МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА "ОСТРОВКЕ ДЕМОКРАТИИ"1

Кимитака МАЦУЗАТО


Кимитака Мацузато, профессор, сотрудник Славянского научно-исследовательского центра Университета Хоккайдо (Япония)


1. Введение

Кыргызстан граничит с Казахстаном, Узбекистаном, Таджикистаном и Китаем. Его площадь — 199 900 кв. км (примерно равна территории Великобритании), население — свыше 4,8 млн. человек (24 чел. на один кв. км). 90% территории страны расположено на высоте 1 500 м над уровнем моря. Горы делят ее на демографо-экономические зоны: долина реки Чу (Семиречье) находится на севере республики, а Ферганская долина — на юге и занимает всего лишь 15% территории страны, но проживает здесь более половины ее населения. Перенаселенность этих мест — одна из причин этнических конфликтов, которые произошли в последние годы существования СССР. 61,6% населения республики составляют кыргызы, 14,4% — русские, 14,4% — узбеки и 9,6% — представители других национальностей (казахи, таджики, дунгане, уйгуры, турки-месхетинцы). Основные конфессии — ислам суннитского толка, который исповедуют 80% жителей, и православие — 17%2.

Кыргызстан — аграрная страна, до сих пор 66% ее населения проживает в сельской местности. Несмотря на то что количество населения республики составляет почти 5 млн. человек, здесь всего 21 город. Однако понятие "сельский" в бывших республиках Советского Союза трактуют иначе, нежели на Западе. Советские критерии "город — село" учитывали не только количество населения, но и вид его деятельности. Так, даже густонаселенная Ферганская долина является исключительно "сельским" регионом, поскольку основной вид деятельности ее жителей — земледелие и животноводство.

Как и другие страны Центральной Азии, Кыргызстан избрал путь построения унитарного государства. Это положение зафиксировано в его Конституции (ст. 1). В республике не только руководителей исполнительной власти — от глав администраций областей (губернаторов) до председателей сельских советов, — но и руководителей областных и районных представительных органов (кенешей) назначают сверху. Правда, и в ряде других республик на постсоветском пространстве политическая структура предусматривает назначение руководителей местной исполнительной власти. Но во многих из них (например, в Украине и в Татарстане — автономная республика в составе Российской Федерации) руководители этого звена фактически являются независимыми "удельными князьями", которые считают, что лучше быть первым парнем на деревне, чем последним в городе. В Кыргызстане, в отличие от ряда других постсоветских государств, главы исполнительной власти областей и районов, как правило, занимают свой пост один-два года, а затем их "выдвигают" соответственно на должности руководителей департаментов в центральные и областные структуры3. Несколько иначе складывается карьера у руководителей территориальных органов власти в России. Например, Олег Сысуев, глава администрации Самары, в порядке повышения был переведен на работу в федеральные органы власти и стал заместителем председателя Правительства Российской Федерации. Аналогичную карьеру сделал и губернатор Нижегородской области Борис Немцов, также получивший пост вице-премьера. Эти случаи — наглядное подтверждение низкого статуса местных элит в Кыргызстане. И последнее (по перечислению, но отнюдь не по значению) — в этой республике региональные и местные бюджеты нельзя назвать независимыми, так как они составляют лишь часть единого государственного бюджета.

Таким образом, несмотря на более благоприятное, нежели в других странах Центральной Азии, положение с правами человека в Кыргызстане, его унитарное устройство мало чем отличается от ситуации в остальных республиках региона. Иными словами, власть местных элит здесь весьма ограничена. На первый взгляд это выглядит странным. Если вспомнить патриархальные общественные традиции, присущие тюркским народам, и отсутствие рациональной бюрократии (по Веберу) в постсоветских республиках, то для Кыргызстана, казалось бы, более естественен не столь централизованный режим (то есть режим с сильными местными элитами), например такой, как в упомянутом выше Татарстане. Автор этих строк предлагает рассмотреть возможные причины сложившейся ситуации. Во-первых, здесь весьма важен демографический аспект: слишком накладно для государства с населением, которое составляет всего около пяти миллионов человек, сохранять принятое в советское время административно-территориальное деление на области и районы. Более того, кыргызские деревни более многочисленны по сравнению с украинскими, не говоря уже о российских. В сельской местности проживает 66% (3 253 млн. чел.) населения страны, а всего в республике насчитывается 458 аилов (сел) и небольших городов. Таким образом, в среднем количество жителей в одном сельском населенном пункте составляет примерно 7 100 чел. В частности, в среднем в одном аиле, расположенном в густонаселенной Ферганской долине, живет почти столько же народу, сколько в одном российском районе. Такая демографическая структура (типичная для Евразии) побудила соратников президента Кыргызстана А. Акаева при организации ими государственного строительства и системы выборов сделать ставку на деревню, а не на районы или области (см. ниже). Когда мы проводили полевые исследования в Кыргызстане (июнь 2000 г.), многие местные и республиканские чиновники предсказывали радикальные административно-территориальные реформы и говорили, что они, скорее всего, начнутся после президентских выборов (октябрь 2000) и ликвидация одного из двух региональных уровней (область или район) станет неизбежным фактом.

Следующий фактор, на который часто ссылается элита страны, — этническая проблема. Сторонники А. Акаева утверждают, что выборы губернаторов спровоцируют усиление этнических конфликтов в южных регионах республики (в Ферганской долине), где проживает много узбеков, и фактически будут способствовать отделению этих регионов4.

Однако, чтобы понять унитарный характер государств региона, необходимо принять во внимание специфические особенности организации избирательных кампаний в странах Центральной Азии. Поскольку в этих республиках выборы всегда фальсифицируют гораздо больше, чем в России и Украине, то они не столь актуальны, как в этих странах (нет необходимости серьезно бороться за голоса избирателей). А местная элита менее активно выступает за увязку процессов государственного строительства со своей политикой в сфере избирательной системы5. Кроме того, даже если единомышленники А. Акаева попытаются всерьез бороться за голоса избирателей, то средние звенья, то есть районы, не всегда будут помогать им в достижении этой цели. Кыргызы перешли к оседлому образу жизни лишь с установлением советской власти и до сих пор сохранили семейно-родовые связи, а вот на уровне районов местные сообщества практически отсутствуют. И чтобы в такой ситуации победить на выборах, президент страны Аскар Акаев предпочитает опираться на сельских акимов (руководителей), а не на районную элиту.

Несмотря на то что все эти факторы способствуют построению унитарного государства, нельзя утверждать, что сторонники президента напрочь отвергли идею местного самоуправления. Напротив, за последние несколько лет они приняли ряд мер, чтобы как-то смягчить унитарную систему государственного устройства, созданную в середине 90-х годов. В этом плане Кыргызстан отличается от Узбекистана и Казахстана. Это стало возможным, во-первых, благодаря тому, что у А. Акаева не было серьезных конкурентов среди региональных лидеров, за исключением, пожалуй, бывшего мэра Бишкека Курова, который стал одним из его основных соперников накануне президентских выборов 2000 года. Поэтому Акаеву не надо бояться возможных последствий децентрализации власти. Во-вторых, созданный в Кыргызстане имидж республики — "островка демократии в Центральной Азии" — просто заблуждением назвать нельзя. Властная элита республики фактически использует этот лозунг для подтверждения своей легитимности. Это также своего рода и моральная компенсация, если учесть, что в сфере организации системы управления А. Акаев не мог конкурировать с президентом Узбекистана И. Каримовым, и экономика Кыргызстана, по сравнению с положением дел в экономике Узбекистана, оставляет желать лучшего. В частности, на юге Кыргызстана (в Ферганской долине), где узбеки составляют значительную часть местной элиты, сама узбекская элита считает, что, по крайней мере в сфере соблюдения прав человека ситуация в Кыргызстане сложилась лучше, нежели в Узбекистане. В-третьих, сама тема "развитие местного самоуправления" — хороший предлог для выкачивания денег из ООН и других международных организаций. А для Кыргызстана, который остро нуждается в иностранной помощи, в том числе и помощи международных НПО, это крайне важно6.

Таким образом, цель данной статьи — проанализировать ход реформ местного самоуправления (проводимых в стране в последнее десятилетие) с учетом всех вышеуказанных моментов, как положительных, так и отрицательных.

Как мы уже упоминали выше, статья основана на материалах полевых исследований, проведенных в июне 2000 года в Ошской области. Ош — древний город, по имеющимся данным основанный 3 000 лет назад. До 1991 года в эту область входила вся кыргызская часть Ферганской долины. В 1991 году часть ее территории передали в состав Джалал-Абадской области. А после известных баткенских событий 1999 года, исходя из соображений государственной безопасности, руководство страны выделило западную часть Ошской области, прилегающую к городу Баткен, в отдельную область. Тем не менее Ошская область остается самой крупной в республике. Здесь проживает 1,5 млн. человек, почти треть населения страны, причем представители 50 национальностей. Среди них узбеки составляют 26—28% жителей. Регион находился в эпицентре трагического узбекско-кыргызского конфликта, разгоревшегося в начале 90-х годов. Годы совместного проживания с узбеками сказались на формировании лингвистических и этнологических особенностей местных кыргызов, отличающих их от северных собратьев. Область граничит с тремя регионами Узбекистана и двумя таджикскими областями.

2. Трансформация органов власти на местах

От децентрализации вновь к централизации (1991—1992 гг.)

Как известно, первый этап возрождения местного самоуправления, имевший место в последние советские годы, проходил под лозунгом "Вся власть Советам!". Этот этап завершился в апреле 1990 года, когда в Советском Союзе был принят закон "О местных Советах и местном управлении". Характер первого периода реформирования местного самоуправления во всех союзных республиках определялся взаимоотношением между этим документом и аналогичными законами, утвержденными в этих республиках вскоре после апреля 1990 года. В РСФСР в связи с принятием всесоюзного закона и проведением демократических выборов в местные органы власти (весна 1990 г.) ситуация стала совершенно неуправляемой, а разработка Верховным советом республики закона о местном самоуправлении заняла 14 месяцев (он был принят лишь в июле 1991 г.). Принятый в России закон далеко отошел от идеи "Вся власть Советам!". Он предусматривал создание сильных муниципальных органов исполнительной власти, руководителей (мэров) которых будут избирать. Правда, выборам мэров не суждено было состояться, поскольку Б. Ельцин ввел систему назначения руководителей органов исполнительной власти. А украинская Верховная рада, напротив, поспешила и уже в декабре 1990 года приняла республиканский закон о местном самоуправлении, который практически дублировал положения соответствующего документа СССР. Это говорит о том, что для Украины в то время гораздо важнее было ликвидировать советскую иерархию властных отношений, чем создавать новую систему управления7. В Кыргызстане республиканский закон о местном самоуправлении — а разрабатывали его очень медленно и приняли лишь 19 апреля 1991 года — был похож на украинский. Возможно, это произошло потому, что, хотя в октябре 1990 г. на пост президента парламент республики избрал "демократа" Аскара Акаева, над местными Советами все еще сохранялся партийный контроль и, таким образом, практически не было необходимости заботиться о системе управления.

В Кыргызстане демократический инфантилизм начал проявляться лишь в августе 1991 года, после "кончины" КПСС. Кыргызский юрист Толобек Омуралиев представил перечень проблем, существовавших внутри "всемогущей" советской системы: нет структуры оперативного принятия решений, что было обусловлено соблюдением принципа коллегиальности; выдвижение на первый план сугубо местных интересов и пренебрежение к интересам национальным; неспособность привить населению регионов чувство ответственности; произвольное принятие решений в связи с отсутствием механизма сдержек и противовесов8. Ясно, что российский и украинский сценарий трансформировался на Кыргызстан, только несколько позже. Кроме того, в Кыргызстане свободные выборы руководителей Советов нередко становились инструментом в противоборстве семейно-родовых групп. Например, в Ноокатском районе Ошской области был прецедент, когда председателя сельсовета за один день переизбирали четыре раза9.

Подобно тому, как Украина после обретения независимости изменила принятый прежде курс и в марте 1992 года объявила о реформе, направленной на централизацию республиканской власти, по инициативе А. Акаева парламент Кыргызстана 4 марта того же года принял поправку к закону 1991 года о местном самоуправлении. Этот документ стал называться законом "О местном самоуправлении и местной государственной администрации"10. Принятая поправка вводила иерархию местных госадминистраций, предусматривающую назначение акимов местных исполнительных органов. Таким образом, местные кенеши (советы) лишились подчиняющихся им местных органов исполнительной власти, потеряли право на своей территории координировать работу муниципальных и государственных институтов власти, в частности, не могли уже утверждать руководителей государственных органов власти на местах. Однако вышестоящие органы власти могут назначать местных руководителей, только если получат на это согласие местного кенеша. Кроме того, территориальные кенеши могут выразить вотум недоверия выдвинутому кандидату, но не менее чем двумя третями голосов. Таким образом, возникла ситуация, характерная для многих постсоветских государств — симбиоз между местными, избираемыми населением органами власти (кенешами), которые как бы представляют собой местные сообщества, и государственными структурами.

Хотя эти процессы в республике начинались так же, как и в Украине, в дальнейшем Кыргызстан пошел иным путем. В 1994 году Украина вновь вернулась к децентрализации власти, в результате чего была снова разрушена иерархия госадминистраций (местную исполнительную власть опять передали территориальным радам)11, а в Кыргызстане своеобразное двоевластие (местные кенеши и госадминистрация) сохраняется до сих пор. Эта система была закреплена Конституцией республики, принятой 5 мая 1993 года.

Ставка на деревню (1994—1996 гг.)

В 1994 году в стране началась радикальная деколлективизация сельского хозяйства (расформирование колхозов), повлекшая за собой новую реорганизацию системы местного самоуправления12. В Советском Союзе истинными хозяевами на селе были председатели колхозов или директора совхозов. Председатели местных советов (кенешей) занимались только социальной сферой, а материально зависели от тех же руководителей коллективных хозяйств. Таким образом, существовало некое "разделение труда" между председателями колхозов или директорами совхозов ("хозяевами"), в основном имевшими сельскохозяйственное или экономическое образование, и руководителями сельсоветов, как правило людей с гуманитарным образованием, причем часто на этих должностях были женщины. Такая структура была особенно характерна для кыргызских аилов, поскольку традиционное в Кыргызстане животноводство породило крупные коллективные хозяйства, руководители которых держали в своих руках все сферы местной жизни. Стало ясно, что радикальная деколлективизация может вызвать серьезные социальные последствия. Ситуация усугублялась еще и тем, что у власти не было ресурсов, необходимых для предотвращения этих последствий. Поэтому возникла необходимость провести децентрализацию управления и создать новую схему распределения ресурсов, направляемых в социальную сферу.

Для этого, во-первых, в ведение сельских земельных комитетов, которые прежде распределяли наделы и другие основные средства, передали и решение социальных проблем13. А председателей земельных комитетов назначали районные власти. Используя в основном средства, полученные от налоговых поступлений (налог на землю, налог на потребление и т.д.), земельные комитеты стали органами, оказывающими населению социальную помощь в чрезвычайных ситуациях14. Во-вторых, приступили к совершенствованию законодательства о местном самоуправлении. В отличие от аналогичных российских и украинских реформ, где основной упор был сделан на средние звенья (в частности, на районы), в Кыргызстане главное внимание уделялось базовым звеньям (селу). 18 августа 1994 года президент страны А. Акаев подписал указ "О реформе местного самоуправления". Этот документ предусматривал два этапа преобразований. На первом этапе реформировали самоуправление в аилах, небольших и крупных городах. Второй этап предусматривал муниципализацию областей и районов, но не как самостоятельных единиц, а как ассоциаций органов самоуправления первичного звена: аилов, небольших и крупных городов.

На основании указа президента, принятого 22 августа 1994 года, была создана комиссия по реформе местного самоуправления. Она разработала положение об основах его организации, которое президент утвердил 22 сентября того же года15. В соответствии с этим положением ровно через месяц состоялись выборы в местные органы представительной власти, в ходе которых был избран 6 921 депутат. Это в два раза меньше, чем на выборах, проходивших в 1990 году, то есть еще в советские времена. Аильные и поселковые кенеши приступили к работе в феврале 1995-го, когда еще не были созданы их исполнительные структуры. Таким образом, сельские земельные комитеты продолжали выполнять функции исполнительной власти до 24 апреля 1996 года, до утверждения правительством положения о сельских управах (айыл окмоту).

Итак, в 1996 году реформа первичного звена местного самоуправления была завершена. Вначале идея разделения государственных и муниципальных институтов, предусмотренная конституцией 1993 года, была отвергнута. Поправка к Основному закону страны, принятая на общереспубликанском референдуме, проведенном 10 февраля 1996 года, предусматривала делегирование ряда государственных полномочий местным органам власти. Однако эта поправка не гарантировала развития местного самоуправления по пути, характерному для европейских стран, поскольку в середине 90-х годов значение местных выборов было сведено к минимуму. Что касается среднего звена (область, район), то указом президента, принятым 5 января 1995 года, было утверждено Временное положение о районных и областных кенешах Кыргызской Республики. Оно предусматривало, что губернаторы должны предлагать кандидатов на пост председателя районного кенеша, а представитель президента, присутствовавший на сессии областного кенеша, предлагал кандидатуру на пост председателя областного кенеша (ст. 6). Таким образом, руководителей не только исполнительной, но и представительной власти фактически назначали сверху16.

Сельские управы, учрежденные весной 1996 года, стали своего рода гибридными структурами, поскольку они были созданы на основе как государственных (назначение), так и муниципальных (выборы) принципов. Сельские кенеши избирают своих председателей, а руководители районов, как правило, назначают их на должности глав сельских управ17. Казалось бы, это говорит об уважении к мнению кенешей, но суть в том, что перед выборами районные и сельские власти скрупулезно "согласовывают" кандидатуру председателя кенеша. Таким образом, победа на этих выборах неугодного районным властям человека практически нереальна. Согласно материалам, предоставленным автору этой статьи Конгрессом местных сообществ Кыргызстана, после выборов 2000 года в местные органы власти лишь в 41 из 457 деревень (9%) председателями сельских советов и руководителями местной исполнительной власти были разные люди18. Более того, система назначений руководителей сельских управ не гарантирует стабильности власти.

В целом принцип назначения на руководящие должности в Кыргызстане распространен гораздо шире, чем в Татарстане. Действительно, в Татарстане руководителей районов и городов назначают, поскольку по его конституции районы и города имеют статус государственных (республиканских) институтов. Однако районные госадминистрации не вмешиваются в кадровую политику сел и деревень, так как они (по той же конституции) являются органами самоуправления. И как органы самоуправления, сельские сообщества в Татарстане защищены правовыми нормами (более или менее демократическими) Российской Федерации, предусмотренными для местного самоуправления, чего нельзя сказать о ситуации в Кыргызстане.

Здесь некоторые государственные функции (например, распределение земельных наделов и общественных фондов в деревнях, сфера образования, соблюдение общественного порядка) делегированы этим как бы органам самоуправления, то есть сельским управам. Что же касается муниципальных проблем, то здесь сельские управы подчиняются руководителям районных (или городских) кенешей, а решение ими государственных вопросов контролируют районные (или городские) администрации.

Массовая муниципализация государственных и ведомственных общественных фондов (школ, больниц, детских садов, дворцов культуры, библиотек и т.д.) началась в ноябре 1996 года19. Правовой основой для таких действий стала внесенная в феврале 1996 года поправка к конституции, которая зафиксировала понятие "коммунальной собственности" органов местного самоуправления. И с 11 ноября 1996 года по 6 ноября 1997 года в собственность сельских управ было передано более 5 000 объектов (стоимостью свыше 100 млн. долл.)20.

Ряд специалистов Кыргызстана оценивают массовую муниципализацию положительно, рассматривая ее как дань уважения принципу самоуправления со стороны команды А. Акаева. Однако, как и в случае с массовой деколлективизацией 1994—1995 годов, муниципализация не что иное, как сознательный отказ государства от ответственности за благополучие людей, что весьма характерно для нынешнего руководства страны. Дело в том, что новым сельским органам местного самоуправления крайне трудно справляться со всеми поставленными перед ними задачами, так как расходов много, а доходы общественных фондов, переданных в их распоряжение, практически нулевые. Более того, муниципализация проводилась без взаимного согласования: государственные администрации издавали приказ о муниципализации того или иного объекта, а сельские управы не имели права возражать против принятого решения. Такое положение в корне отличается от ситуации в России, где в 1994—1995 годах центральная власть пыталась муниципализировать ведомственные объекты, а местная оказалась достаточно независимой и отказалась принять в свое ведение объекты, содержание которых она не смогла бы финансировать самостоятельно.

Наряду с муниципализацией общественных фондов была восстановлена весьма разветвленная сеть организаций так называемого "общественного формирования" — квазиобщественные организации, которые при социализме оказывали помощь местным властям. Например, в 2000 году в Ошской области функционировало 339 Советов ветеранов (1 699 активистов), 329 женсоветов (1 722 человек), 419 молодежных советов (2 068 членов), 374 общественных судов старейшин21 (1 926 избранных судей), 347 добровольных народных дружин (4 544 члена)22.

Короче говоря, руководство Кыргызстана пыталось использовать местные власти не как органы самоуправления, а как низовые звенья в системе государственного управления. Это ярко проявилось на Второй республиканской конференции руководителей органов местного самоуправления, состоявшейся 4 октября 1996 года. На этой конференции было создано Объединение органов местного самоуправления, в декабре 1997 года переименованное в Конгресс местных сообществ23. Эта организация финансируется местными властями. Ее президентом стал Т.Е. Омуралиев, руководитель Департамента местного самоуправления и аграрной политики при администрации президента, а вице-президентом — Т.К. Кошоев, бывший председатель Верховного совета Кыргызстана и один из близких друзей А. Акаева. Кроме того, в отличие от России в Кыргызстане не создана ассоциация городов и Конгресс — единственная организация, которая охватывает все типы местных кенешей. Это говорит о "сельской ориентации" руководства республики. В целом нельзя отрицать, что основная роль Конгресса — сохранять "вертикальную" иерархию представительных органов (кенешей), в параллель структуре государственных администраций, организованной по принципу "сверху донизу". "Конгресс" устанавливает связи с международными организациями, вносит на государственный уровень предложения по муниципальному законодательству, организует курсы для муниципальных служащих24.

Кроме того, Вторая республиканская конференция приняла типовой устав сельских органов самоуправления (айыл мыйзами), что также немаловажно. Через 20 дней, 24 октября, А. Акаев утвердил этот документ25. Сразу после этого по всей стране на местах начали проводить собрания (курултаи) и на основе типового устава принимать сельские муниципальные уставы. В то же время и в России проводили аналогичную кампанию, но она просто бледнеет по сравнению с "чрезвычайным" формами, которые приняло движение "муниципализации" в Кыргызстане. При обсуждении своих уставов местные конференции боялись отойти от положений, утвержденных президентом страны, даже на йоту.

Несмотря на весь бюрократический характер реформирования местного самоуправления, создание сельских управ все же помогло преодолеть не только традиционное "двоевластие" (колхозы и сельсоветы), но также и "вакуум власти", образовавшийся на селе в 1994—1996 годах. Это способствовало повышению эффективности органов власти в сельской местности, что стало решающим условием преодоления кризисной ситуации, возникшей в то время. Одна неправительственная организация так определила сложившееся тогда положение: "1998 год характеризовался большой активностью айыл окмоту (сельских управ) в реализации программ по улучшению жизни в деревне, ремонту школ и больниц и других общественных зданий"26.

Муниципализация городов: первые шаги…

Как и обещал А. Акаев общественности республики и международному сообществу, в июне 1998 года руководство страны начало реформу местного самоуправления в городах. В этом направлении сторонники президента действовали по принципу "от малого к большому": муниципализация началась в городах районного подчинения, то есть в небольших городах27, поскольку тогда еще невозможно было предсказать то, как она будет развиваться в областных центрах. С июня 1998 года по апрель 2000-го ее провели в 13 из 21 города Кыргызстана28. В этих городах органы государственной администрации были преобразованы в исполнительные комитеты кенешей (шар окмоту), однако мэров все равно назначали сверху.

Таким образом, после того как прошла эйфория ("Вся власть Советам!"), местные органы власти были реорганизованы. Однако они не стали самостоятельными субъектами политической власти, а представляют собой что-то вроде государственных подразделений. Наглядный тому пример — сессия кенеша Ноокатского района, на которой присутствовал автор этих строк. Она проходила на основе демократических принципов, и руководитель местной представительной власти открыто и честно отвечал на вопросы депутатов. С другой стороны, это не похоже на то, что мы называем парламентаризмом, то есть не было конкурентной борьбы фракций и столкновения программ. Скорее это напоминало конференцию партхозактива (собрание руководителей и управленцев), примерно то же, что сейчас происходит в парламенте Татарстана.

3. Узген — пример положительной тенденции

Основанный еще в 920 году до н.э. Узген — один из древнейших городов Центральной Азии, в котором уже в средние века была создана надежная канализационная система. Кстати, ни советские, ни постсоветские органы местной власти сохранить ее не смогли. Тем не менее что касается местного самоуправления, то в этой сфере Узген — один из двух "образцовых" городов республики29. На это даже обратили внимание международные НПО. В Узгене проживает 41 510 человек. И, что характерно для всей Ферганской долины, 90% его населения — узбеки. Такой этнический состав стал причиной трудностей, возникших в городе в начале 90-х годов. Он оказался в центре ошских событий, которые в результате конфликтов между кыргызами и узбеками повлекли за собой десятки жертв.

В 1990 году в местные органы власти — городской совет (кенеш) было избрано 45 депутатов. На организационном собрании председателем кенеша стал главный врач городской больницы. Иными словами, горбачевская политика по совмещению должностей (первого секретаря территориальной партийной организации и председателя Совета) в Узгене своего воплощения не нашла. Но в конце 1990 года в Кыргызстане, как и в Украине, объединили должности председателя кенеша и председателя исполнительного комитета, и такая система сохранилась до сих пор. М. Абакджанов, занимавший в то время пост председателя исполнительного комитета, стал и председателем городского кенеша. На этом посту он проработал до 1993 года, а после того как он ушел, всего за два года (1993—1994) на посту мэра сменилось три человека.

Как ни парадоксально это звучит, но этнические конфликты начала 90-х годов сыграли положительную роль в дальнейшем развитии города. Для умиротворения узбекского населения подняли статус города: из районного подчинения он перешел в областное. И хотя в 1992 году этот статус был отменен, несколько городских управлений остались в непосредственном подчинении областных структур. Власти Узгена использовали предоставленный городу статус для более эффективного развития системы самоуправления.

После выборов в городской кенеш, состоявшихся в 1994 году, число депутатов уменьшилось до 1730, а мэром члены кенеша избрали молодого энергичного руководителя Бахтыара Салиева. По национальности он узбек, родился в 1958 году, получил техническое образование (институт закончил в 1980 году). С 1980-го по 1994 год работал в сфере торговли и общественного питания. Его жена — учительница, у них четверо детей (по узбекским меркам это немного). Что примечательно, в 1990 году он не выставлял свою кандидатуру на выборах в местные органы власти, так как в то время просто не верил в честные и справедливые выборы, поскольку тогда партийный контроль над проведением выборов в Центральной Азии все еще казался неколебимым.

В 1996 году мэр получил статус первого заместителя руководителя района, в результате чего появилась возможность преобразовать городские структуры государственной администрации в что-то вроде городского исполнительного комитета. А посему местные власти гордо заявляют, что именно на основе опыта их нововведений в 1998 году в стране были реформированы органы самоуправления городов: Узген вошел в число первых восьми, намеченных на проведение муниципализации. В результате состоявшихся в 1999 году выборов в органы местного самоуправления городской кенеш вновь избрал Б. Салиева мэром. Его кандидатуру поддержали 20 из 21 депутата.

Узген стал привлекательным для международных НПО, а также образцом организации местного самоуправления. Например, 15 июня 2000 года при участии неправительственной организации "Коалиция за демократию" и Института Урбана состоялись публичные слушания по городскому бюджету. На основе изучения мнения местных жителей, предварительно заинтересовав их своими планами по расходованию средств только на конкретные общественные нужды, узгенские власти предоставили серьезные аргументы и убедили центральные министерства в необходимости утвердить проект бюджета на 2000/2001 год31.

Б. Салиев считает, что в существующей системе местного самоуправления есть и свои преимущества. По его мнению, прямые выборы мэра чреваты опасностью, поскольку еще не преодолено родоплеменное сознание населения. При сравнении новой системы с прежними Советами видно, что некоторые элементы их организации вошли в нынешнюю структуру: руководители высших звеньев могут назначать мэров лишь из числа депутатов и только при согласии городского кенеша.

В целом же, отношение руководства Узгена к реформированию местных органов власти можно охарактеризовать как приверженность принципу "лучше синица в руках, чем журавль в небе". Все это говорит о том, что принцип унитарности государственного устройства в Кыргызстане все-таки преодолим. Нельзя отрицать, что местные власти получили кое-какую автономию в проведении финансовой и кадровой политики, разумеется, если они полностью используют те ограниченные возможности, которые им предоставлены. С другой стороны, только два города (Узген и Нарын) работают по такой схеме, и, по словам того же Б. Салиева, это еще раз подтверждает, что районные руководители (по административному статусу они выше городских, так как город является частью территории района) оказывают реформам яростное сопротивление. "Делиться властью всегда мучительно", — отмечает мэр Узгена. А правительство республики делает ставку на аилы, но не на районы. Поэтому, если города районного подчинения получат самостоятельность, вопрос о необходимости районов как административных единиц обострится еще больше. Таким образом, по мнению Б. Салиева, причину несовершенства муниципальных органов самоуправления следует искать не в унитаристских тенденциях руководства страны, не в терпении, проявляемом международным сообществом к псевдодемократии А. Акаева, не в слабой поддержке этих начинаний областными руководителями, а в сопротивлении и саботаже районных руководителей, стоящих непосредственно над "начальниками" маленьких городов. Вот почему фактически предоставленный Узгену статус областного города и должность его мэра (первый заместитель руководителя района) способствуют развитию здесь муниципального самоуправления.

4. Ноокатский район: найти свое место под солнцем

Ноокатский район расположен в западной части Ошской области, у подножья Тян-Шаня, на высоте 1 200 м над уровнем моря. Его территория — 404 371 кв. км, население — 188 883 человека. Около 30% жителей — узбеки, но они составляют 90% населения районного административного центра.

После прошедших весной 1990 года выборов в местные органы власти председатель колхоза Эшболот Абдраимов стал председателем сельского совета (кенеша). И хотя в 1990—1991 годах он занимал также и пост председателя районного кенеша, весной 1992-го на должность руководителя района (акима) был назначен другой человек. В июне того же года Абдраимова перевели в областное управление, в отдел по аграрным вопросам. С 1992-го по 2000 год в районе сменилось пять руководителей. Все они — местные жители. Проработав на должности руководителей относительно недолгое время, трое из них получили назначения на работу в областные управления, а один — на пост руководителя района в соседнюю Джалал-Абадскую область. При столь частой смене глав исполнительной власти стабилизирующую роль после выборов 1994 года стал играть председатель кенеша Абдусаттар Абдуллаев, который в 1985 — 1990 годах занимал должность председателя исполкома районного Совета. В 1994—1999 годах он был также и депутатом парламента республики. На выборах 1999 года этот имеющий большой авторитет руководитель вдруг неожиданно потерпел поражение и председателем кенеша избрали Саодат Саттарову, бывшую учительницу английского языка, члена женской неправительственной организации.

По мнению Абдугану Алиева, первого заместителя главы района, с которым у автора этих строк состоялась беседа, при старом режиме районное руководство держало в своих руках все рычаги власти, поскольку распоряжалось средствами и контролировало кадровую политику. Но эти функции оно потеряло навсегда. Новые районы сумеют оправдывать свое существование и найдут место под солнцем, если станут стратегическими координационными центрами и будут оказывать высококвалифицированную техническую помощь. Например, проведенная в спешке деколлективизация лишила фермеров технических средств и возможностей специализировать свои хозяйства. Поэтому на районную власть необходимо возложить обязанность обследовать земли и составить план сельскохозяйственного производства по всей вверенной ей территории: она должна "расписать" каждой сельской управе перечень продукции, которой будет заниматься конкретная деревня. С другой стороны, по мнению Алиева, областные власти, если они вообще останутся, будут лишь координаторами в сфере транспорта, коммуникаций, распределения людских ресурсов и т.д. — и все это на региональном уровне32.

5. Реформирование сел и деревень

Зулпуево находится по соседству с административным центром Ноокатского района. Здесь проживает 16 тыс. человек, преимущественно кыргызы. Село названо в честь Токтомата Зулпуева, легендарного председателя колхоза "Россия", одного из крупнейших в республике. Он был председателем колхоза с 1961 по 1986 год, его успехи неоднократно отмечали наградами Всесоюзной выставки достижений народного хозяйства (ВДНХ), избирали депутатом Верховного совета СССР33.

Хронология происходившей за последние годы смены руководителей села Зулпуево, такова. На вершине иерархической пирамиды стоял председатель колхоза (А. Машерапов). За ним (по значимости) шел секретарь партийной организации колхоза (Б. Садыров), третье место занимал председатель Совета (К. Рысбаев). Это была типичная для советской деревни (до 1990 г.) картина. В 1992 году А. Машерапов перешел на должность руководителя Совета (кенеша) другого села. В том же году колхоз "Россия" распался на два хозяйства. С началом деколлективизации наиболее значимым в селе стал пост председателя земельного комитета. В то время на эту должность был назначен К. Жороев, бывший главный агроном района и директор государственного животноводческого предприятия. Он проработал до января 1996 года. Затем его сменил А. Рысбаев, занимавший до этого пост председателя одного из хозяйств, образованных после распада колхоза "Россия". Что касается председателя Совета, то после выборов 1994 года им стал Ж. Молдобаев, при К. Рысбаеве занимавший пост заместителя председателя Совета. В 1996 году создали сельскую управу и А. Рысбаев, покинув пост руководителя земельного комитета, стал ее председателем. В мае 1997 года он получил должность начальника Управления по аграрным вопросам госадминистрации Ноокатского района. А на посту председателя сельской управы его сменил Ж. Мамазияев, бывший до того главным ветеринаром колхоза и одновременно фермером. После выборов 1999 года он вновь был избран на пост председателя сельсовета, а руководитель района опять утвердил его на должность председателя сельской управы. В целом, несмотря на постоянную кадровую перестановку, наиболее значимыми фигурами на протяжении нескольких лет были три человека: А. Машерапов (до 1992 г.), А. Рысбаев (1992—1997 гг.) и Ж. Мамазияев (после 1997 г.).

В отличие от села Зулпуево в граничащем с Узгеном селе Баш-Добин, с населением около 18 тыс. человек, ситуация была намного проще и вырисовывалась довольно типичная картина. Ключевой фигурой стал С. Маматкасымов (р. 1953), в настоящее время занимающий пост председателя сельской управы. В самом начале 90-х годов он был секретарем партийной организации совхоза, расположенного на территории этого села, а в 1992 году стал заместителем начальника отдела по социальным вопросам в администрации района. В 1993—1994 годах был мэром Узгена. В 1994-м, передав бразды правления на этом посту своему старшему брату34, С. Маматкасымов вернулся в совхоз, но уже его директором. Когда совхоз ликвидировали, а это произошло в 1995 году, он был назначен председателем сельского земельного комитета, сумев поставить на должность председателя сельсовета своего человека. В 1996 году его передвинули на пост председателя сельской управы. Таким образом, переходя с должности на должность, С. Маматкасымов до сих пор остается самым влиятельным в селе человеком35.

Так же, как и мэр Узгена Б. Салиев, С. Маматкасымов критиковал существующее не совсем четкое разграничение функций районных администраций и сельских управ. По его мнению, районные администрации сохранятся, но сегодня они сплошь и рядом дублируют функции сельских управ. С другой стороны, заместитель председателя сельской управы села Зулпуево Ж.М. Молбаев считает, что базовые звенья функционируют более-менее нормально, а проблема в основном заключается в их слабом финансировании36.

6. Заключение

История вопроса о местном самоуправлении и анализ имеющихся по теме материалов показали, что наряду с общими для посткоммунистических стран чертами в развитии этой системы существуют еще и особенности, характерные только для Кыргызстана. Общим является то, что элиты постсоветских республик понимают важность развития местного самоуправления. Однако оно воспринимается лишь как активное участие населения в решении вопросов на местах, но при этом игнорируется очень важное условие — независимость местных органов от государства: в лучшем случае независимость интерпретируют просто как разграничение функций государства и местных органов самоуправления (т.е. как специализацию в решении вопросов на местах). Такой подход в корне противоречит положениям Европейской хартии местного самоуправления, которая предписывает местным властям регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, а не только решать вопросы местного значения37.

Однако в то время как президенты Татарстана и Украины (М. Шаймиев и Л. Кучма) полностью опираются на среднее звено, несмотря на то что региональные органы власти лишь прикрываются разглагольствованиями о "близости к народу", сторонники А. Акаева делают ставку на базовые звенья, то есть на аилы. Помимо демографических, политических и этнографических причин на такое положение дел повлияли особые условия, при которых в Кыргызстане проводили реформы на местах. После эйфории, вызванной лозунгом "Вся власть Советам!", была восстановлена жесткая иерархия исполнительной власти. Причем во всех постсоветских странах. Но в отличие от других республик в Кыргызстане в 1994 году началась радикальная деколлективизация, иной альтернативы, кроме как передать некоторые полномочия и общественные фонды селам и аилам, не было. С созданием сельских управ удалось ликвидировать традиционное двоевластие, то есть разделить полномочия между председателем колхоза и руководителем сельсовета, или между "хозяином" и интеллигенцией. "Разделение труда" по такому типу, как это было сделано в селе Зулпуево (председатель сельской управы — бывший главный ветеринар, а его заместитель — бывшая учительница), весьма типично для "новой" деревни Кыргызстана. Почему же руководители типа "хозяин" все еще нужны в сельской местности? По иронии судьбы радикальная деколлективизация и децентрализация общественных фондов, а также постоянный дефицит финансовых средств ограничили возможность применять стандартные бюрократические (в хорошем смысле этого слова) методы работы муниципальных структур. И, чтобы дело шло должным образом, председателям сельских управ следует быть не менее сообразительными и изворотливыми, чем бывшие первые секретари местных партийных организаций.

Однако нетрудно заметить и другую, конструктивную и нацеленную на будущее причину такого возрождения "хозяина" в кыргызской деревне. По словам первого заместителя руководителя Ноокатского района А. Алиева, прошло то время, когда сельхозпродукцию выращивали лишь для собственного потребления и выживания. Для восстановления сельского хозяйства в республике потребуется усилить принципы коллективизма. "Рецепты", о которых автор этих строк слышал в кыргызских аилах в отношении будущего развития сельского хозяйства, напоминают о создании "но-кё" в Японии (полубюрократических сельскохозяйственных кооперативов). Возврата к обобществлению земли не произойдет, но технические проблемы, возможно, будут решать сообща.

После реформы 1994—1996 годов областные и районные власти начали борьбу за полномочия. В этой борьбе проявилась еще одна общая для всех постсоветских республик черта в отношениях между центром, областями и районами: недовольство местных руководителей своим непосредственным начальством и терпимое отношение к властям, имеющим к ним косвенное отношение. Так, для мэра города Узгена Б. Салиева и председателя сельской управы С. Маматкасымова почти ненужным звеном кажутся районные органы власти, а первый заместитель руководителя Ноокатского района А. Алиев считает совершенно бесполезными областные власти. Когда начнется радикальная административно-территориальная реформа, которая ожидалась после президентских выборов 2000 года, то она, возможно, будет развиваться по типичному российскому сценарию конфликта между властными структурами: "Самый плохой начальник — непосредственный начальник", что, впрочем, похоже и на другой вариант: "Возлюби дальнего для победы над ближним".


1 Статья написана на основе полевых исследований, проведенных в июне 2000 года в Кыргызстане (Бишкеке, Оше, Узгене и в Ноокатском районе). Исследования проходили в рамках проекта "Региональная и субрегиональная политика в посткоммунистических странах (апрель 1999 — март 2002)" при финансовой поддержке Министерства образования, науки, культуры и спорта Японии.

2 Программа развития ООН. Кыргызстан: ежегодный отчет (1999) (UNDP Kyrgyzstan: 1999 Annual Report).

3 Например, в последнее десятилетие XX века в Ошской области сменилось пять губернаторов, а в Ноокатском районе этой области — семь руководителей (акимов).

4 Автор этой статьи имел возможность выступить на сессии Кенеша Ноокатского района (Ошская область) 23 июня 2000 года. Он рассказал о системе прямых выборов губернаторов и мэров, принятой в Японии после Второй мировой войны. Комментируя это выступление, районный аким А. Махамадов сказал, что он тоже хотел бы быть выбранным, так как это дало бы ему больше легитимности и независимости. Но, добавил он, поскольку он турок-месхетинец, то есть представитель национального меньшинства в районе, то какую бы прекрасную программу он ни предложил и каким бы одаренным он ни был сам, он никогда не победит на альтернативных выборах.

5 В качестве примера такой увязки можно привести Россию. Сразу же после того, как Б. Ельцин был избран на второй президентский срок и заявил, что на третий срок баллотироваться не будет, в стране была реконструирована система организации региональной исполнительной власти: губернаторов и мэров уже не назначали, а выбирали.

6 Кыргызстан превратился в "полигон" для НПО. Необычно видеть так много европейцев и американцев на улицах города Ош, одного из наиболее отдаленных городов Центральной Евразии. В основном они строят фешенебельные отели, которые на общем фоне этого города выглядят "инородным телом".

7 См.: Янг Джон Ф. Законодательство России по местному самоуправлению. В кн.: Третье звено государственного строительства России: подготовка и реализация Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Кимитака Мацузато. Sapporo, 1998. С. 109—129; Matsuzato Kimitaka. Local Reforms in Ukraine 1990—1998: Elite and Institutions. В кн.: The Emerging Local Governments in Eastern Europe and Russia: Historical and Post-Communist Development. Ed. by Ieda Osamu. Hiroshima, 2000. P. 25—54.

8 См.: Омуралиев Т.Е. Реформа местного самоуправления в Кыргызстане: этапы развития. В кн.: Материалы конференции "Управление государственным сектором в целях развития в переходный и постпереходный периоды в Кыргызстане" (Иссык-Куль, 4—6 июня 1997 г.). С. 39—40.

9 Из беседы с А.Т. Алиевым, первым заместителем главы государственной администрации Ноокатского района 27 июня 2000 года (Ноокат).

10 Подробнее о поправках к закону 1991 года см.: Нормативные акты Кыргызской республики, 17 сентября 1999 года. С. 3—16.

11 Эта система сохранялась до Конституционного соглашения, принятого в июне 1995 года.

12 Деколлективизацию в Кыргызстане нельзя назвать косметической, как это было в других постсоветских республиках. Например, крупнейшее в советское время коллективное хозяйство в селе Зулпуево (Ноокатский район Ошской области) в 1992 году было разделено на две части, из которых в 1995—1996 годах выделилось 785 фермерских хозяйств (об этом автору статьи 23 июня 2000 года рассказал председатель сельской управы Ж.А. Мамазияев). Однако экономические результаты этой деколлективизации оказались катастрофическими: фермеры выращивали продукцию только для потребления своих семей, были нарушены севообороты, ржавела техника (из вышеупомянутой беседы с А.Т. Алиевым).

13 В большинстве случаев бывшие руководители крупных хозяйств становились председателями земельных комитетов.

14 Из вышеупомянутой беседы с Ж.А. Мамазияевым.

15 Как бы в ответ на готовящийся в России федеральный закон о принципах местного самоуправления, это положение предусматривало, что "местные сообщества" становятся основой местного самоуправления.

16 Исключением стали только выборы мэра Бишкека, состоявшиеся в июле 1995 года. Мэром города был избран Силаев, русский по национальности, которого через три года "выдвинули" на должность заместителя премьер-министра.

17 В совмещении функций руководителя представительной и исполнительной власти на селе ничего нового нет. В СССР (как на общесоюзном уровне, так и в союзных республиках) в сельских органах власти эти две должности всегда занимал один человек.

18 Аалыбек Акунов, юрист, критикует переход к назначению на должности сельских руководителей, поскольку это нарушает не только закон 1991 года "О местном самоуправлении", но и статью 95-ю, положение 4, Конституции Кыргызстана ("Местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации"). См.: Акунов А. Государственное управление Кыргызстана в транзитный период. Бишкек, 1999. С. 136—137.

19 См.: Временное положение о порядке передачи объектов в коммунальную собственность местных сообществ (принято по решению правительства 11 ноября 1996 г.).

20 См.: Карашев А.А., Тарбинский О.С. Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период. Бишкек, 1999. С. 53.

21 Традиционные общественные суды (см.: Рекомендуемое положение о судах аксакалов на территории аильного кенеша. В кн.: Настольная книга работника органов местного самоуправления Кыргызской Республики. Ч. 3. С. 75—78).

22 Архивные материалы Ошского областного кенеша.

23 См.: Козубеков Е.Т. Местное самоуправление в Кыргызской Республике. Бишкек, 1998. С. 24.

24 Из беседы с К.С. Дыйканбаевым, руководителем аппарата Конгресса местных сообществ Республики Кыргызстан (20 июня 2000 г., Бишкек).

25 Указ Президента КР от 24 октября 1996 года "О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в КР".

26 См.: Kyrgyzstan: National Human Development Report 1999 (Национальный отчет по человеческому развитию для Кыргызстана за 1999 г.). P. 48—49.

27 Указ Президента КР "Об организации местного самоуправления в городах районного подчинения КР" и "Положение об основах организации местного самоуправления в городах районного подчинения КР" утверждены главой государства 23 июня 1998 года.

28 В их число вошли восемь городов районного подчинения (Кант, Кара-Балта, Кара-Суу, Узген, Чолпон-Ата, Шопоков, Кок-Жангак, Токмак), один (Сулюкта) — областного подчинения, три областных центра (Нарын, Каракол, Баткен) и столица республики Бишкек. Остальные восемь остались в ведении органов государственной администрации, включая и три областных центра (Ош, Джалал-Абад, Талас).

29 Другим подобным городом стал Нарын. Более подробно о жизни этого города см.: Акунов А. Государственное управление Кыргызстана в транзитный период. С. 133—134.

30 Этнический состав депутатов, выбранных в 1990 году, следующий: восемь кыргызов, 24 узбека, 13 представителей других национальностей. Состав депутатов 1994—1999 годов: два кыргыза, 13 узбеков, один уйгур. А в 1999 году было избрано двое кыргызов, 18 узбеков, один уйгур (см.: архивные материалы, предоставленные городским советом Узгена). Совершенно очевидно, что активность кыргызской части населения заметно уменьшилась.

31 В Узбекистане, в отличие от Кыргызстана, принята единая государственная бюджетная система, и муниципальные структуры не имеют права составлять и принимать свой собственный бюджет. Они лишь готовят проекты бюджетов и представляют их на рассмотрение вышестоящих органов.

32 Из вышеупомянутой беседы с Алиевым. Он высказал еще одну очень важную мысль: приоритетная роль, которая отводится президентом Акаевым именно указам и правительственным постановлениям, а не законам, ослабила правовую базу местного самоуправления. Правовой базой деятельности районных властей все еще остается Закон о самоуправлении от 1991 года, который давным-давно устарел. Сельские управы руководствуются Положением, утвержденным правительством в 1996 году, но отнюдь не законами. У объектов, находящихся в ведении местных властей, то есть местных предприятий, своя прочная правовая база, поэтому местные власти не обладают достаточной легитимностью для внесения каких-либо предложений или мобилизации ресурсов местных предприятий.

33 Из вышеупомянутой беседы с Ж.А. Мамазияевым.

34 После 1994 года при Салиеве, занимавшем пост мэра, род Маматкасымова явно потерял свое влияние.

35 Из беседы с С. Маматкасымовым (26 июня 2000 г.).

36 Из беседы с Ж.М. Молбаевым (27 июня 2000 г.).

37 Подробнее об "англо-саксонском" взгляде на местное самоуправление в посткоммунистических странах см.: Matsuzato Kimitaka. Local Reforms in Ukraine…, а также: Matsuzato Kimitaka. Субрегиональная политика в России: методика анализа. В кн.: Третье звено…. С. 12—35.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL