ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ В КЫРГЫЗСТАНЕ

Айнура ЭЛЕБАЕВА
Маргарита ПУХОВА


Айнура Элебаева, доктор философских наук, профессор Международного университета Кыргызстана, представитель журнала "Центральная Азия и Кавказ" в Кыргызстане

Маргарита Полухова, кандидат исторических наук, доцент Института интеграции международных образовательных программ Кыргызского государственного национального университета


В разных регионах мира происходят многообразные процессы политических трансформаций, связанные с переходом от недемократических форм правления к более демократическим. Политологическая литература выделяет несколько волн демократизации в мировой истории (по С. Хантингтону — три, а по Т. Карл и Ф. Шмиттеру — четыре). Начало современной, третьей волны демократизации датируется 1974 годом, когда процесс политической трансформации охватил государства Южной Европы (Грецию, Испанию, Португалию), а затем распространился на Центральную и Восточную Европу и СССР.

Третья волна отличается от первых двух тем, что процесс перехода к демократии приобрел почти глобальный масштаб. Политические изменения происходят в странах с неодинаковыми исходными данными и условиями.

Исследователи отмечают, что современные демократические переходы в большинстве случаев не позволяют говорить о создании в их финале консолидированных демократий — они часто тормозятся или даже ведут к возрождению авторитарных порядков, подновленных псевдодемократической риторикой (как это происходит на постсоветском пространстве)1.

Переходы от недемократических форм правления к демократическим в посткоммунистических странах отличаются большим разнообразием, их невозможно свести к какой-либо одной модели. К тому же демократические транзиты не означают гарантированного перехода к демократии и ее консолидации. Мы попытаемся выявить особенности модели политического развития в посткоммунистическом Кыргызстане, рассмотрим основные этапы эволюции политического режима и формы правления в республике. В нашу задачу не входит анализ всего процесса перехода страны к президентской системе. Кроме того, этот вопрос довольно хорошо освещен в научной литературе2. Мы обратим внимание на некоторые основные моменты этого перехода.

Для более точного определения модели политического развития необходимо выяснить, какова форма государства, ибо именно оно основное звено политической системы. Каково государство — такова и модель его политического развития.

Понятие "форма государства" включает в себя: форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Форма правления представляет собой способ организации верховной государственной власти, отражает степень участия населения в ее создании. Различают такие формы правления, как монархия (абсолютная и конституционная) и республика (президентская и парламентская). Каждая из них характеризуется определенными признаками. Разработка критериев определения форм правления важна для оценки функционирования различных типов режимов.

Президентской форме присущи следующие признаки: максимальная степень разделения ветвей власти; всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти; президент возглавляет исполнительную ветвь власти, а отдельный пост премьер-министра может отсутствовать; правительство назначается президентом и ответственно перед ним; президент не имеет права распускать парламент. Классической моделью президентской формы правления признана американская.

Взаимодействие разделенных властей регулируется конституцией, но добиться его в реальности сложно. Соотношение удельного веса трех ветвей власти может сложиться в пользу президентской, особенно в странах, переживающих переход к демократии. Поэтому в президентских системах существует вероятность сосредоточения власти в руках одного человека.

Такая система способна привести к авторитаризму в следующих случаях: если конституция устанавливает полновластие президента, а система "сдержек и противовесов" не функционирует; если принцип разделения властей не реализован на практике.

Существует несколько разновидностей президентской формы правления: премьер-президентская (например, во Франции) и гибридные режимы, сочетающие в себе черты президентской и премьер-президентской систем.

Исследователи выделяют такие характерные признаки премьер-президентской системы: президент избирается всенародно и наделяется существенными полномочиями; одновременно с ним существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед парламентом; президент, в отличие от президентской системы, не обязательно наделяется законодательными полномочиями, но может вынести законопроект на референдум; он располагает правом распускать парламент (чего не предусмотрено в президентской системе); ему предоставлено право выдвигать кандидатуры министров и назначать на неправительственные должности3. Следует отметить, что такая система не предоставляет президенту возможность контролировать правительство.

Форма правления в Кыргызстане может быть определена на основании изложенных критериев и анализа статей Конституции республики.

Важнейшими вехами на пути дезинтеграции СССР и становления политической системы суверенного Кыргызстана стали закон "Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Киргизской ССР", принятый 24 октября 1990 года, и "Декларация о государственном суверенитете республики Кыргызстан" от 15 декабря 1990 года.

27 октября 1990 года на заседании Верховного Совета Киргизской ССР президентом был избран А. Акаев. Вскоре после провала августовского путча 1991 года, 31 августа, Кыргызстан провозгласил себя суверенной и независимой республикой, а 12 октября президент легитимизировал свои позиции через безальтернативные общенародные выборы, получив 96% голосов. Первые годы президентской деятельности А. Акаева (1991—1993) можно охарактеризовать как период противоборства и выявления лидерства между исполнительной и представительной ветвями власти, нейтрализации Коммунистической партии Кыргызстана, которая, несмотря на ограничения своей деятельности после августовского путча, была самой серьезной оппозиционной силой. Полномочия президента на этом этапе были ограничены парламентом, и поэтому можно предположить, что была избрана модель государственной системы, близкая парламентско-президентской.

К 1993 году в стране сложились предпосылки для конституционной реформы, реорганизации государственных институтов, формирования демократической системы. 5 мая 1993 года на 12-й сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва была принята новая Конституция. В ее основу были положены определенные принципы: разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; всенародное избрание главы государства — президента; разделение государственной власти и местного самоуправления. Принцип разделения властей означал, что законодательная, исполнительная и судебная власти "действуют самостоятельно, взаимодействуют друг с другом" (ст. 7, п. 2). Основной закон предоставил президенту довольно широкие полномочия: он глава государства, гарант незыблемости Конституции и единства государственной власти (ст. 7, п. 1).

Конституция содержала ряд статей, аналогичных французской конституции, то есть характерных для полупрезидентской (премьер-президентской) республики: одновременно с президентом работал премьер-министр, возглавлявший правительство; президенту предоставлялось право, с согласия Жогорку Кенеша (парламента), назначать премьер-министра и членов правительства, а также принимать по своей инициативе решение о досрочном сложении полномочий правительства; он мог выносить вопросы государственной жизни на общенародный референдум и распускать парламент по его результатам (ст. 46, §§ 1, 5). Кроме того, ему предоставлялось право (с согласия местных кенешей) утверждать назначение премьер-министром глав государственных администраций районов и городов (ст. 46, § 2, п. 4).

В то же время ряд статей Конституции указывал на отличие формы правления в Кыргызстане от полупрезидентской (премьер-президентской) республики: президенту Кыргызской республики предоставлялось право освобождать от должности членов правительства и руководителей административных ведомств (ст. 46, § 1, п. 4), то есть вопрос о смещении министров он мог решать единолично. Предоставление ему такого права означает, что режим не является премьер-президентским, ибо наличие такого права противоречит одному из главных критериев премьер-президентской системы — зависимости кабинета министров от парламента. Президент наделялся законодательными полномочиями. Ему предоставлялись следующие права: по собственной инициативе вносить законопроекты в Жогорку Кенеш; подписывать принятые парламентом законы или возвращать их для повторного рассмотрения (право "вето"); издавать указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны (ст. 46, § 4, п. 1, 2; ст. 48, п. 1, 2).

Перечисленные особенности свидетельствуют, что Конституция 1993 года создала предпосылки для формирования президентской республики. Для создания парламентской республики в стране не было необходимых условий (их нет и в настоящее время). Парламентская республика характеризуется тем, что высшим государственным органом является парламент, который формирует правительство и несет ответственность за его состав. Правительство сохраняет свою власть до тех пор, пока оно пользуется доверием парламента. Подобные правовые нормы отсутствовали в Конституции 1993 года. Кроме того, в стране еще не сформировалась многопартийная система и сильная оппозиция.

Конституция создала правовые предпосылки для относительно самостоятельного функционирования законодательной и исполнительной ветвей власти и достижения баланса между ними. Без поддержки Жогорку Кенеша президент не мог единолично управлять государством.

В подтверждение этого положения приведем ряд статей Конституции. К компетенции Жогорку Кенеша относились следующие вопросы: внесение изменений и дополнений в Конституцию; принятие законов, внесение в них изменений и дополнений, а также контроль их исполнения; определение основных направлений внутренней и внешней политики. Кроме того, парламент утверждал республиканский бюджет и отчет о его исполнении; назначал выборы президента; имел право выносить вопросы государственной жизни на референдум; избирать по представлению президента председателей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного суда и их заместителей; утверждать структуру правительства; давать согласие на назначение премьер-министра и состава правительства, а также на досрочное сложение полномочий правительства (ст. 58). На основании заключения Конституционного суда Жогорку Кенеш (не менее двух третей голосов от общего числа депутатов) мог отстранить от должности президента за государственную измену и другие преступления (ст. 52).

Если президент по тем или иным причинам не мог исполнять свои обязанности, то его полномочия переходили к главе парламента. Если же и торага (спикер) не мог исполнять президентские полномочия, то только тогда они переходили к премьер-министру — до избрания нового президента (ст. 53).

Таким образом, по Конституции 1993 года конструкция президентской власти сочетала в себе признаки различных моделей института президентства: во-первых, признаки "чистой" президентской республики, во-вторых, — некоторые черты премьер-президентской (полупрезидентской) системы. Парламент играл существенную роль в определении структуры правительства, основных направлений внутренней и внешней политики. То есть, в Конституции были заложены правовые предпосылки для формирования демократического политического режима.

С 1994 года стала проявляться тенденция к усилению власти президента и ослаблению парламента. Этот курс привел к их противостоянию, которое завершилось роспуском Жогорку Кенеша (октябрь 1994 г.) и назначением досрочных парламентских выборов. Для того чтобы ослабить влияние Коммунистической партии и не допустить ее к власти, была введена мажоритарная избирательная система.

24 октября 1995 года состоялись первые альтернативные выборы — на пост президента вновь был избран А. Акаев, получивший 73% голосов. Проведенный после выборов референдум (10 февраля 1996 г.) значительно расширил его полномочия и ограничил власть парламента. По результатам референдума 17 февраля 1996 года был принят закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской республики".

В Конституции 1996 года определена форма государственного устройства: Кыргызская республика — суверенная, унитарная демократическая республика, построенная на началах правового светского государства (ст. 1).

Конституция наделяет и президента, и парламент значительными ресурсами власти: они имеют право выступать от имени народа; избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Основа легитимности их власти — широкая опора в обществе.

В основу Конституции 1996 года положены демократические принципы: верховенство власти народа, разделение властей, разграничение функций государственной власти и местного самоуправления (ст. 7). В отличие от Конституции 1993 года полномочия президента были расширены: он является главой государства, высшим должностным лицом, связан не только с исполнительной властью (как, например, президент США), а со всеми ее ветвями, так как обеспечивает единство и преемственность государственной власти, "согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов" (ст. 42).

Конституция 1996 года предоставила президенту право по своей инициативе принимать решение об отставке премьер-министра и правительства, причем согласия Жогорку Кенеша, как это предусматривалось Конституцией 1993 года, уже не требовалось (ст. 46, § 1, п. 4).

По Конституции 1993 года глав государственных администраций районов и городов назначал премьер-министр, а утверждал президент, а по Конституции 1996 года глав государственных администраций областей, районов, городов назначает президент (с согласия местных кенешей) и освобождает их от должности (ст. 46, § 1, п. 5). Он назначает председателей, их заместителей и судей судов областей, г. Бишкек, районов, городов, освобождает их от должности. Согласия Жогорку Кенеша не требуется (ст. 46, § 2, п. 5).

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст. 42, § 3). По Конституции 1993 года это право предоставлялось Жогорку Кенешу. Конституция 1996 года предоставила президенту право по собственной инициативе назначать референдум; принимать решение о назначении референдума по инициативе не менее трехсот тысяч избирателей, большинства от общего числа депутатов обеих палат Жогорку Кенеша. По Конституции 1993 года право на проведение референдума имел и Жогорку Кенеш. Предоставление этого права президенту свидетельствует об усилении его власти, ибо в случае расхождения с парламентом он может обращаться непосредственно к народу, минуя парламент.

Конституция 1996 года расширила права президента на досрочный роспуск парламента (обеих палат — Законодательного собрания и Собрания народных представителей). Теперь он может распустить парламент не только по результатам референдума (как в Конституции 1993 г.), но и в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение премьер-министра, кандидатуру которого президент и предлагает (ст. 63, §§ 2, 3).

Хотя в Конституции 1996 года президент прямо не назван главой исполнительной власти (как в американской модели), но тесно с ней связан. Он определяет основные направления внешней и внутренней политики, осуществляет руководство внешней политикой. Ему предоставлены широкие полномочия в области кадровой политики: он назначает (с согласия Собрания народных представителей) премьер-министра, членов правительства, руководителей административных ведомств, а также освобождает их от должности, то есть фактически формирует исполнительную власть. О его тесной связи с исполнительной властью свидетельствуют положения Конституции 1996 года о том, что при невозможности исполнения президентом своих обязанностей он вправе передавать полномочия премьер-министру (ст. 52). А по Конституции 1993 года президент передавал свои полномочия спикеру парламента. Премьер-министр, исполняющий обязанности президента, не вправе распускать Законодательное собрание или Собрание народных представителей, назначать референдум, прекращать полномочия правительства, а также вносить предложения об изменениях и дополнениях в Конституцию республики.

В Конституции 1996 года усложнена процедура отрешения президента от должности: Собрание народных представителей может пойти на это только на основании выдвинутого Законодательным собранием обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Конституционного суда (ст. 51).

Решение о выдвижении обвинения против президента должно быть принято большинством (не менее двух третей голосов от общего числа) депутатов Законодательного собрания. Однако в случае отрицательного заключения Конституционного суда по выдвинутому обвинению, президент распускает Законодательное собрание.

Кроме того, постановление Собрания народных представителей об отрешении от должности президента должно быть принято не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения обвинения. Если за это время решение не будет принято, то обвинение считается отклоненным (ст. 57, п. 4).

Конституция 1996 года расширила законодательные полномочия президента: он не только вносит в Жогорку Кенеш законопроекты, издает указы, имеет право отклонить принятые парламентом законы, но палаты Жогорку Кенеша могут делегировать ему свои законодательные полномочия на срок не более одного года. Законодательные полномочия переходят к президенту в случае роспуска палат Жогорку Кенеша (ст. 68).

Анализ Конституции 1996 года позволяет сделать вывод, что в Кыргызстане были созданы правовые предпосылки для установления президентской формы правления. Господствующей тенденцией стала тенденция к утверждению авторитарного режима с элементами демократии. Природа существующего режима отчетливо просматривается и при анализе статей Конституции, определяющих полномочия судебной власти, порядок ее формирования.

Принцип разделения властей предполагает независимость судебной власти от исполнительной и законодательной, подчинение судей только закону и в то же время взаимодействие между ветвями власти. Характер их взаимодействия во многом зависит от формы правления. Конституционное право демократических стран провозглашает принцип невмешательства президента и исполнительных органов в прерогативы судебной власти4.

Для демократических режимов характерно не только провозглашение принципа независимости и неприкосновенности судей. Например, президент США назначает членов Верховного суда и других федеративных судей, но с одобрения сената конгресса. Члены Верховного суда назначаются пожизненно. В этом — конституционная гарантия их независимости от президента и конгресса. Президент не имеет права уволить члена Верховного суда или федеральных судей. Член Верховного суда может оставить свой пост только по собственному желанию или в результате импичмента.

Согласно Конституции Кыргызской республики 1993 года члены Конституционного суда избирались Жогорку Кенешем по представлению президента на 15 лет. Судьи Верховного суда и Высшего арбитражного суда избирались Жогорку Кенешем по представлению президента на 10 лет, а местных судов — назначались президентом, с согласия Жогорку Кенеша, — первый раз на три года, а последующие — на семь (ст. 80).

Подобные правовые нормы содержатся и в Конституции 1996 года. Судьи Конституционного суда избираются Законодательным собранием и Собранием народных представителей по представлению президента на 15 лет, а судьи Верховного суда и Высшего арбитражного суда — Собранием народных представителей по представлению президента на 10 лет. В отличие от Конституции 1993 года, новая Конституция предоставила президенту право назначать судей местных судов: первый раз — на три года, в последующий — на семь лет (ст. 80, § 1, 2), но утверждение судей Жогорку Кенешем не предусмотрено. Кроме того, судьи Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного суда могут освобождаться от должности по представлению президента большинством (не менее двух третей голосов от общего числа) депутатов Жогорку Кенеша (ст. 81, §§ 2, 3). Судьи областей, районов, городов освобождаются от должности президентом (ст. 46, § 2, п. 5).

Конституция 1996 года наделяет президента широкими полномочиями в отношении формирования судебных органов. Указом "О некоторых организационных мерах по ускорению судебной реформы в Кыргызской республике" при президенте образована Комиссия по судебной реформе. Ее цель — обеспечить согласование действий органов законодательной, исполнительной и судебной власти по проведению этой реформы5. Однако реформа, призванная обеспечить независимость судебной ветви власти, еще не завершена.

Демократические режимы характеризуются определенной автономией местных выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, отсутствием жесткого контроля над ними со стороны центральной власти. В США, например, в каждом штате губернатор, члены законодательного собрания штатов, мэры городов избираются местными жителями и ответственны перед своими избирателями. В странах Западной Европы местные органы являются выборными. Сместить местных должностных лиц могут избиратели, представительные органы на местах, а также местные или федеральные судебные органы, то есть президенты не вмешиваются в текущую деятельность местных властей. Однако и в демократических странах высшие исполнительные, законодательные и судебные власти осуществляют контроль над действиями органов местного самоуправления.

Новая система органов местной власти в Кыргызстане создана в соответствии с законом "О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан", принятым Жогорку Кенешем 4 марта 1992 года. Эта система включала: местные кенеши, органы территориального общественного самоуправления, а также собрания граждан и другие формы непосредственной демократии; органы исполнительной власти — местные государственные администрации. Местные кенеши были освобождены от выполнения исполнительно-распорядительных функций; им предоставлялось право утверждать программы социально-экономического развития территории и местный бюджет, контролировать их исполнение.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы организации местного самоуправления создавались поэтапно, начиная с 1994 года. Большое значение для реорганизации системы местной власти имел указ президента "О реформе местного самоуправления в Кыргызской республике" от 18 августа 1994 года, в котором определены два этапа проведения реформы. На первом этапе она должна охватить аилы (села), поселки и города; на втором — предполагалось перевести на самоуправление районы и области6.

В соответствии с этим указом разработано "Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской республике" (утверждено указом президента 22 сентября 1994 г.). Конституцией и указами президента заложена правовая база для развития местного самоуправления на уровне сел и поселков. Следующий этап — внедрение принципов местного самоуправления в жизнь городских местных сообществ.

Конституция 1996 года закрепила за кенешами право на местное самоуправление (ст. 92), установила независимость этих кенешей от местной государственной администрации. Кроме того, самоуправление осуществляется местными сообществами, которые управляют делами местного значения (ст. 91, 92). Главы местных государственных администраций назначаются президентом с согласия соответствующих местных кенешей. Президент освобождает их от должности (ст. 46, § 1, п. 5).

Местные кенеши вправе выразить (большинством в две трети от общего числа депутатов) недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы (ст. 95, § 2). Конституция также установила принцип делегирования местному самоуправлению отдельных государственных полномочий. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам (ст. 94).

Таким образом, Конституция 1996 года ориентирует страну на демократическое развитие. В ней зафиксировано, что Кыргызстан является демократической республикой, а в основу государственной власти положен принцип разделения властей. Однако анализ Конституции позволяет сделать вывод, что баланс между ветвями власти нарушен в пользу президента, а нынешний политический режим можно охарактеризовать как авторитарный с элементами демократии.

Модель формы правления близка к классической президентской республике, но в то же время она содержит ряд элементов французской полупрезидентской модели. Причем заимствованные признаки подобраны таким образом, что они не ослабляют, а, наоборот, усиливают президентскую власть. В отличие от премьер-президентской (полупрезидентской) системы в Кыргызстане не допускается двоевластие (как может произойти по французской модели), когда президент проводит свой политический курс, а парламент — свою политику. Роспуск парламента в 1994 году объясняется именно несогласованностью деятельности президента и законодательной ветви власти. Большинство в парламенте тогда составляли коммунисты, не заинтересованные в быстром проведении демократических реформ.

Президент обладает правом контроля над деятельностью парламента и, при определенных условиях, его роспуска. Важное средство воздействия на парламент — не только президентское "вето", но и ежегодные послания президента парламенту и народу, которые служат ориентиром в законодательной деятельности Жогорку Кенеша7, так как определяют основные направления внутренней и внешней политики. Однако эффективный контроль президента над деятельностью парламента достигается в том случае, когда президент пользуется поддержкой его большинства. Нынешний состав Жогорку Кенеша позволяет президенту на деле осуществлять полномочия, предоставленные ему Конституцией.

Переход от недемократических форм правления к демократическим в Кыргызстане находится на первой стадии — либерализации, в результате которой возникает так называемая "опекунская демократия" — режим с формально демократическими институтами. Этот режим может существовать достаточно долго, чему способствуют следующие обстоятельства: существующие институты слишком слабы, чтобы уравновешивать и контролировать президентскую власть; многопартийная система только формируется; в новой системе власти сохраняют определенные позиции представители старых элит, предпочитающие президентство. Кроме того, отсутствует сильная оппозиция власти, а лавирование режима между различными политическими силами — от коммунистов до либералов — осложняет ее формирование.

Следует также учитывать, что в обществе усиливаются консервативные тенденции, стремление избежать кардинальных перемен, крайностей "левого" и "правого" толка.

Переход к следующему этапу демократизации — заключению пакта соглашения между различными политическими силами — возможен при соблюдении ряда условий. Это, прежде всего, последовательное соблюдение принципа разделения властей, строгое соблюдение законности, демократических процедур, свободная конкуренция потенциальных элит, полная гласность и свобода слова.


1 См.: Мельвиль А.Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис, 1998, № 2. С. 7.

2 См., например: Абазов Р. Политические преобразования в Кыргызстане и эволюция президентской системы // Центральная Азия и Кавказ, 1999, № 1 (2); Государственные системы современности: сравнительный анализ / Сост. К.М. Жумалиев, Т.О. Ожукеева. Бишкек, 1998; Панарин С. Политическое развитие государств Центральной Азии в свете географии и истории региона // Вестник Евразии, 2000, № 1 (8).

3 См.: Шугарт Мэттью С. Кэри Джон М. Президентские системы. В кн.: Современная сравнительная политология. Хрестоматия. М., 1997. С. 204—205.

4 См.: Жумалиев К.М., Ожукеева Т.О. Институт президентства в Кыргызской республике. Бишкек, 1998. С. 68—69.

5 См.: Там же. С. 72—74.

6 См.: Там же. С. 79—80.

7 См: Парламент и парламентаризм в Кыргызстане: Опыт развития (становление, структура, работа). Бишкек, 2000. С. 19—20.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL