ИНСТИТУТЫ ДЕМОКРАТИИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ В КАЗАХСТАНЕ

Ербол Шауенов


Ербол Шауенов, сотрудник кафедры политологии КазГУ (Казахстан)


Анализ стабилизационного потенциала, заложенного в институциональном оформлении политических отношений, — общепризнанный метод изучения политической стабильности. Институты демократии нацелены на максимальное отражение всего многообразия существующих в обществе интересов и одновременно повышают адаптационные возможности политической системы. Вероятно, сегодня в политической организации свободных людей они выступают наиболее апробированными и эффективными механизмами, позволяющими совмещать гарантии сохранения баланса интересов с более всего регламентированными условиями поддержания устойчивости современного государства.

При изучении институциональных основ стабильности на внутриполитическом уровне правомерно, на наш взгляд, сосредоточить внимание на основных государственных и негосударственных институтах, в качестве которых можно определить форму правления, разделение властей, избирательные и партийные системы, группы давления, СМИ и другие структуры гражданского общества. С позиции раскрытия стабилизационных свойств важными становятся степень их институционализации — на уровне отдельных организаций, и отрегулированность механизмов взаимодействия — на уровне всей совокупности институтов.

В силу различных обстоятельств реформы, начавшиеся в Казахстане с обретением независимости, преимущественным образом инициировались и проводились сверху, а наиболее распространенным и рассчитанным на скорую отдачу способом внедрения и закрепления демократии явилась ее институционализация. Доминирование институционального начала, безусловно, было продиктовано самим характером политических институтов. В силу того что они отличаются четкостью границ проявления, а также подлежат законодательному оформлению, сами власти объективно заинтересованы в ускоренном создании их нормативной базы. Кроме того, быстрое становление этих институтов будет способствовать упорядочению различных требований, идущих снизу, в чем власти также заинтересованы.

Государственные институты

Среди институциональных факторов политической устойчивости, выделенных нами, первое место в республике — по объему влияния и по времени возникновения — занимает форма правления. В этом отношении Казахстан не стал исключением, повторив путь развития большинства постсоветских стран, в которых институт президента был введен после выборов самого действующего президента (апрель 1990 г.).

Различные авторы по-разному объясняют феномен легкого приживания президентского правления на постсоветском пространстве. Все мнения можно суммировать в нескольких положениях: отсутствие глубоких традиций демократической политической культуры населения; слабый уровень развития гражданского общества; преимущественное инициирование демократических и рыночных преобразований сверху; объективная необходимость сильного руководства для проведения радикальных реформ; преемственность власти на уровне элит. По существу эти и другие причины предопределили эволюцию политической системы постсоветских стран к президентскому правлению.

Таким образом, вопрос о стабилизирующих преимуществах формы правления лежит не в плоскости предпочтений того или иного режима, а скорее — в наилучшем использовании преимуществ принятой системы. Иначе говоря, стабилизирующее воздействие существующего президентского режима имеет тем большие показатели, чем больше учтены и использованы способствующие устойчивости его положительные качества. Как принято выделять, они заключены в подотчетности выборных руководителей, идентифицируемости состава правительства, во взаимных сдержках ветвей власти и арбитражной функции главы государства. Указанные свойства (в той или иной мере) всегда присутствуют в различных комбинациях президентской системы, и усиление ее стабилизирующих характеристик во многом связано с уровнем проявления отмеченных параметров.

Считается, что эти качества наибольшим образом воплощены в чистой президентской системе. Однако сложившаяся в Казахстане форма правления отличается от нее. С точки зрения существующих классификаций казахстанская модель близка к предложенной М. Дюверже премьер-президентской системе: президент избирается всенародно, наделен существенными полномочиями, но одновременно с ним существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием1. Тем не менее полному приближению казахстанской модели к данному типу противоречит нарушение третьего критерия, поскольку президент по Конституции наделяется правом по представлению премьер-министра назначать на должность и освобождать от должности членов кабинета (ст. 44, п. 3), то есть имеет чрезвычайные полномочия на поддержание устойчивости власти.

По разным причинам эволюция президентского правления развивалась в направлении усиления конституционных полномочий главы государства. С момента обретения государственной независимости введение института высшего должностного лица в государстве сопровождалось активностью президента в определении основных приоритетов и в общем руководстве процессами преобразований в республике. Характерно, что в это же время происходило и становление парламента, который также стремился занять активные позиции в системе властных отношений.

Сложившаяся модель разделения компетенций высших органов государственной власти наделяет президента рядом преимуществ в отношениях с другими ее ветвями. Введение института премьер-министра, ответственного за работу кабинета, снимает с президента прямую ответственность за проведение социально-экономической политики. Это в определенной степени способствовало и тому, что в практике взаимоотношений президента и парламента не было затяжных кризисов. Они иногда возникали в отношениях между парламентом и правительством, но в таком случае, осуществляя свою конституционную функцию по арбитражу, вмешивался президент.

Регламентация его арбитражной роли зафиксирована в Конституции 1995 года, по которой президент равно удален как от исполнительной, так и от законодательной власти и "обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом" (ст. 40, п. 3). Подобная роль главы государства говорит о его чрезвычайно больших прерогативах по обеспечению условий сохранения устойчивости власти.

Вместе с тем чрезмерная концентрация власти таит в себе недостатки: широкие полномочия главы государства — очень большой выигрыш для тех, кто баллотируется на президентских выборах, дестабилизируя процесс смены власти. Отсюда в период президентских избирательных кампаний нередки популистские лозунги, весьма привлекательные для электората. Не исключено, что, заняв пост, новый президент, ощущая свою неуязвимость, может и забыть о своих предвыборных обещаниях, чаще всего в силу их практической нереализуемости, как это было, например, при правлении президента Ф. Коллора в Бразилии.

Существующая модель поддержания политической стабильности больше обеспечивается за счет авторитарных механизмов. Хотя создание этой модели имело под собой объективные предпосылки в неустойчивый переходный период, бесспорно, что по мере накопления опыта взаимоотношений органов власти в руководстве страной и уточнения роли и места каждой структуры объективно будет возрастать привлекательность демократической концепции институционализации высших органов государственной власти. Особенно актуальной может стать необходимость совершенствования казахстанской модели разделения властей в сторону ее большей демократизации, призванной быть одной из важнейших институциональных предпосылок устойчивости политической системы.

Исторически идея разделения властей впервые была провозглашена в Декларации о государственном суверенитете КазССР (25 октября 1990 г.), получив свое нормативное закрепление в ноябре 1990 года, законодательная власть осуществлялась Верховным советом, президент являлся главой республики и обладал высшей распорядительно-исполнительной властью, а высшая судебная власть принадлежала Верховному суду КазССР. Тогда Верховный совет еще обладал значительными прерогативами, то есть имел исключительное право выступать от имени народа. Затем (16 декабря 1991 г.) в Декларацию о государственной независимости республики были внесены положения о том, что правом выступать от имени народа, наряду с Верховным советом, наделяется и президент, а в качестве Высшего органа судебной защиты образован Конституционный суд (КС).

Конституция 1993 года не внесла существенных корректив в существовавшее тогда распределение полномочий, уточнив лишь некоторые формулировки относительно статуса и прерогатив высших органов власти. За два года работы Верховного совета его дважды распускали, оба созыва были в оппозиции к исполнительной власти. Проявил активность и Конституционный суд, по решению которого и было инициировано досрочное прекращение полномочий Верховного совета 13 созыва. По разным причинам процедура взаимоотношений ветвей власти, предусмотренная Конституцией 1993 года, в казахстанской практике не прижилась, а приводила к неоднократным и продолжительным кризисам в отношениях между ее представительной и исполнительной структурами.

По Конституции 1995 года произошли достаточно серьезные изменения. Тенденция усиления полномочий президента нашла свое дальнейшее воплощение в его новом статусе как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и их ответственности перед народом. Вместо Конституционного суда был образован Конституционный совет, в котором полномочия отчасти изменены в сторону усиления права голоса президента (ст. 71). Парламент разделен на нижнюю (Мажилис) и верхнюю (Сенат) палаты, что определило новую схему образования и функционирования высшего законодательного органа.

Такая схема взаимоотношений представительной и исполнительной властей свидетельствует о значительном доминировании последней, а сама возможность их согласованного функционирования может строиться на умеренности притязаний парламента в политическом пространстве республики. Подобная модель далека от демократического оптимума и в первую очередь строится на авторитарном превосходстве исполнительной власти. Все же эта схема определенным образом способствовала повышению эффективности взаимодействия ветвей власти и с точки зрения ее устойчивости позволила избежать непреодолимых кризисов. Хотя между правительством и парламентом были разногласия, в частности, при утверждении государственного бюджета, оппозиционность представительного органа носила не антисистемный, а скорее конструктивный характер.

Сегодня, когда еще не накоплен опыт оптимального взаимодействия, стабильность в отношениях между ветвями государственной власти достигается не столько на основе демократических принципов сдержек и противовесов, сколько на равноудаленности от них президента, что позволяет обеспечивать их необходимый баланс. Несмотря на практическую эффективность этой модели, в стратегическом плане она может оказаться неприемлемой в силу недостатка долговременного стабилизирующего потенциала. Со временем существующие механизмы поддержания устойчивости власти могут устареть. Смягчению дисбаланса, очевидно, будет способствовать постепенное, но неуклонное перераспределение полномочий и повышение прерогатив представительной и судебной властей, успешным примером которого явилось некоторое усиление роли парламента (1998 г.)2.

Устойчивость государства в немалой степени зависит от избирательной системы. В ряду других переменных она остается чуть ли не самой подвижной составляющей, поскольку путем комбинирования ее разновидностей удается смоделировать правила и механизмы, помогающие достичь определенных целей. Если, к примеру, в полиэтническом обществе актуальны проблемы представительства интересов его сегментов, то адекватной реакцией властей будет введение пропорциональной системы представительства. Через различные комбинации процедуры выборов достигается и контроль над ростом количества политических партий, продвижение одной крупной или сведение на нет роли большого числа малых партий. В мировой практике апробированы различные варианты избирательной системы, которые обнаруживают тесную связь с принятой в стране формой правления и оказывают решающее воздействие на динамику партийного строительства.

Подобные стабилизирующие свойства избирательного механизма отчасти успели проявиться и за столь небольшой исторический период проведения демократических выборов в нашей республике. Саму избирательную систему несколько раз изменяли и дополняли (смена системы представительства в 1993 г. на мажоритарную систему относительного большинства, а в 1995-м — на мажоритарную систему абсолютного большинства). В 1999 году парламентские выборы проводились уже на новой законодательной базе — смешанной избирательной системе.

На первых порах введения институтов демократии мажоритарная схема сыграла положительную роль в безболезненной апробации новых механизмов рекрутирования элиты. Ее жесткие правила в какой-то мере стали залогом предсказуемости и контролируемости результатов выборов. На начальном этапе строительства государственности и национального самоопределения титульного народа среди части избирателей широкой популярностью пользовались кандидаты со своими политическими партиями ("Азат", "Желтоксан", общественно-политическое движение "Лад"), в избирательных программах которых присутствовали националистические ноты. Не исключено, что если бы существовал легкий доступ к рычагам власти с помощью избирательных процедур, то он мог бы привести к расколу партий и дестабилизации ситуации в стране. Однако неизбежной ценой жесткой мажоритарной схемы явилось замедление роста сильных и независимых партий, что, по-видимому, стало одним из решающих аргументов в установлении смешанной избирательной системы, сочетающей в себе условия для создания прочной стабильности и высокой легитимности. Ее суть в том, что каждый избиратель получает два голоса, и это позволяет определить одну часть депутатского состава по пропорциональной системе, а другую, независимо от нее — в соответствии с системой большинства.

В мае 1999 года был принят новый Конституционный закон "О выборах", по которому 10 мест в Мажилисе предоставляется депутатам, избранным по партийным спискам на основе пропорционального представительства (остальные 67 мест распределяются среди депутатов, победивших по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах). Небольшое число мандатов и 7-процентный барьер при распределении мест для политических партий, который считается относительно высоким по сравнению с типовыми барьерами, принятыми в странах с развитой демократией, способствовали ограничению числа партий, воспользовавшихся этим нововведением.

Новую избирательную систему можно рассматривать как первоначальную попытку построения умеренной многопартийности. Существует точка зрения, согласно которой чем больше партий в стране с президентской формой демократии, тем неустойчивее политическая система. По замечанию российского исследователя В.Б. Кувалдина, возможно, именно многопартийность делает президентскую систему особенно уязвимой, так как она порождает три негативных эффекта: большую вероятность паралича власти вследствие противостояния президента и парламента; сильную идеологическую поляризацию политической жизни; сложность создания межпартийной коалиции президентского большинства3.

Установленный в республике высокий порог для участия партий в распределении мест и небольшое число мандатов в представительном органе говорят о том, что лишь крупные партии смогут завоевать прочные позиции. А это значит, что дилемма — поддержание стабильности за счет большей пропорциональности представительства интересов различных социальных слоев, меньшинств и ответственность, предсказуемость правительственной политики — на сегодня решена в пользу правительства.

В такой ситуации у исполнительной власти остаются слишком большие полномочия для поддержания политической стабильности, которые, если будет создана демократическая модель равноправного сотрудничества сторон, смогли бы взять на себя и успешно выполнять негосударственные институты. В данном случае вновь возникает дилемма между привлекательностью демократического оптимума и требованиями обеспечить устойчивость власти, а избирательная система, судя по всему, отражает совокупное влияние обоих факторов. Естественно, при этом необходимо постепенно совершенствовать избирательное законодательство, особенно в части его влияния на партийное строительство. С другой стороны, нынешний характер электоральной модели во многом обусловлен уровнем институционализации политических партий, возглавляющих в нашем исследовании список негосударственных институтов.

Негосударственные институты

Первые политические партии в суверенном Казахстане были созданы в конце 80 — начале 90-х годов. Характерная особенность отечественного партогенеза того этапа: партии стали появляться не вокруг определенной социальной базы, а в силу многонационального состава населения — по национальному признаку4. В сложившихся условиях руководство страны попыталось сдержать этот процесс путем поддержки проправительственных партий. Вплоть до 1999 года методы взаимодействия власти и политических объединений не выходили за рамки обсуждений за "круглым столом" и оформления договоров согласия. Чуть ли не самой решающей причиной остановки роста партий стала слабость законодательной базы, регулирующей их место и роль в политическом пространстве.

Первый специальный закон о политических партиях появился лишь в середине 1996 года. Слабость существовавшей тогда законодательной базы выражалась не только в неясности статуса политических партий, но и в отсутствии реальных, четко оговоренных норм и правовых механизмов, обеспечивающих условия для их интегрирования в структуру власти. Только в октябре 1998 года в парламенте выделили дополнительные десять мест, предоставляемых по пропорциональной системе, что явилось реальным стимулом, подтолкнувшим активное становление отечественных партий.

На парламентских выборах 1999 года процедура их регистрации была значительно упрощена по сравнению с предыдущими выборами. Для участия в голосовании по партийному списку и обретения "республиканского статуса" партиям необходимо было иметь минимальное число членов и региональных подразделений, по крайней мере — в 9 из 16 административных округов республики. В день выборов по девяти партийным спискам было зарегистрировано 64 кандидата.

По обнародованным целям и задачам участвовавшие в выборах партии условно можно разделить на три большие группы: "пропрезидентские", "конструктивная" оппозиция и "жесткая" оппозиция. По итогам голосования места в Мажилисе получили четыре наиболее крупные партии: "ОТАН" (Отчизна) — 4, ГПК (Гражданская партия Казахстана), Аграрная партия и КПК (Коммунистическая партия Казахстана) — по два места. Таким образом, восемь мест принадлежат проправительственным партиям, а оппозиции — всего два.

Несмотря на значительное облегчение доступа политических партий к рычагам принятия государственных решений, законодательная регламентация их инкорпорирования в структуры власти, разумеется, требует дальнейшего совершенствования.

Последние парламентские выборы высветили слабый уровень эффективности структур самих партий. Это обусловлено не только их слабой внутренней организацией, но и отражает состояние социально-экономической, политико-культурной и других сфер общества, в совокупности оказывающих влияние на институционализацию этих организаций.

Для определения уровня их институционализации исследователи разработали ряд методов, которые по-разному классифицируют иерархию критериев. Учитывая, что некоторые из них требуют специального исследования (особенно это касается количественного анализа психологических мотивов партийных предпочтений избирателей, их вовлеченности в какую-либо партию), попытаемся выявить степень институционализации казахстанских партий, опираясь на предложенные С. Хантингтоном критерии. Напомним, что под институционализацией партий здесь понимается процесс, посредством которого они укрепляются, приобретают значение и устойчивость.

Для измерения первого критерия — адаптируемости исследуются хронологический и генерационный возраст, а также способность перейти из оппозиции на роль правящей партии. По годам существования все казахстанские партии, за исключением коммунистической, едва могут преодолеть десятилетний рубеж, а оказавшиеся на сильных позициях "ОТАН", ГПК и Аграрная созданы лишь накануне последних парламентских выборов. По данным генерационного возраста, в руководстве всех партий (также за исключением коммунистической) еще не было смены поколений — от основателей к их преемникам. Наконец, анализ способности переключаться с оппозиции на роль правящей партии затрудняется тем, что пока подобных случаев не наблюдалось.

Следующий критерий институционализации — сложность организации — также влияет на способность партии учитывать происходящие в стране изменения. Меньший уровень такой способности приводит к тому, что партия группируется вокруг одной личности. Степень персонализации партий чрезвычайно высока. Видимо, здесь одной из главных причин является то, что они образованы недавно и успех их продвижения прямо пропорционален авторитету лидеров. По другому индикатору организационной сложности — увеличению количества подразделений — отечественные партии характеризуются различными показателями, но явно выделяются "ОТАН" и КПК, имеющие разветвленную сеть региональных структур. Если КПК успешно использует наработанный опыт партийной работы и энтузиазм активистов, то продвижению "ОТАН" сильно помогает исполнительная власть всех уровней. Немало подразделений у Аграрной партии и ГПК, сумевших быстро создать свои структуры среди представителей поддерживающего их производственного комплекса республики. Остальным партиям удалось организовать свои подразделения лишь в одном или в нескольких городах. Например, "Азамат" и "Табигат" имеют представительства преимущественно в Алматы и Алматинской области.

Третий критерий — автономность партии, то есть ее структурная независимость от других институтов и организаций, действующих внутри или за пределами страны. Отметим, что определение степени их автономности осложняется завуалированностью источников финансирования и руководства. Все же можно определенно говорить об ангажированности ряда партий: ГПК образована на базе предприятий алюминиевой и хромовой промышленности и выражает интересы иностранных инвесторов; Аграрная и НКПК (Народно-кооперативная партия Казахстана) защищают интересы различных группировок агрофирм; РППТ (Республиканская политическая партия труда), несмотря на объемные заявления, локализуется вокруг Союза инженеров и Инженерной академии; Партия справедливости создана исключительно на базе Союза водителей.

Наконец, под четвертым критерием — согласованность партии — понимается степень соответствия между установками и поведением ее членов. Один из показателей — сплоченность партийцев. Существует общее мнение, что чем более она централизована, чем левее идеология партии, тем она сплоченней. На сплоченность оказывает влияние и существующая в стране форма правления, особенность разделения властей. По такому показателю отечественные партии выглядят достаточно интегрированными, особенно такие крайние из них, как "Азат", "Желтоксан". Однако были случаи легкого вхождения одной или нескольких партий в другую. Пример тому — Либеральное движение, Партия народного единства и Демократическая партия вошли в "ОТАН".

Другой аспект согласованности партий — фракционность, означающая наличие или отсутствие коллективно действующего отдельного блока внутри партии для достижения своих целей. За короткий период существования отечественных партий внутрипартийной фракционности особо не наблюдалось. Пожалуй, запоминающиеся исключение из правил — случай расхождения между лидерами "Азамата" (Демократической партии) накануне последних парламентских выборов. Вообще, определение согласованности казахстанских партий — задача нелегкая, поскольку для ее проверки еще не было достаточно активной и долгой парламентской деятельности. Партии больше озабочены своей презентацией и борьбой за места в представительном органе власти, что, конечно же, объясняется их молодостью.

Итак, краткий анализ казахстанских партий свидетельствует о низких показателях уровня их институционализации. В этом отношении они напоминают политические партии в новых демократиях, где высокая идеологическая поляризация сосуществует с низкими показателями уровня институционализации.

Сегодня стабилизирующая функция политических партий выражается не в широкой их деятельности как канала выражения и регулирования общественных требований. Скорее всего, их стабилизирующая роль возможна за счет ограничения стихийного влияния крайних политических течений на общественно-политическую ситуацию в стране, а также за счет создания и поддержки проправительственых партий. С этой точки зрения первоначальное ограничение их доступа к рычагам принятия политических решений отчасти оправданно.

Совершенно очевидно, что из этого вовсе не следует тезис о правомерности ограничения их роли в политическом пространстве страны. Речь идет исключительно о пределах представленности, о количестве партийных мандатов в органах власти. Иначе говоря, об оптимальном соотношении эффективности и демократичности, которое должно быть максимально приближенным к реальному положению.

Конечно, институционализация партии требует времени и адаптации. И здесь немалая роль принадлежит государству, поскольку от его готовности внедрить партии в политическую жизнь во многом зависит устойчивость последней. Постепенное вовлечение партий в структуры власти приведет к сокращению оппозиционного крыла, превращению антисистемных во внутрисистемные, так как причиной появления такого рода партий и апелляции к крайним идеям как раз и является недопущение их к власти.

Среди негосударственных институтов менее всего регламентирована в республике деятельность групп давления. Вместе с тем известно, что в скрытой или открытой форме они существуют практически при любом политическом режиме и оказывают положительное влияние, так как выступают в качестве дополнительного канала взаимодействия между политической системой и ее окружением. Преимущество демократического режима заключается как раз в том, что он официально легализует деятельность лоббирующих групп.

Неотъемлемое преимущество демократии — существование реальных предпосылок для успешной работы заинтересованных групп. Эти предпосылки проявляются в широкой дифференциации, наличии реально функционирующих институтов для выражения интересов групп, не говоря уже о высокой политической культуре граждан. Именно на этой базе повышается эффективность и плюралистический характер групп давления, создаются препоны на пути появления их узко корпоративного оформления. Следовательно, лоббирующие группы неразрывно связаны и испытывают на себе совокупное влияние всех процессов и отношений, которые существуют в обществе в данный период его развития.

Эти замечания в полной мере относятся и к группам давления в современном Казахстане. Их статус и выполняемые ими функции отражают реальную общественно-политическую ситуацию в стране. Как несовершенны находящиеся лишь на стадии своего становления институты демократии, так же несовершенны (с позиции демократического оптимума) и функционирующие лоббирующие группы.

Как показали результаты социологического опроса5, респонденты выделили ряд лоббирующих групп, которые по нисходящей линии выглядят следующим образом: родоплеменные и клановые; группы давления, представляющие интересы иностранных компаний; правительственные; ведомственные (бюрократические) и группы давления, выражающие интересы предпринимателей; региональные и криминальные структуры; отраслевые и, наконец, этнические.

Умеренными были оценки условий для лоббистской деятельности, возможности выступать в качестве естественного регулятора баланса сил в общественных отношениях. Если 20% респондентов признают такую функцию как действенную, а 40 — не как главную, а дополнительную, то еще 20% считают, что в таком качестве лоббисты выступать не могут. Также разделились мнения об условиях улучшения их деятельности. Признавая необходимость легализации всех групп давления, респонденты тем не менее выразили сомнение в эффективности законодательного акта на современном этапе. 32% считают, что он будет носить декларативный характер, тогда как 28% полагают, что отсутствуют благоприятные социально-политические условия для эффективной его реализации. Примечательно, что 48% опрошенных одним из главных благоприятных условий назвали становление открытой политической системы, способной воспринимать импульсы общества.

Таким образом, в нынешней социально-политической ситуации лоббирующие группы сильно отличаются от своих аналогов в демократических странах. Д. Сатпаев, один из отечественных авторов, выделяет особенности национального лоббизма: неофициальное функционирование института клановости, регионализма, землячества, местничества, трайбализма; их функционирование не в стенах законодательной, а в рамках исполнительной власти; использование подкупа, личных (родственных) связей с влиятельными людьми6.

Следовательно, повышение стабилизирующей роли групп давления нужно рассматривать неразрывно с процессами демократизации. Даже при принятии специального закона эффективность контроля их деятельности обещает быть тем выше, чем глубже в обществе укоренены политические партии и институты гражданского общества, чем активнее независимые СМИ и чем выше уровень культуры участия населения. Очевидно, что эти же факторы — залог усиления плюралистического характера групп давления, что, в свою очередь, укрепляет их стабизилирующую роль в интеракции общества и политической системы.

Возрастающую роль в поддержании политической стабильности в республике приобретают СМИ. Строго говоря, это происходит постольку, поскольку расширяется присутствие в политическом пространстве масс-медиа, способность которых адекватно отражать политические процессы прямо пропорциональна полю их влияния. И рассматривать СМИ (сквозь призму их влияния на стабильность политической системы) целесообразно с точки зрения их взаимоотношений с государством, что само по себе задача достаточно сложная. С одной стороны, государство должно вмешиваться в информационное пространство, особенно когда речь идет о защите государственных интересов и предотвращении политической дестабилизации. С другой — для усиления политической стабильности в долгосрочном плане очень важно укреплять независимость масс-медиа. Оптимальное согласование этих приоритетов можно обеспечить действенными механизмами адекватной циркуляции информации, которая была бы незаменимым помощником при выражении политических интересов и требований как со стороны общества, так и государства.

На 1 марта 2000 года в республике насчитывалось 1 177 действующих средств массовой информации. Среди них: 771 газета и 203 журнала, 183 электронных СМИ, 14 информационных агентств. Характерно, что с 90-х годов удельный вес независимой прессы имеет тенденцию к устойчивому росту по сравнению с государственной.

Принятый в 1999 году закон "О средствах массовой информации"7 гораздо демократичнее предыдущего, действовавшего с 1991 года, и позволил в этой сфере полностью ликвидировать монополию государства, у которого официально осталось только два рычага воздействия на масс-медиа. Первый — законодательный, подразумевающий право вмешиваться лишь при нарушении закона. Второй — система госзаказов, исходящая из отказа дотировать печатные и электронные издания (госзаказы подаются в виде тендера, в котором могут принять участие и коммерческие СМИ). Хотя эти нормы значительно снизили зависимость средств массовой информации от государства, у него тем не менее остаются дополнительные рычаги воздействия, в том числе и экономический прессинг на масс-медиа, что, в частности, нашло отражение и в государственной продаже радиочастот.

Еще одна прерогатива власти — обеспечение информационной безопасности республики. Она заключается в защите от проникновения во внутреннее информационное пространство недоброкачественной и подрывающей основы государственности внешней информации. Для предупреждения подобных ситуаций необходимо создать собственные конкурентоспособные информационные организации, разветвленную сеть независимых и частных СМИ.

Необходимость дифференциации информационного поля особо возрастает в связи с усилением политической конкуренции, когда повышается спрос на информационные услуги для ретрансляции позиций конкурирующих сил. Это особенно актуально в период выборов, примером чего служит значительное усиление роли СМИ во время президентских и парламентских избирательных кампаний 1999 года. Плюралистический характер политической информации явственно обнаруживает общеприемлемые цели, когда на основе широкого обсуждения различных точек зрения обрисовывается среднее решение, которое не только наибольшим образом соответствует требованиям данного периода, но и устраивает если не всех, то большинство участников политического процесса. Следовательно, институционализация СМИ не должна отставать от общих процессов демократизации взаимоотношений политической системы и ее окружения, а занять подобающее место в создании условий для политической устойчивости прессы.

Наконец, еще один важный фактор стабилизации политической системы — формирование широкой сети институтов гражданского общества. Они оказывают неоценимую помощь в сохранении политической устойчивости. Государственные структуры не всегда могут предвидеть все потребности людей и принимать своевременные и адекватные меры для их удовлетворения, а институты гражданского общества способны гораздо лучше и эффективнее реагировать на эти запросы, помогают сглаживать противоречия в обществе, которые нередко обретают политическую окраску. В многосоставном Казахстане подобные институты, существующие, в частности, в виде национально-культурных центров, имеют особую ценность, так как именно их деятельность вносит много полезного в утверждение в обществе обстановки терпимости и согласия.

К сожалению, динамичное формирование третьего сектора (неправительственных организаций) упирается в массу объективных и субъективных препятствий. По мнению представителей НПО, это, в первую очередь, несовершенство законодательства, слабая институциональная инфраструктура, дефицит информации о деятельности фондов и программ, о соблюдении требований, предъявляемых донорами при оказании помощи. Кроме того, ряд НПО, желающих реализовать проект, имеет слабое представление о технологии взаимоотношений с потенциальными донорами8. Таким образом, проблемы формирования третьего сектора порождаются не только слабой государственной поддержкой, но и низким уровнем инициатив снизу.

Сегодня в республике насчитывается около двух с половиной тысяч НПО, а процедура их регистрации и деятельности значительно облегчена. Вместе с тем специфика неправительственных организаций, заключающаяся в нерентабельности и благотворительном характере их работы, не позволяет многим отечественным инициаторам самостоятельно заняться подобной деятельностью. Многие из них держатся за счет грантов международных организаций, среди которых пока по большей части проявили себя лишь правозащитные фонды. При дефиците государственных средств одним из путей решения проблемы, возможно, было бы упрощение процедуры регистрации и контроля над деятельностью международных НПО, что помогло бы созданию не только правозащитных структур, но и организаций, работающих в области здравоохранения, образования, экологии и т.д. К активному участию в их деятельности можно привлечь отечественных производителей и предпринимателей, например, за счет предоставления существенных налоговых льгот на финансовую поддержку НПО.

Эти структуры могут стать надежным партнером государства в решении постоянно назревающих проблем социального, экономического, правового характера. С углублением демократизации возникнет необходимость усилить автономность компонентов политической системы, где каждая сторона наилучшим образом выполняет свои функции по налаживанию равноправного сотрудничества. В конечном счете это приведет к постепенному установлению самостоятельно действующего механизма долгосрочной политической стабильности. Наряду с другими приоритетами необходимо сконцентрировать усилия и на реальном повышении роли институтов гражданского общества.

Заключение

Изучение стабилизационного потенциала институтов демократии в Казахстане позволяет сделать некоторые общие выводы. В силу того что сами институты созданы лишь в последнее десятилетие, они еще не обрели стабильность, свойственную подобным структурам в развитых демократиях. И это, пожалуй, центральный пункт нашего анализа.

Институт президента практически стал системообразующей силой. Широкие полномочия, которыми наделен президент в отношениях с другими властными структурами, свидетельствуют, что устойчивость власти обеспечивается не столько системой сдержек и противовесов, сколько арбитражной функцией главы государства, его прерогативой выступать гарантом согласованной работы органов верховной власти. Недавнее введение смешанной формы избирательной системы и выделение десяти мест в парламенте по партийному списку можно рассматривать как первую попытку сформировать эффективный канал взаимосвязи между обществом и государством. Однако высокий "заградительный" барьер и малое количество мест в парламенте для политических партий, наряду со слабой их институционализацией, свидетельствуют, что в ближайшее время они еще не обретут весомое место в политической жизни республики. Скрытый характер носит деятельность отечественных групп давления, которые работают в рамках не законодательной, а исполнительной власти, к тому же в стране еще не принят закон о лоббизме. СМИ приобретают все большее влияние как связующее звено во взаимодействии политической системы и общества, хотя еще остаются экономически зависимыми от государства. Наконец, институты гражданского общества, призванные быть эффективным средством сглаживания социальных противоречий, лишь недавно обрели законодательные льготы, которые еще не в полной мере обеспечивают потребности НПО в государственной поддержке.

Рассмотренные моменты демонстрируют, что в республике номинально действуют практически все принятые в мировой практике институциональные механизмы политической стабильности. Однако по многим параметрам они не отвечают требованиям, позволяющим говорить о создании слаженно работающей демократической системы.

Разумеется, за короткий период времени трудно достигнуть большего. Необходимость одновременно решать две задачи — вводить институты демократии и поддерживать политическую стабильность — нередко ставила страну перед выбором между демократичностью и эффективностью. Сложившаяся модель отражает возможный уровень согласования этих целей, когда политическая стабильность обеспечивается в основном не за счет совокупного функционирования всех институтов, а путем искусственного регулирования политических процессов исполнительной властью. Тем не менее если учитывать постепенное реформирование институтов, то можно полагать, что дальнейшая демократизация в Казахстане будет сопровождаться еще большим усилением роли представительных и негосударственных институтов политической системы. А это отвечает императивам формирования долгосрочных механизмов политической стабильности.


1 См.: Шугарт М., Кэри Д. Президентские системы. В кн.: Современая сравнительная политология. Хрестоматия. М., 1997. С. 205.

2 См.: Закон Республики Казахстан о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан // Казахстанская правда, 1998, № 189.

3 См.: Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы демократического транзита. Российский и украинский опыт в мировом контексте // Полис, 1998, № 5. С. 136.

4 См.: Сейдуманов С. Феномен многопартийности в Казахстане. Алматы, 1997. С. 32.

5 См.: Сатпаев Д.А., Шоманов А.Ж. Характерные черты казахстанского лоббизма: взгляд экспертов // Саясат, 1999, № 2. С. 12—19.

6 См.: Сатпаев Д.А. Лоббизм: тайные рычаги власти. Алматы, 1999. С. 101—115.

7 См.: Конституционный Закон РК "О средствах массовой информации" // Казахстанская правда, 23 июля 1999.

8 См.: Куатбаева Г.К. и др. Третий сектор общества // Саясат, 1998, № 9. С. 68—69.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL