позиции не отказался, ибо она является единственно конструктивной.

В-четвертых, именно Бакинский нефтяной саммит, на котором был подписан "контракт века" 1994 года, стал стимулирующим фактором при обсуждении вопроса о международно-правовом статусе Каспия. До подписания "контракта века" Россия и Иран не очень торопились решать эту проблему.

Таким образом, первый этап заложил элементы противостояния и интриг в геополитической игре, которую можно назвать так: определение международно-правового статуса Каспия.

Второй этап межгосударственного сотрудничества — период испытаний. За эти годы прикаспийские государства прошли серьезную проверку на выдержку, когда каждое из них стремилось решить свои собственные задачи и не учитывало интересы партнеров. В 1995—1999 годы национальный эгоизм преобладал над конструктивизмом. Ирану не выгодно было, чтобы эти страны ориентировались на Запад и с помощью зарубежных инвестиций развивались более высокими темпами, нежели он сам.

в свою очередь, Азербайджан, Казахстан и Туркменистан старались во что бы то ни стало освободиться от опеки бывшего "патрона", вели сложную борьбу за выживание, за утверждение своей модели национального развития, за интегрирование в мировое пространство, за сохранение своей культуры и языка. Поэтому в дискуссиях о статусе Каспия, к сожалению, превалировали не юридические и экономические темы, а политические вопросы.

Пока Россия и Иран упорно пытались утвердить свои геополитические приоритеты, в регион стали продвигаться крупные компании США, Великобритании, Норвегии, Франции, Италии, Турции, Китая и даже Японии. На саммите ОБСЕ (1999 г., Стамбул) было подписано соглашение о нефтепроводе Баку — Тбилиси — Джейхан. Если нефть потечет по этому маршруту, то Каспий станет не только морем пяти прибрежных государств, но и важнейшим геостратегическим регионом, а также энергетическим источником мирового значения. Все эти перспективы откорректировали международные отношения в Прикаспии. Россия сделала решительный шаг в сторону компромисса. Иран начал еще более настойчиво отстаивать идею раздела моря на пять равных частей. Казахстан стал союзником России в ее новом подходе к решению проблемы, при котором права Астаны на минеральные ресурсы Северного Каспия Москва наконец признала. Туркменистан затеял бессмысленный, а самое главное, бесперспективный конфликт с Азербайджаном. А Баку, став политическим и экономическим центром южного направления евразийского пространства, заключил очередные контракты с зарубежными фирмами — к концу 1999 года их уже было девятнадцать.

Главное достижение второго этапа сотрудничества — подписание российско-казахстанского соглашения от 6 июля 1998 года. Таким образом Россия полностью признала раздел Каспия по национальным секторам. Это соглашение Азербайджан оценил положительно.

Что касается третьего этапа сотрудничества, начавшегося в 2000 году, то пока, к сожалению, об успехах говорить не приходится. Предложения спецпредставителя президента России В. Калюжного не столько продвинули решение проблем, сколько посеяли семена раздора между прикаспийскими государствами. С одной стороны, наметилось единство позиций России, Казахстана и Азербайджана (взгляды которого несколько отличаются по конкретным аспектам), и у Ирана и Туркменистана — с другой. Между этими блоками имеются серьезные расхождения в подходах по определению международно-правового статуса моря. Бесперспективные и нереалистические позиции "двойки" завели в тупик переговоры по статусу Каспия и обозначили в новую фазу конфронтации6.

В целом, предложения В. Калюжного представляются нам интересными, но далеко не совершенными. Так, предлагая поэтапное решение вопросов, он почему-то не ставит на первое место определение международно-правового статуса моря. А без урегулирования этой проблемы вряд ли можно решить и другие.

Еще одно предложение В. Калюжного — принцип "50 на 50" — тоже вызывает множество сомнений. Подобный подход никогда не применялся в мировой практике и потому даже не имеет исторического обоснования. Не проще ли обратиться к традиционным, освященным временем политико-правовым нормам, тем более что это предложение российского спецпредставителя Иран и Туркменистан признали некорректным. Казахстан и Азербайджан также отнеслись к нему с явной осторожностью, ибо никому не хочется экспериментировать, не имея на то серьезных оснований.

Вот почему мы предлагаем модернизировать данное предложение, с тем чтобы стороны могли четко спрогнозировать его возможные последствия. По нашему мнению, следует использовать принцип древнеримского права "uti possidetis uta possideatis" (чем владеете, тем и владейте). Применительно к Каспию, это означает то, что и союзные республики в советскую эпоху, и новые прикаспийские государства в период обретения реальной независимости имели (и имеют) определенную собственность: например, открытые ими нефтяные месторождения, которые у них нельзя отнять. Только признавая этот принцип, стороны сумеют предотвратить споры и создать основу для кооперации. Это право не будет распространяться на другие, неосвоенные участки моря, даже если освоенное пространство (или территория) после договора о делимитации достанется новому субъекту. Этот принцип целесообразно использовать в конкретном споре между Азербайджаном и Туркменистаном: на переговорах им не следует затрагивать вопрос о принадлежности освоенных Азербайджаном месторождений, а решать только проблемы делимитации и определения прав собственности по неосвоенным участкам. Тогда они быстрее договорятся по другим направлениям и смогут прийти к компромиссу. Так на протяжении веков поступали многие спорящие государства и благодаря этому больше выигрывали от интеграции, нежели от конфронтации.

Третье предложение спецпредставителя президента России, касающееся одновременного использования двух статусных принципов — кондоминиума и делимитации по секторам в рамках одного договора, — уже закреплено в практике России и Казахстана. В соглашения от 6 июля 1998 года они, не назвав Каспий ни морем, ни озером, пошли на раздел его дна и оставили поверхность вод в совместном пользовании, то есть в отношении его северной части применили оба принципа одновременно. Ясно, что это результат компромисса, ибо Казахстан, до того предлагавший делимитацию на секторы, согласился признать российский вариант о кондоминиуме. Однако кондоминиум не статус, а состояние и уровень взаимодействия государств. Они могут согласиться на кондоминиум, если между ними установлены союзнические отношения, позволяющие объединить собственность и технический потенциал. Поскольку прикаспийские государства не урегулировали политические и экономические разногласия, говорить о создании общей собственности пока рано.

Четвертое предложение — формирование единой платформы прикаспийских стран-членов СНГ по статусу моря — заслуживает внимания и его следует внедрить в жизнь. Однако это станет возможным, когда государства-участники будут решать проблему на общей основе, а не на уровне двусторонних отношений. В частности, двусторонние контакты и договоренности Туркменистана с Ираном вряд ли позволят четырем государствам-членам СНГ выработать общую платформу.

Также привлекательно выглядит идея об учреждения международного неправительственного стратегического центра. Но согласятся ли другие прибрежные государства с его размещением в Баку? К тому же, пока не будет установлен международно-правовой статус Каспия, вряд ли это предложение можно реализовать.

На наш взгляд, прибрежные государства должны серьезно обсудить концепцию Ирана о разделе Каспия на национальные секторы по 20-процентной квоте, которую он отстаивает уже почти два года. Полагаем, что секторальный принцип можно использовать лишь между постсоветскими республиками: иранский сектор, благодаря доброй воле преемников царской России, определен еще при советской власти. Это примерно 14% всей акватории. Если же Тегеран будет настаивать на новом разделе и требовать дополнительные квоты, то удовлетворить его притязания можно только за счет других прикаспийских государств.

Наша позиция такова: всем странам необходимо признать Каспий пограничным озером, поделить его на секторы в соответствии с общемировой практикой, а затем уже определить общие сферы и интересы совместной деятельности, (например, торговое судоходство, охрана окружающей среды и т.д.).

С одним предложением В. Калюжного, высказанным им в Баку, нужно согласиться полностью. Оно касается прав и возможностей сторон продолжать диалог без того государства, которое мешает переговорам по статусу бассейна. Другими словами, когда кто-то из них умышленно подвергает угрозе принцип полного консенсуса, то правомерно проводить двусторонние, трехсторонние и даже четырехсторонние диалоги и заключать договоры. Нам кажется, что со временем к решению проблем Каспийского моря смогут подключиться и третьи государства (неприкаспийские страны).

* * *

Таковы перспективы развития международно-правового статуса Каспийского моря — пока непризнанного пограничного озера. Но рано или поздно это произойдет. Веление времени таково: XXI век должен стать в истории Каспия периодом перехода от конфронтации и взаимных притязаний к реальному сотрудничеству, всесторонней интеграции и дружбе.


1 См.: Herzig Edmund. Iran and Former Soviet South. Londress: The Royal Institute of International Affairs, 1995. P. 30—33.

2 Конвенция по Организации сотрудничества Прикаспийских Государств (ОСПГ). Проект Исламской Республики Иран 1992 года // Архив МИД Азербайджанской Республики.

3 Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale. Actes officiels, 43 session. Deuxiéme partie, desembre 1997. IV. Proces Verbaux. Compte. Rendu du debats. P. 51—52.

4 Дубнов А. Калюжный ввязался в игру с иранцами и напугал их Америкой // Время новостей, 3 августа 2000.

5 Встреча премьеров в Астрахани // Российская газета, 15 октября 1993.

6 Об этом подробнее см.: Соколова В. Блокада Москвы. Туркменские власти отказались поддержать российский вариант раздела Каспия // Известия, 5 августа 2000; Гаджизаде А. В поисках выхода из тупика. Москва недовольна позицией Ирана по вопросу статуса Каспия // Независимая газета, 14 ноября 2000.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL