АЗЕРБАЙДЖАН: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Элхан ПОЛУХОВ


Элхан Полухов, кандидат исторических наук, преподаватель Западного университета (Баку, Азербайджан)


Термин "неправительственные, некоммерческие организации" (НПО) сравнительно новый для общественности новых независимых государств (ННГ), образованных в результате распада СССР. А западные страны познакомились с ним еще в начале двадцатого столетия, и он прочно укоренился в их системе государственного и общественного развития. Сегодня невозможно представить США или любую западноевропейскую страну без участия НПО во всех социально-политических процессах. Благодаря своему весу в обществе неправительственные организации завоевали звание третьего сектора, что обусловлено их деятельностью, направленной на развитие демократии и устойчивого гражданского общества1. Сегодня третий сектор начинает свое становление и в Азербайджане.

Проблемы становления

Постперестроечное развитие ННГ показало, что общественность и экономика этих стран не могут скопировать и применить чисто западную модель государственного строительства. В каждом из этих государств процесс создания (говорить "воссоздание" неприемлемо в силу 70-летнего отсутствия какого-либо значимого опыта) неправительственных организаций развивается по-своему. Он зависит от состояния экономики, готовности населения принять ранее чуждые ему принципы, от желания правящих элит проводить необходимые реформы, а также и от других политических факторов.

Азербайджан, восстановивший независимость в 1991 году, сразу же столкнулся с рядом проблем, доставшимся ему в наследство от бывшего СССР. Среди них можно назвать конфликт с соседней Арменией вокруг Нагорного Карабаха, в результате которого оккупировано 20% территории, наличие более миллиона беженцев и временно перемещенных лиц, неспособная к конкуренции на мировом рынке экономика, сильное внешнеполитическое давление со стороны США, России, Ирана и многое другое. Плюс ко всему, страна была ограничена в получении финансовой поддержки со стороны Соединенных Штатов: в 1992 году Конгресс США принял 907-ю поправку к Акту о поддержке свободы.

Все это, наряду с острой внутриполитической борьбой, развернувшейся в республике в 1992—1995 годах, далеко и надолго отодвинуло вопрос развития НПО. К тому же, в связи с активной политизацией зарождающегося движения, новая власть во главе с Гейдаром Алиевым усмотрела в неправительственных организациях угрозу собственному положению, так как представители оппозиции активно использовали (и используют) трибуну третьего сектора для критики руководства страны. Поэтому власти республики до последнего времени с опаской смотрели на активность НПО, оказывая всяческое противодействие их официальной регистрации и нормальному функционированию, не делая никаких различий между экологическими, медицинскими или правозащитными организациями2. Кроме того, законодательная база не была до конца откорректирована. В республике давно и безуспешно шла подготовка нового закона об НПО, однако процесс ускорился лишь после того, как власти страны выразили желание войти в Совет Европы и согласились привести законодательство в соответствие с требованиями этой организации.

Третий сектор сегодня

Сегодня можно говорить о наличии в стране более 400 действующих неправительственных организаций и инициативных групп (под этим термином подразумеваются незарегистрированные структуры). По данным Министерства юстиции Азербайджана, в стране функционирует более 1 200 объединений, зарегистрированных согласно Закону об общественных организациях 1992 года (сюда не входят международные НПО, большинство из которых имеет статус гуманитарных). Это религиозные организации, бизнес группы и профессиональные союзы (в статье они не рассматриваются). Надо отметить, что большая их часть существует лишь на бумаге, так как практической деятельностью они не занимаются. Даже из указанных 400 активную работу ведут не более 100—150. С этими данными согласны многие эксперты, занимающиеся изучением НПО в республике. По мнению национального координатора Ресурсного и тренингового центра ООН в Азербайджане, Джафара Джафарова, число 100—120 наиболее реально отражает истинное состояние дела3. Координатор тренинговой программы ISAR-Азербайджан Тельман Елчиев полагает, что в республике активно работает более 200 организаций. Но независимо от реального числа, они, не имея стабильной финансовой базы, часто функционируют от гранта к гранту.

Существующее сегодня количество организаций абсолютно недостаточно, даже если принять число 1 200 как соответствующее действительности. А в Грузии (население 6 млн. человек) зарегистрировано 1 500, в Армении, где население составляет 3,5 млн. человек, — 1 800 НПО, половина из которых работает активно4. В России с 1995 года зарегистрировано более 240 тысяч неправительственных организаций, в Кыргызстане (население около 5 млн. человек) насчитывается 1 327 НПО, причем с 1998 по 1999 их число увеличилось на 3005.

За последние несколько лет в Азербайджане положение третьего сектора сильно изменилось. В начале 1998 года в республике было 950 официально зарегистрированных НПО, а сегодня их, как мы уже отмечали, 1 2006. С учетом того, что в стране затруднен процесс регистрации, многие организации успешно работают как инициативные группы, число которых трудно определить из-за, порой, кратковременности их существования. Тем не менее ежеквартально в справочнике НПО ISAR-Азербайджан появляются названия десятков новых организаций и инициативных групп. Со стороны государственных структур и представителей бизнеса так же наблюдается определенное понимание необходимости содействовать НПО, что, в свою очередь, стимулирует их рост. Если в ближайшие годы произойдут изменения в законодательстве, затрагивающие деятельность третьего сектора, а также повысится профессионализм работы уже действующих организаций, то можно будет наблюдать рост количества НПО в стране.

Региональные и городские структуры

Сегодня большинство НПО концентрируется в столице республики. В основном это связано с тем, что потенциальные доноры располагаются, как правило, в Баку и возникает вполне понятное желание быть ближе к ним. Другая причина сложившегося дисбаланса — труднопреодолимые бюрократические проволочки, с которыми региональные организации сталкиваются при официальной регистрации. Кроме того, основная часть населения регионов имеет весьма смутное представление о том, что такое НПО, а некоторые и вовсе не знают о них. Это можно объяснить слабым освещением в СМИ работы третьего сектора. Опыт показывает, что большинство региональных организаций не зарегистрировано, они действуют как инициативные группы, которые имеют далеко не полную информацию о миссии сектора. Порой это просто группа людей, готовых выполнить определенную работу за счет гранта (грантов), полученного от международных организаций (МНПО). Часто региональные НПО представляют собой филиалы бакинских структур. Третий сектор практически не представлен на уровне деревень и небольших селений, основная его масса концентрируется в районных центрах.

Именно такая картина была в 1998—1999 годах. Однако сегодня ситуация меняется в лучшую сторону. И в этом немалая заслуга ISAR-Азербайджан, сфокусировавшей свою деятельность не только на бакинских, но и региональных организациях. Несмотря на то что разница в числе бакинских и региональных НПО все еще достаточно велика, представители третьего сектора, расположенные за пределами Баку, с каждым днем все активнее заявляют о себе.

Сферы деятельности

Постсоветские изменения позволили общественным организациям пересмотреть собственную роль в обществе и существенно повысить свою активность. Армяно-азербайджанский конфликт, наличие более одного миллиона беженцев и, как следствие, вовлеченность международных гуманитарных организаций в разрешение сложившейся ситуации, буквально с первых дней стимулировали возникновение большого числа НПО, занимающихся именно этой проблемой, причем в самом ее широком аспекте. Неправительственные организации привлекались к распространению гуманитарной помощи, занимались образованием, медицинскими, жилищными и другими вопросами, связанными с беженцами и временно перемещенными лицами.

Приостановление активных боевых действий в мае 1994 года и повышенное внимание международных гуманитарных организаций к проблемам беженцев позволило НПО частично отвлечься от данного вопроса и выявить другие, не менее злободневные проблемы азербайджанского общества. Экология, социум, дети и молодежь, права человека, наука, гендер и многое другое, не получив должного внимания со стороны государства, ждало своих энтузиастов.

Сегодня можно говорить, что всеми этими вопросами занимаются и представители третьего сектора. Однако существуют проблемы, в решении которых НПО действуют наиболее активно и профессионально: работа с беженцами, права человека, экологические, детские и некоторые медицинские вопросы.

Успех неправительственных организаций, работающих в этих сферах, многие исследователи связывают с наличием реальных спонсоров, готовых финансировать такую деятельность7. Вместе с тем наметившаяся тенденция порой вызывает неблагоприятные последствия. Большинство бизнес-организаций, функционирующих в республике и оказывающих спорадически или на перманентной основе помощь местным НПО, предпочитает спонсировать программы, связанные с детьми и культурой (организация фестивалей, концертов, выставок и т.д.). И у многих НПО появляется желание включить эти темы в свою миссию8. Казалось бы, ничего странного в этом нет, тем более что усилий, прилагаемых к разрешению данных проблем, явно недостаточно. Однако желание охватить все и сразу зачастую приводит к неспособности сфокусироваться на определенной области, что сказывается на качестве работы. Порой НПО создают под конкретного спонсора и стремятся заработать деньги, а не заниматься насущными проблемами. Как правило, такого рода структуры не проявляют большого усердия в решении реальных задач, так как изначально не рассчитывают на долгосрочное существование.

Говоря о профессионализме третьего сектора, надо отметить, что в большинстве случаев НПО добросовестно выполняют взятые на себя обязательства, что подтверждается индексом, определенным по результатам обширного исследования, проведенного USAID в 1999 году9. Это в основном касается НПО, нацеленных на стабильное, долгосрочное развитие и имеющих видение будущего. В республике есть ряд организаций, функционирующих более пяти лет. Число стабильно работающих НПО растет с каждым днем, что сказывается на уровне сервиса, предоставляемого третьим сектором в целом.

Несколько слов следует сказать и о том, какие виды услуг оказывают представители неправительственного сектора. В основном это просвещение и распространение информации, хотя в последнее время наблюдается тенденция к увеличению прикладной деятельности. Так, организация "Сулх", используя свои связи, помогла беженцам найти работу в телекоммуникационной компании "Азерсел". НПО "Галхан" уже несколько лет организует военно-спортивный лагерь, в котором ее сотрудники, используя главным образом свои личные сбережения, занимаются воспитанием "неблагополучных" детей. Можно привести множество таких примеров, и все они будут отражать растущее понимание местных НПО своей роли в обществе и значимости предоставляемых ими услуг.

Следует заметить, что определенное число НПО являются так называемыми организациями посреднической поддержки (ОПП). Они в основном оказывают техническую, информационную, консультационную и другую помощь неправительственным организациям. Хотя число ОПП весьма ограниченно и основная их часть является международными, они играют важную роль в становлении третьего сектора республики.

Среди международных ОПП, пожалуй, наибольшее значение имеет ISAR-Азербайджан, функционирующая в республике с декабря 1995 года. За последние два года она расширила как количество оказываемых услуг, так и географию деятельности, вышла за пределы Баку и начала работать с региональными организациями. Ее цель — содействие становлению устойчивого третьего сектора и развитию гражданского общества в Азербайджане. Она оказывает услуги по пяти основным направлениям: образование (проведение тренингов и консультаций базового и продвинутого уровня по менеджменту НПО), финансовое (выдача грантов), информационное (организация встреч и семинаров), техническое (использует возможности компьютеризированного ресурсного центра и обширной библиотеки), поддержка регионов и работа с ними.

Другой международной организацией, непосредственно взаимодействующей с НПО, является Ресурсный и тренинговый центр ООН в Баку. География и спектр его деятельности не так широк, как у ISAR, однако он более тесно сотрудничает с государственными структурами республики. В отличие от ISAR-Азербайджан, финансируемой американским правительством и обязанной придерживаться ограничений, введенных 907-й поправкой, Ресурсный центр ООН более активно привлекает к своей деятельности представителей азербайджанского официоза. В июне 1999 года, при непосредственном участии Центра был сформирован Форум НПО, объединивший, по словам его главы Азая Гулиева, более 200 организаций. Не вдаваясь в подробности о количестве НПО, реально входящих в это объединение, хочется отметить, что в своем большинстве они составляют так называемые "проправительственные" НПО. Правительство так же активно поддерживает работу Форума, привлекая его к мероприятиям, связанным с законотворческой деятельностью10.

Из национальных организаций посреднической поддержки можно выделить правовой Центр, который продолжительное время оказывал юридические услуги местным НПО, организацию "Хаят", предоставляющую свой ресурсный центр неправительственным организациям, работающим с мигрантами, а также центры для правозащитных НПО, организованных посольством США в Баку, Хачмасе, Ленкорани.

Ограниченное число подобного рода местных организаций в основном связанно с отсутствием необходимых финансовых и материально-технических средств. К тому же большинство азербайджанских НПО не столь профессионально, чтобы оказывать услуги другим организациям.

Финансовое и материально-техническое состояние

Исследования показывают, что третий сектор сегодня занимает в мире весомое место: он оперирует триллионами долларов и является восьмым по величине. Причем основная часть его поступлений комплектуется за счет платных услуг и общественного сектора, а не филантропии отдельных лиц. Более того, деятельность НПО позволила экономике многих стран развиваться более быстрыми темпами11. К сожалению, совершенно иная картина наблюдается в Азербайджане. Если в ряде стран бывшего соцблока это вопрос дальнейшего развития, то в Азербайджане — проблема выживания. Не случайно многие инициативные группы и даже сформировавшиеся организации распадаются, столкнувшись именно с финансовыми и материально-техническими трудностями.

Условно источники финансирования местных НПО можно разделить на две части — внешние и внутренние. К главным внешним относятся (расположены по приоритетности): международные фонды и организации, коммерческие организации (местные и иностранные), государство, население в целом.

Внутренние поступают в результате деятельности НПО, направленной на улучшение материально-технического состояния организации. Это может быть коммерция, членские взносы, платные услуги, организация и проведение платных мероприятий, сбор благотворительных пожертвований и многое другое. К сожалению, приходится констатировать, что из всего перечня полностью или частично задействованы только первые два источника — международные и бизнес-организации, однако это не означает бесперспективности остальных.

Опыт показывает, что могут быть использованы практически все перечисленные возможности улучшения благосостояния НПО, нужен лишь профессиональный подход к делу. Сегодня в республике действует ряд организаций, годовой бюджет которых составляет несколько десятков тысяч долларов. Для Азербайджана это хороший показатель. Хотя во многих случаях такого рода стабильность обеспечивается за счет иностранных грантов, есть примеры успешного фондрейзинга (увеличения благосостояния) и в самой республике.

Весной 1999 года Ассоциация родителей детей, больных талассемией (болезнь крови), провела благотворительный вечер в одной из самых дорогих гостиниц Баку (Hyatt Regency), собрав пожертвования на сумму около 15 000 долл. В его организацию внесли свой вклад представители международных и государственных структур, а также бизнесмены. В ходе этого мероприятия удалось организовать сбор донорской крови для больных детей. Активное участие в этом приняли силовые министерства страны (Национальной безопасности, Внутренних дел, Прокуратуры). В последствии частная телекомпания ANS предоставила организации помещение, где добровольцы могут сдать свою кровь.

В 1999 году инициативная группа "Молодежь без границ" подготовила и провела велопробег дружбы из Азербайджана в Грузию. Организаторам удалось получить от Министерства молодежи и спорта необходимый инвентарь, а также привлечь к обеспечению безопасности маршрута сотрудников МВД страны. По пути следования представители местных исполнительных властей оказывали участникам всемерную материальную и техническую поддержку. Организация "Союз свободных потребителей" ввела обязательный членский взнос, который позволяет ей частично покрывать текущие расходы. Горно-спортивный клуб сумел получить от представителей ряда местных коммерческих структур подарки для участников организованного им состязания. Этот список можно продолжить, и все случаи будут свидетельствовать о том, что НПО успешно изыскивают средства и ресурсы при профессиональном подходе к этому вопросу.

Одна из главных причин, почему НПО в республике не задействовали все источники — элементарное отсутствие базовых знаний и навыков фондрейзинга. Многие представители третьего сектора даже не подозревают, какие возможности финансирования существуют вообще и как с ними работать. Это еще один результат планового социалистического хозяйства, когда все финансировалось из государственного бюджета и организациям не приходилось задумываться над тем, где и как достать средства. Характерно, что большинство НПО, обращаясь к потенциальному спонсору, просит оказать именно финансовую помощь, что в Азербайджане сделать трудно: расходы такого рода обычно заранее не вкладываются в бюджет. Среди организаций третьего сектора фактически не практикуется привлечение потенциального спонсора непосредственно к работе НПО.

Вместе с тем надо отметить и объективные трудности, с которыми сталкиваются НПО в своей фондрейзинговой активности. В первую очередь это тяжелая экономическая ситуация в стране. Местный бизнес еще находится в стадии зарождения. Ситуация в республике не позволяет национальному капиталу иметь фонды, которые он мог бы тратить на благотворительность. Представители коммерческого сектора, в основном, уклоняются от долгосрочного сотрудничества с НПО, так как оно накладывает на них лишние обязательства, а предпочитают финансировать краткосрочные программы, результаты которых можно было бы быстро и с успехом продемонстрировать общественности и тем самым повысить свой рейтинг. Порой бизнесмены просто не знают, что такое неправительственная организация или не доверяют ей, опасаясь, что средства будут потрачены не по назначению. Законодательство также не стимулирует финансирование бизнес-структурами такой деятельности.

Большинство спонсоров НПО исходит из собственных интересов. В основной массе это международные гуманитарные организации, имеющие четкие ориентиры и стандарты, и иностранные бизнес-структуры, которые хотя и знакомы с благотворительностью, но также имеют свой взгляд на это. Таким образом, НПО, не входящие в зону их интересов, испытывают большие трудности в получении средств. По словам одного из сотрудников ISAR-Азербайджан, Энвера Сафарзаде, сегодня азербайджанские НПО более 90% средств получают в виде грантов, предоставляемых международными организациями. На фоне подобной картины неправительственные организации практически лишены серьезной финансовой поддержки.

Относительно грантных программ в республике, нужно отметить, что их существенным недостатком является нацеленность на реализацию конкретных проектов и в меньшей степени — на укрепление материально-технического положения НПО. Большинство грантодателей требует, чтобы выделяемые ими средства расходовались именно на реализацию конкретных проектов, а не на покупку инвентаря или другие нужды организации. Не случайно многие НПО считают отсутствие необходимого оборудования главной проблемой в своей работе.

Сегодня государственный сектор не является лидирующим в финансировании третьего сектора. Из всех министерств и ведомств наиболее тесно с ним сотрудничает уже упомянутое нами Министерство молодежи и спорта, оказывая как материальную, так и техническую помощь. Нет конкретных средств для НПО и в бюджете госорганизаций, однако они могут оказывать помощь помещением, инвентарем, техникой или просто патронажем. Неправительственные организации, осознающие, что у представителей государственного сектора легче получить материально-техническую, а не финансовую поддержку, достаточно успешны в этом, подтверждением чему являются приведенные выше примеры. Госчиновник такой же человек, как и все мы, и ему не чуждо сострадание. Проблема в том, что многие из них просто не знают, что такое НПО, и это вызывает опасение, что неправительственные структуры принадлежат оппозиционному политическому движению, и, как следствие, чиновник не желает быть замешанным в покровительстве им. Однако медицинские, детские, экологические и многие другие НПО, должным образом подходящие к решению этих вопросов, могут рассчитывать на определенное содействие государства.

Говоря о роли населения в финансировании НПО, нужно отметить, что большинство людей даже не знакомо с понятием "третий сектор". Опрос, проведенный весной 2000 года, показал, что только 7% жителей страны знают, что такое НПО. Некоторые респонденты полагали, что это разновидность бизнес-организаций, другие — что это филиалы политических партий12. Видимо, последнее мнение сложилось в связи с тем, что некоторые широко известные НПО имеют определенные контакты с политическими партиями, функционирующими в республике. Это мнение муссируется и в проправительственной прессе, создавая соответствующий имидж всему сектору. Кроме того, население само в целом финансово несостоятельно, чтобы быть объектом серьезного фондрейзинга. По мнению экспертов, в 1998 году около 80% граждан жили в бедности или за ее чертой13.

В непопулярности НПО среди населения республики в большинстве случаев виноваты сами представители третьего сектора, так как они практически не проводят никаких мероприятий, позволяющих собрать пожертвования или привлечь простых людей к благотворительной деятельности. Неправительственные организации все еще не имеют должного имиджа, позволяющего успешно заниматься фондрейзингом в обществе. История показывает, что благотворительность не чужда азербайджанскому народу и даже существуют традиционные праздники, во время которых оказывается помощь бедным людям (Новруз байрам, Курбан-байрам, Фитра и другие), но этот потенциал не задействован на должном уровне.

Существующее законодательство также не стимулирует активность самих НПО и потенциальных спонсоров в аккумулировании финансовых средств для третьего сектора. Закон, принятый парламентом страны в июле и подписанный президентом республики 4 октября 2000 года, позволяет НПО заниматься коммерческой деятельностью, но только лишь в пределах заявленной миссии. Хотя в стране принят закон о грантах, освобождающий грантную сумму от большинства налогов, тем не менее в отличие от Грузии, где налоговые органы обязаны возвращать НПО налог на добавочную стоимость с покупок, сделанных за счет грантных денег, в Азербайджане этого не происходит. По действующему законодательству неправительственная организация, занимающаяся коммерческой деятельностью, не имеет налоговых льгот, как и спонсоры, оказывающие ей помощь. Лишь 1% от прибыли, потраченной на благотворительность, не облагается налогом.

Исследование "Индекс устойчивости НПО за 1999", проведенное USAID, оценивает финансовую жизнеспособность третьего сектора в 6 баллов (7 — минимальная, 1 — максимальная оценка). В Грузии положение несколько лучше (4,5 балла), а в Польше, например, — 2,5 балла14. Существуют объективные причины столь больших расхождений. На встречах с грузинскими коллегами часто звучала мысль о том, что в соседней республике НПО профессионально подходят к фондрейзингу, используя большинство возможностей. Хотя экономическая ситуация в стране не сильно отличается от азербайджанской, тем не менее бизнес и госсектор тесно сотрудничают с НПО. И среди общественности страны имидж неправительственных организаций высок. Извне в Грузию поступает намного больше гуманитарной помощи, чем в Азербайджан. Возможно, это одна из основных причин более стабильного финансового положения третьего сектора в республике.

Интересно, что в Армении тот же индекс совпадает с азербайджанским (6). Это более чем странно на фоне того, что только USAID в 2000 году потратил в Армении 86,2 млн. долл., часть из которых будет реализована через местные НПО. В Грузии и Азербайджане эти суммы в несколько раз меньше.

Взаимоотношения секторов

Говоря об отношении государственного сектора и бизнесменов к НПО, следует отметить позитивные сдвиги, произошедшие за последние два года. Если раньше о кооперации между неправительственными организациями и другими структурами можно было говорить как о единичных случаях, то сегодня процесс сближения встал на прочную основу и можно предсказывать его дальнейшее успешное развитие. Хотя на этом пути есть достаточно большие проблемы, тем не менее идет серьезная работа по их решению.

Современные отношения азербайджанского бизнеса и НПО складываются в рамках спонсор — проситель и кардинально отличаются от сотрудничества этих секторов в странах Запада. Азербайджанские бизнесмены не видят конкретной пользы, которую они могут получить от НПО, и посему оказываемая ими помощь больше похожа на филантропию, чем на сознательный, стратегически спланированный вклад денег в развитие демократии и общества. НПО, в силу своей слабости и отсутствия должного имиджа, также не в состоянии наглядно продемонстрировать плюсы такой кооперации. Третий сектор не смог стать альтернативной рекламой и механизмом создания благоприятного имиджа для коммерческих организаций, как это происходит на Западе. Основная масса НПО не очень активно сотрудничает с журналистами, в результате чего их работу СМИ освещают не на должном уровне. Кроме того, неправительственные организации пока еще остаются партнером бизнес-сектора в таких вопросах, как урегулирование конфликтов внутри трудового коллектива, проведение профессиональных тренингов, выполнение специфических работ и т.д.

Вместе с тем появились позитивные изменения во взаимоотношении этих структур. Прогрессивные деятели зарождающегося движения постепенно отходят от позиции иждивенца, которому все должны, так как НПО занимается благородным делом. Организации, прошедшие специализированные тренинги, в благодарность за оказываемую им помощь стараются рекламировать своих спонсоров. Все чаще можно встретить публикации, посвященные как деятельности самого НПО, так и стороны, оказавшей спонсорскую поддержку в реализации конкретного проекта.

НПО начинают осознавать свою практическую значимость для бизнесменов и извлекать из этого пользу. Так, местные экологические НПО помогли выяснить, что причиной уменьшения поголовья джейранов в одном из районов Азербайджана является не проводимые поблизости компанией "Шеврон Ойл" нефтегазовые разработки (как предполагалось ранее), а элементарная нехватка воды. Такого рода деятельность позволяет на практике демонстрировать значимость НПО.

Сегодня иностранные фирмы, работающие в республике, проявляют интерес к спонсированию мероприятий третьего сектора, что является хорошим примером для местного бизнеса, весьма ограниченного в своих финансовых возможностях, но тем не менее все больше и больше вовлекающегося в активность такого рода.

Государственный сектор также меняет свои подходы к работе с НПО. По мнению директора Центра по поддержке НПО ISAR-Азербайджан Ким Перлоу, за последние два года контакты между неправительственными организациями и государством возросли многократно, но в этой сфере еще многое надо сделать. Сегодня первый сектор уже не игнорирует третий, как это было 3—4 года назад, и в этом немалая заслуга международных организаций и местных НПО. В апреле 1998-го принят закон о грантах, в целом отвечающий международным стандартам. Летом 2000 года вступил в силу новый закон об НПО, подготовленный при активном участии зарубежных и местных организаций третьего сектора. И хотя с принятием этого закона процедура регистрации НПО не изменилась, Министерство юстиции достаточно быстро реагирует на их запросы, не затягивая решение вопроса на 8—9 месяцев, как это было раньше. Однако и сегодня многие проходящие регистрацию инициативные группы жалуются на произвол работников, взяточничество и искусственные препоны, создаваемые чиновниками. Справедливости ради надо отметить, что государство не чинит препятствий работе незарегистрированных организаций, однако инициативные группы все же ограничены в фондрейзинговой деятельности — они не могут открыть счет в банке и обратиться за поддержкой к международным донорам, предпочитающим иметь дело с юридическими лицами.

У третьего сектора есть определенные проблемы и с налоговым министерством, сотрудники которого, пользуясь правовой неграмотностью большинства НПО, препятствуют их нормальной работе. Сейчас разрабатывается новый налоговый кодекс страны, в который, может быть, будут включены статьи, предусматривающие для НПО и его спонсоров определенные льготы, однако это не снимет проблемы до тех пор, пока госчиновники на местах не изменят своего отношения к неправительственным организациям.

Во взаимодействии двух секторов существуют проблемы и так называемого "политического" характера. Государство рассматривает некоторые НПО как "неблагонадежные". Согласно мнению официального лица в аппарате президента страны, неправительственные организации можно разделить на четыре категории. К первой относятся "нейтральные" (около 30 групп), занимающиеся такими проблемами, как молодежь, окружающая среда, здоровье, гуманитарная помощь и т.д. Во вторую группу входят НПО, работающие под крылом политических партий (приблизительно 14 организаций) и получающие помощь от международных неправительственных организаций, проводящих в жизнь политику своих правительств. В третью группу можно включить НПО, действующие под крылом аналогичных международных структур (приблизительно 40—50) и состоящие в основном из миссионерских и религиозных организаций. И четвертая группа — проправительственные НПО (их около 8), которые помогают проводить государственную политику, причем чаще всего их возглавляют бывшие госчиновники.

Тот же источник заявил, что, по мнению правительства, лидеры неправительственных организаций не должны иметь каких-либо связей с политическими партиями, а правительство не будет регистрировать структуры третьего сектора, стремящиеся изменить политическую ситуацию в стране, так как рассчитывают "прийти к власти".

Было бы неверно говорить, что госчиновники своим настороженным отношением перегибают палку. По словам главы Департамента регистрации юридических лиц Министерства юстиции Фазиля Мамедова, недавно в республике пресечена деятельность международной организации, которая якобы оказывала гуманитарную помощь, а на самом деле занималась шпионажем15. Другая общественная организация, базировавшаяся в Гяндже (второй по величине город Азербайджана), замешана в подготовке и попытке государственного переворота 1994 года.

Сегодня в высшем эшелоне руководства республики есть понимание важности развития третьего сектора. Этому в не малой степени способствовало стремление войти в Совет Европы. А одно из условий приема в эту организацию — развитая сеть НПО в стране. При аппарате президента республики создан специальный департамент, координирующий работу с этими структурами. Хотя сделанного на сегодня явно не достаточно, тем не менее наличие органа, призванного содействовать работе неправительственных организаций, доказывает, что у правительства есть желание наладить сотрудничество двух секторов.

Интересы НПО не представлены и в законодательном органе страны — Милли Меджлисе. Единственным лоббистом интересов третьего сектора в парламенте предыдущего созыва был независимый депутат Хады Раджабов. По результатам выборов, прошедших в начале ноября 2000 года, пока не ясно, будут ли в новом Милли Меджлисе защитники интересов неправительственных структур. Иная картина наблюдается в Грузии, где представителей третьего сектора активно привлекают к разработке новых законов. НПО этой республики сумели добиться того, что парламент и министерства страны посылают им на экспертную оценку практически все новые государственные законы и ведомственные акты. В Азербайджане при решении вопросов законотворчества такой близости секторов не наблюдается.

Имидж в обществе

Как уже упоминалось выше, результаты опроса, проведенного среди населения республики весной 2000 года, показали, что только 7% респондентов знают, что такое НПО. Эти показатели не удивительны: сказалось 70-летнее отсутствие демократического общества. В советское время публикации в СМИ в основном были прерогативой журналистов, ученых и исследователей. Ограниченное число средств массовой информации и жесткая цензура не стимулировали население заниматься саморекламой. Не было и должных причин пропагандировать свою работу, так как все изначально планировалось на государственном уровне и наличие определенного имиджа ничего не меняло (разве что помогало карьерному росту главы организации). Такой подход рефлекторно влияет на современную деятельность третьего сектора. А непродолжительный период государственного строительства в Азербайджане не намного изменил существовавшую ранее картину.

Часто НПО не уделяют должного внимания созданию собственного имиджа из-за отсутствия веры в силу общественного мнения, действенности механизмов и возможности решать с его помощью стоящие перед организацией проблемы. Многие НПО не знают, как наладить такую работу. Нехватка специалистов по связям с общественностью (СО) ощущается во всех секторах, но в неправительственном — наиболее остро. Порой содержание штатного квалифицированного специалиста по связям с общественностью — непозволительная роскошь для организации и эта сфера остается неохваченной. Сегодня многие НПО и инициативные группы используют лозунг: "Наши дела говорят за нас", чем и ограничивают работу над созданием имиджа организации. Такой подход особенно широко распространен среди новых и региональных структур.

Международные организации стараются оказать помощь, организуя специальные тренинги, участники которых могут получить базовые знания в налаживании связей с общественностью. Кроме того, большинство МНПО требует, чтобы местные неправительственные организации уделяли должное внимание такой работе. Это одно из условий участия в грантных программах. ISAR-Азербайджан в дополнение к специализированным тренингам по теме "Связь с общественностью" выпускает (на трех языках) ежемесячный информационный бюллетень "Новости третьего сектора", где представители этих структур могут бесплатно поместить информацию о себе. Некоторые местные НПО, осознав важность печатного слова, наладили выпуск бюллетеней, газет и журналов. Публикуются специализированные издания, основанные на работе самих НПО. Среди них можно назвать бюллетень организации "Экорес" "Green Azerbaijan", газету Общества свободных потребителей "Потребитель", газету "Сания" и другие. Наиболее активны в этом экологические и детские НПО.

В июне 2000 года ISAR провела первую в Азербайджане выставку НПО, на которой более 50 организаций демонстрировали свою продукцию. Мероприятие получило широкий общественный резонанс. Большинство СМИ дали ему высокую оценку. Выставка привлекла внимание и политических сил страны. Ее посетил глава крупнейшей оппозиционной партии Народного фронта Азербайджана, бывший президент страны Абульфаз Эльчибей, что является свидетельством понимания важности третьего сектора в политической элите республики.

Однако деятельность НПО в регионах еще освещается слабо. Так как основные СМИ сконцентрированы в Баку и ареал их распространения ограничен, то многие районы страны не имеют возможности получать своевременную и полноценную информацию. У регионов в основном есть доступ только к государственному телевидению, которое все еще не проявляет должного интереса к работе третьего сектора. Наиболее широко его деятельность освещают независимые теле- и радио каналы. Печатные издания, заинтересованные в сотрудничестве с НПО, также в основном представлены частным сектором.

Конечно, неправительственные организации стараются работать профессионально. Многие бакинские НПО издают брошюры и буклеты, часто организуют встречи с представителями средств массой информации, на которых знакомят журналистов с необходимыми материалами и информацией. К сожалению, не задействован такой механизм, как платная реклама. Возможности поместить ее на радио, телевидении и в печатных изданиях ограничены финансовыми средствами НПО и отсутствием льготных расценок.

В последние несколько лет достигнут определенный прогресс в популяризации деятельности третьего сектора. Рейтинговые данные, опубликованные в "Индексе устойчивости НПО 1999", показывают, что за 1998—1999 годы общественный имидж НПО в Азербайджане значительно вырос (с 6,5 — в 1998 до 5,5 — в 1999). Интересно, что в Грузии за тот же промежуток времени показатели изменились в обратную сторону (3 — в 1998, 4 — в 1999). В России и Украине наблюдается аналогичная картина (соответственно 4 и 3,8 — в 1998, 5 и 5 — в 1999)16. Видимо, изменения произошли в связи с уменьшением бюджета МНПО, работающих в этих странах, и, как следствие, — снизилась активность неправительственных организаций, в которые стало поступать еще меньше средств. Хочется надеяться, что наметившиеся в Азербайджане успехи будут развиваться (а основания для этого есть) и в ближайшие несколько лет общественный имидж третьего сектора в республике сравняется с соседними странами региона.

Заключение

Сегодня НПО проходят стадию становления. Можно говорить о наличии основ третьего сектора, формирование которого в полноценный организм требует дополнительного времени и усилий общественности страны и международного сообщества, заинтересованного в демократическом развитии Азербайджана.

Однако неправительственные организации встречают больше недопонимания, чем поддержки. Ломка стереотипов, когда государство отвечает за все и вся, в умах людей проходит мучительно. Социум медленно, но уверенно начинает осознавать необходимость своего участия в государственном строительстве. К сожалению, государственные структуры и местный бизнес не оказывают должного вклада в развитие НПО, который мог бы привести к быстрому и полному успеху в их работе. Сегодня третий сектор ожидает помощи извне, видит друзей лишь в международных гуманитарных и бизнес-организациях, и такая тенденция может оказаться для него губительной. МНПО не вечны, уже сегодня многие программы в республике сокращаются, что приводит к уменьшению капиталовложений и снижению активности международных неправительственных структур. Западные спонсоры не хотят получить в лице местного третьего сектора еще одного иждивенца, полностью зависящего от зарубежных грантов. Ведь их цель — оказание помощи в становлении и строительстве в стране демократического общества. НПО, как и вся общественность, должны осознать, что, если в республике не будет единого понимания важности такой работы, ни одна международная организация не сможет изменить ситуацию к лучшему.

Сегодня есть определенные сдвиги в этом направлении. Исследования последних лет позволяют с оптимизмом рассматривать сложившуюся ситуацию. В стране, хоть и медленно, но идет процесс строительства гражданского общества и третьего сектора, как его неотъемлемого атрибута. Принятие Азербайджана в Совет Европы — позитивный шаг на пути решения этих проблем. Правительство страны, в силу взятых на себя обязательств, предпринимает меры, ведущие к сближению позиций двух секторов. Хотя сделано еще недостаточно, однако можно надеяться на дальнейший прогресс. Бизнес пока еще не имеет возможностей тесно сотрудничать с НПО, однако местные предприниматели так же хотят видеть свою страну живущей по законам цивилизованного общества и понимают, что этому будет способствовать и сильный третий сектор. И в самих неправительственных структурах происходят сдвиги, свидетельствующие о понимании важности повышения своего профессионального уровня и изменения методов работы.

Хочется надеяться, что в ближайшие несколько лет НПО станут реальной силой, которая внесет действенный вклад в строительство демократического, суверенного государства, а трудности на этом пути будут преодолены совместными усилиями всех трех секторов. Без такого рода кооперации рассчитывать на скорый успех не приходится.


Выражаю благодарность всему коллективу Международной гуманитарной организации ISAR-Азербайджан, в лице его директора Ким Перлоу и координатора тренинговой программы Тельмана Елчиева за содействие, оказанное в написании данной статьи. Так же хочется поблагодарить профессора факультета "Международные дисциплины" Университета Небраска, Омаха, посла Питера Томсена за помощь в подготовке материалов для публикации.

1 Первым и вторым традиционно считаются государственный и бизнес секторы.

2 Это мнение выражает и поддерживает большинство лидеров НПО, функционирующих в республике с середины 90-х. Схожее представление сложилось и у западных исследователей. Об этом подробнее см.: Needs Assessment of Azeri Local NGO Sector. Completed by Tin Nelson. Baku, August 1999. P. 5—7.

3 См.: Telavi Meeting of NGO Support Centers. Baku, 14—16 March 2000.

4 См.: The 1999. NGO Sustainability Index. Developed by: United Stated Agency for International Development Bureau for Europe & Eurasia Office of Democracy and Governance. Third Edition. January 2000. P. 27, 30, 40 [http://usaid.gov/regions/europe_eurasia/dem_gov/].

5 См.: Там же.

6 См.: Nations in Transit. Country Report for Azerbaijan, 1998. Produced by Freedom House. P. 85 [http://freedomhouse.org].

7 См.: Nations in Transit. Country report for Azerbaijan. P. 85; Needs Assessment of Azeri Local NGO Sector. Р. 12; Тhe 1999 NGO Sustainability Index. Р. 33.

8 Impacting the Community: Company Relation with Local NGOs in Azerbaijan. Prepared by ISAR-Azerbaijan. Baku. 2000. Appendix D [http://isar-az.org].

9 См.: The 1999 NGO Sustainability Index. Р. 32. Исследователи оценили уровень сервиса, предоставляемого НПО в республике, в 4,5 по 7 бальной шкале. Для сравнения в Армении этот индекс составил 5, в Грузии 4 (там же, Р. 28, 49). Данная шкала строится по принципу нисходящей, где цифра 7 — это наименьший балл, 1 — наивысший. Здесь и далее будет использоваться соответствующая шкала исчислений.

10 См.: Lawrence Paul. Rhetoric and Reality: Government Attitudes toward NGOs in Azerbaijan // Give & Take. Fall 2000. Washington D.C.

11 См.: Salamon Lester M., Anheier Helmut K., List Regina, Toepler Stefan, Sokolowski S. Wojciech and Associates. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Baltimore: The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, 1999. (Цит. по: Cross William M. NGOs in Central Europe: Intended Versus Actual Effects. 25th Annual European Studies Conference. 5—7 October, 2000. Omaha, USA.)

12 Данные были получены в результате опроса заказанного ISAR-Азербайджан.

13 См.: Azerbaijan Human Development Report, 1998. United Nations Development Programs, Baku, Azerbaijan Republic.

14 См.: Тhe 1999 NGO Sustainability Index. Р. 13.

15 Информация прозвучала во время телевизионного ток-шоу, проведенного частной телекомпнией "Space" 8 июля 2000 года в Баку.

16 См.: Statistic ANNEX. Тhe 1999 NGO Sustainability Index. Р. 120.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL