ТРЕТИЙ СЕКТОР В АЗЕРБАЙДЖАНЕ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Азер АЛЛАХВЕРАНОВ


Азер Аллахверанов, старший преподаватель Университета "Одлар Йурду" (Баку, Азербайджан)


Построение гражданского общества — основная цель современных демократических преобразований в странах бывшего социалистического лагеря. Для ее достижения необходимо создать и укрепить политические структуры такого общества, в котором, наряду с другими институтами функционирует высокоорганизованная и развитая сеть общественных организаций.

Генезис и эволюция

История формирования третьего сектора (синоним НПО) своими корнями связана с различными общественными объединениями советских времен. Деятельность творческих центров, женских и молодежных организаций ярко проявлялась в общественно-политической жизни всех союзных республик СССР, в том числе и в советском Азербайджане. Говоря об исторических корнях третьего сектора, не следует забывать и об общественных процессах, проходивших в конце XIX — начале XX веков. В то время в Азербайджане была широко развита не имевшая четких организационных окрасок благотворительная деятельность выдающихся национальных меценатов, таких как Г. Тагиев, М. Нагиев и т.д. Они создали своего рода службы социальной помощи неимущим слоям населения. Талантливых представителей азербайджанской молодежи, вышедших именно из той среды, благотворительные организации направляли в ведущие учебные заведения Европы. В азербайджанском обществе того периода были широко развиты и так называемые общественно-студенческие движения, которые на этапе своего становления занимались социальной помощью учащейся молодежи. А к началу XX века эти движения приняли широкий размах и приобрели общественно-политические контуры.

После установления советской власти в Азербайджане, как и в других республиках СССР, появились различные общественные организации, в том числе женские и молодежные. Но их деятельность направлялась в русло идеологической подпитки КПСС, да и большинство из них было создано государством, к примеру, молодежное движение развивалось на основе четко отработанной комсомольско-пионерской идеологии. Точно так же женские организации были подконтрольны государственным структурам. Все эти общественные организации пополняли ряды Коммунистической партии.

В 80-х годах в азербайджанском обществе начался новый этап развития общественного сектора. Изживание синдрома зависимости от государственной власти проходило отнюдь не гладко. Одним из "низовых" признаков начавшейся в процессе перестройки либерализации стало появление и распространение так называемых "неформальных", то есть инициативных, самодеятельных, не санкционированных режимом групп и организаций. Возникшие на волне перестроечной социально-политической либерализации второй половины 80-х годов, они имели явно гражданскую направленность и занимались защитой окружающей среды, охраной памятников истории и культуры. Постепенно сфера их деятельности расширялась до собственно политических проблем, она приобретала внутренне присущий неформальному движению мощный оппозиционный заряд. Возникновение в советских республиках "народных фронтов" и аналогичных им массовых организаций, выборы их представителей в органы республиканской власти ознаменовали переход неформально-самодеятельного движения в новое качество — борющихся за власть политических организаций.

Для нас большой интерес представляет период становления НПО в Азербайджане уже после приобретения независимости. С 1991 года в республике начали появляться общественные организации, создание и развитие которых соответствовало международным стандартам. В то время государственные структуры относились к их деятельности пренебрежительно, а порой старались всеми доступными и недоступными методами ограничить ее. Такое положение можно отчасти объяснить тем, что в законодательстве отсутствовали нормативные акты, которые регулировали бы отношения НПО с государством. Но в 1992 году был принят закон "Об общественных организациях" и создалась благоприятная почва для развития третьего сектора.

На его развитие также оказала влияние деятельность международных гуманитарных организаций, основная цель которых — ускорение процесса построения в Азербайджане демократического правового государства и гражданского общества. При их активном сотрудничестве с местными структурами, работающими во всех сферах социально-общественной жизни республики, реализованы сотни проектов. Так, при финансовой поддержке международных организаций в стране открыты Ресурсный и тренинговый центр при ООН, Ресурсный центр по правам человека, Миграционный ресурс-центр. Их основная цель — содействие развитию третьего сектора в Азербайджане.

Становление и развитие института неправительственных организаций, а также расширение их деятельности в странах бывшего социалистического лагеря связано, с одной стороны, с осуществлением программ экономической модернизации, а с другой — с общественно-политическими процессами в этих странах. Инициатива создания первых НПО исходила от развитых индустриальных государств, новые структуры предназначались для оказания помощи неимущим слоям населения, их приобщения к программам развития и материально-технического сотрудничества. Хронологически это время можно разделить на три периода. На первом этапе (1991—1994 гг.) НПО проявляли активность, что связано с известными событиями, имевшими место после распада Советского Союза. Но затем эта активность несколько снизилась, что можно объяснить организационными проблемами становления местных неправительственных организаций. На втором этапе (1995—1997 гг.) они были менее активны, нежели в предыдущий период. Причина тому, по-видимому, отсутствие важных нормативных актов, регулирующих их деятельность. Третий период начался в 1998 году и продолжается по сей день. Это время бурного роста количества и активной деятельности НПО республики.

С идеологической точки зрения азербайджанские неправительственные организации делятся как бы на поколения. Первое — так называемые благотворительные структуры. Их задача — улучшение социально-бытовых условий жизни малообеспеченных слоев населения. Второе поколение НПО ставит перед собой более широкий круг вопросов — поддержка и поощрение местных инициатив в сфере развития с преимущественной опорой на собственные силы. Этим организациям присуща идеология низовой демократии. Третье поколение представлено структурами, выступающими за политико-правовые и социально-экономические реформы. И, наконец, в настоящее время можно говорить о появлении четвертого типа неправительственных организаций, которые, аккумулируя накопленный опыт трех предыдущих поколений и сохраняя основные направления их деятельности, стоят на позициях альтернативного подхода к процессу развития.

Следует заметить, что рождение четвертого поколения неправительственных организаций не означает исчезновения с общественной арены предыдущих. Они сосуществуют и нередко активно взаимодействуют, однако при этом не исключена вероятность возникновения между ними определенных противоречий, особенно между организациями, действующими в рамках официальной стратегии развития, и теми, которые выражают альтернативную точку зрения. Альтернативные взгляды НПО частично отражены в концепции устойчивого развития, получившей международное признание, что автоматически повысило их роль в обществе. Благоприятствует этому и объединение различных структур, функционирующих в сфере развития, защиты прав человека, охраны окружающей среды, в рамках общей стратегии, ориентированной на устойчивое развитие на национальном и международном уровнях.

Типология

НПО, по целям их создания в странах постсоветского пространства, можно объединить в три основные группы.

В первую входят многочисленные самодеятельные объединения, призванные защищать интересы своих членов. Характер деятельности этих организаций разнообразен. Наряду с традиционными формами самодеятельности общинных образований, которые лишь с большой натяжкой можно считать институтами гражданского общества, поскольку их "добровольность" весьма относительна, в эту категорию попадают структуры, объединенные по интересам, спортивные и культурные общества, различные клубы, профессиональные ассоциации, а также массовые организации типа женских, молодежных, крестьянских союзов и т.п. Они привязаны к определенной социальной среде и ориентированы на внутригрупповые интересы, средством реализации которых может быть взаимная помощь, солидарность, обмен услугами, что облегчает мобилизацию групповых ресурсов (финансовых, технических, интеллектуальных, организационных) для решения конкретных социальных, экономических, политических и профессиональных задач. Часть таких организаций — типа молодежных, студенческих, женских, — будучи, как правило, продуктом предыдущего этапа политизации общества, в настоящее время пытаются выйти из-под контроля политических партий и самостоятельно решать свои социально-экономические проблемы.

Ко второй группе можно отнести структуры, выражающие более широкий общественный интерес. Как правило, они включаются в категорию "неправительственных организаций".

И, наконец, третья группа — так называемые фальшивые организации, которые призваны маскировать сугубо личные цели, не отвечающие общественным интересам. Сюда входят, например, неправительственные организации, полностью управляемые государством или донорами, а также созданные политическими партиями и стоящие на страже интересов своих учредителей, или НПО, появившиеся по инициативе предпринимательских кругов с единственной целью — получить налоговые льготы.

В Азербайджане трудно определить, какие неправительственные организации входят в группу фальшивых, хотя у некоторых из них элементы подобной деятельности весьма заметны. Например, если обратить внимание на то, кто их финансирует, то можно увидеть, что эти НПО или инициативные группы создавались в стенах тренинговых классов организаций-доноров. По истечению лимита гранта, руководители этих НПО создают другие неправительственные организации, которые "выигрывают" гранты на конкурсах тех же доноров. Такой оборот дел не способствует построению гражданского общества.

В настоящий момент в республике функционирует около 10 коалиций неправительственных организаций, объединенных различными целями. Для молодого азербайджанского третьего сектора это большой успех, потому что, с одной стороны, эти коалиции прочно стали на ноги и даже играют огромную роль в принятии тех или иных законов, регулирующих деятельность НПО. Ярким примером такого рода деятельности является организация разными коалициями, такими как Форум миграционных НПО (ФАНГОМ), Форум НПО, Конгресс НПО, серии встреч, на которых обсуждали проекты законов, регулирующих работу неправительственного сектора, а местные НПО обговаривали с ведущими фондами финансирование проектов и стратегию реализации различных программ. А с другой стороны, молодые НПО, только начинающие свою деятельность, на основе активного сотрудничества с более сильными структурами, могут воспользоваться их опытом и потенциалом.

Процесс создания коалиций третьего сектора в Азербайджане также можно условно разделить на три этапа. Первый характеризуется как формальный: на этом этапе НПО, осознав себя как общественное явление, поспешили объединиться формально и создали структуру управления, доминирующую над отдельными НПО. Такой формальный подход, вместо консолидации и объединения, сразу привел к созданию альтернативных форумов и коалиций и не достиг каких-либо ощутимых результатов, исключая, может быть, только приобретенный в процессе этого эксперимента опыт. Оказалось, что каждое отдельное НПО слишком дорожит своей самостоятельностью и свободой выбора делового партнера. Второй этап можно назвать программным. Яркое свидетельство тому — создание ФАНГОМ. Это объединение создано национальными НПО (постоянными участниками Женевской конференции 1996 года) для сотрудничества в реализации Программы действий, разработанной в рамках той же конференции. По сравнению с предыдущими объединениями, в которых преобладали вертикальные связи, у этой организации более гибкая горизонтальная структура управления, а также предусмотрена обязательная ротация руководящего состава. Практически ФАНГОМ создан по организационной модели Женевской конференции.

Однако такое объединение имеет не только сильные, но и слабые стороны. К слабым можно отнести привязанность к конкретной программе с реальными сроками действия, по завершении которых возникает вопрос о целесообразности существования форума. А к сильным сторонам относят то, что участие в деятельности данного объединения способствует интегрированию в международное сообщество. Третий этап определяется осознанным и добровольным стремлением ряда национальных НПО выработать взаимоприемлемые формы коалиции для взаимодействия на долговременной основе. В качестве примера можно привести коалиции специализированных НПО, в управлении которых руководствуются горизонтальными связями. Коалиции, созданные на втором и третьем этапах, находятся как бы на одном уровне функционирования. Следует иметь в виду то, что коалиции, созданные в этих рамках, не распались и по сей день. Но если коалиция первого этапа все еще старается как-то встать на ноги или же выйти за рамки деятельности одного НПО, то коалиции второго и третьего этапов не опустились до статуса НПО, а превратились именно в тот инструмент, который общими усилиями способен разрешать существующие в обществе проблемы.

Основываясь на вышесказанном, можно сделать вывод, что создание любой коалиции не должно быть самоцелью. Только в этом случае она станет реальным инструментом, с помощью которого на основе партнерства можно достичь высоких показателей.

Обратимся к теоретическому анализу проблемы взаимодействия структур гражданского общества с государством. Представляется логичным, прежде всего, дифференцировать "третий сектор" и классифицировать входящие в его состав НКО (некоммерческие организации), подразделяя их по признаку их "фокусных групп", а заодно и выявляя формы взаимодействия с властью, наиболее естественные и органичные для выделенных "классов".

Первым выделим класс НКО, чьи фокусные группы составляют сами их члены. Такие организации, в свою очередь, можно разбить на два подкласса: к первому относятся "НКО взаимопомощи", объединяющие людей по принципу общей беды ("Общество 20-е января") или общей проблемы ("Союз инвалидов Чернобыля"), то есть, прежде всего, организации инвалидов, родителей больных детей ("Ассоциация родителей детей, больных гемофилией") и т.д. К этому же подклассу можно отнести и объединения людей по демографическому ("Ассоциация еврейских женщин"), в том числе и по гендерному признаку ("Общество женщин Азербайджана"). Во второй подкласс входят "НКО клубного типа" ("Бакинский клуб молодежи"), включающие разнообразные группы самосовершенствования ("Ассоциация скаутов Азербайджана"), клубы по интересам ("Клуб горного спорта") и т.д. Эти два подкласса не отделены друг от друга какой-либо четкой разграничительной линией, и часто НПО одного из них присущи черты другого. Такое положение дел отражено и в уставах этих организаций. Достаточно обратить внимание на проекты, которые эти НПО реализуют. И все же, по мнению автора этих строк, их разделяет степень остроты и болезненности проблем (в первом подклассе, как правило, гораздо более высокая), что неизбежно должно влиять и на характер их взаимоотношений с властными структурами.

Ко второму классу можно отнести организации, нацеленные на решение проблем, непосредственно не связанных с жизненными интересами самих их членов. Здесь также просматриваются два подкласса. В первый входят НКО социальной направленности, или благотворительные, ориентированные на решение гуманитарно-социальных проблем (Социально-благотворительная организация НСАН). При этом одна их часть занимается комплексом проблем определенных категорий населения (например, престарелых, многосемейных), другая — конкретными типами проблем (например, бездомность или СПИД) — различия, порой условные. Ко второму подклассу относятся НПО "экологической" направленности, если под такой направленностью понимать защиту окружающей среды в широком смысле, то есть охрана не только природы (движение "зеленых" Азербайджана), но и памятников культуры (Общество защиты исторических ценностей) и т.д.

К третьему классу относятся правозащитные организации (Центр защиты прав человека), причем не только традиционного типа (Национальный комитет Хельсинской ассамблеи граждан Азербайджана), но и возникающие в последнее время группы гражданского контроля (НПО "За гражданское общество"). Они контролируют деятельность исполнительной власти, соблюдение предписанной законом процедуры избирательных кампаний и самих выборов (Центр поддержки демократических выборов) и т.д.

Четвертый класс — возникающие и постепенно утверждающиеся в общественной жизни организации, призванные содействовать деятельности других нко в самом широком смысле. Сюда входят структуры, специализирующиеся на правовом обеспечении работы НКО (Центр правового и экономического образования); ассоциации, совмещающие исследовательскую и образовательную функции (Ассоциация психологов Азербайджана); центры поддержки НКО (Миграционный ресурс-центр организации "HAYAT"), создаваемые на основе целевых грантов иностранных фондов. К этому классу относятся, наконец, и те НКО, которые ставят своей целью содействие становлению гражданского общества в регионе ("Институт мира и демократии", "Дебаты в гражданском обществе") или развитию партнерских отношений между обществом и властью.

Как можно заметить, выделенные четыре класса НПО отличаются друг от друга, в частности, по степени своей "профессионализации". Если НПО первого и третьего классов действуют преимущественно на добровольных началах, то для НПО четвертого класса характерна более профессиональная работа в соответствующем направлении, причем зачастую в эти организации привлекают специалистов высокого уровня, превосходящих своих коллег из государственного сектора.

Поэтому, например, для объединений первого класса НПО, особенно для таких, как "Союз больных гемофилией" и "НПО взаимопомощи", властные структуры прежде всего источник финансовых и иных средств решения проблем членов этих организаций. Они предстают перед властью чаще всего в роли просителей, в одних случаях докучливых, от которых власть привычно отмахивается, в других — вполне профессионально, со знанием дела "качающих права", как, например, "Союз инвалидов Чернобыля" или иные жертвы "государственных деяний". Кстати отметим, что в таких случаях требования НПО помочь им в решении их собственных проблем вполне оправданно, так как именно государство эти проблемы создало.

Организациям клубного характера, например "Ассоциации карате-до", и группам по интересам присуще более спокойное отношение к властям, без которых они зачастую вообще прекрасно обходятся, арендуя помещения и самостоятельно оплачивая свои мероприятия и встречи. Разумеется, при случае и они охотно примут поддержку властных структур, но принципиально все же главное для них, чтобы власть им не мешала. Порой мероприятия таких организаций приобретают общереспубликанский масштаб.

Для второго класса НКО взаимодействие с властными структурами — довольно существенная часть их деятельности. При этом применительно к благотворительным организациям в ряде случаев можно говорить и о социальном партнерстве — сотрудничестве с органами власти, когда ряд функций последних, например в сфере социального обеспечения, в том числе и патронажа, подобные структуры берут на себя. Таким образом, здесь уже наблюдается переход от отношений проситель — даритель к более или менее равноправному взаимодействию. Конечно, чиновникам этот переход дается нелегко; но в то же время власти уже не являются единственным источником средств для благотворительных НПО, которые все активнее работают и с бизнесменами, и с иностранными фондами.

НПО "экологического", в широком смысле, профиля, если исходить из перспективы общественного развития, также заинтересованы в сотрудничестве с властями. Такую заинтересованность должны проявлять и чиновники. Пока же они считают, что экологические проблемы менее остры, нежели социальные, как правило, более явные и бросающиеся в глаза, — например, проблемы бездомных или наркоманов (даже для их решения власти не могут найти средств). Потому-то, по сравнению с благотворительными организациями, готовность НКО "экологического" профиля на равных сотрудничать с властями вызывает со стороны чиновников, мягко выражаясь, еще более сдержанный отклик. Кроме того, одно из важных направлений деятельности "экологических" НПО — информирование населения об остроте существующих проблем, что обычно раздражает властные структуры, которые правдивую информацию зачастую пытаются скрыть. Так было в недавнем (апрель 2001 г.) противостоянии граждан, живущих у Зыхского шоссе в Хатаинском районе (Баку), с представителями частного предприятия по переработке спирта. Таким образом, на данном направлении партнерство с реальной властью, то есть с конкретными чиновниками все еще слишком часто оказывается делом сомнительным, хотя уже и здесь имеется положительный опыт взаимодействия.

В полной мере приведенный тезис относится и к третьему классу НПО — правозащитным организациям. Их главная миссия — выявление нарушений прав человека, защита этих прав и контроль над деятельностью государственных структур — в большинстве случаев не может вызывать у чиновников симпатию и желание сотрудничать. Пока лишь немногие политики понимают важность правозащитной деятельности в демократическом государстве, большинство же представителей власти воспринимает эти организации лишь как помеху, поэтому партнерство, а зачастую и сотрудничество с властью для НПО третьего класса весьма проблематично, а иногда и просто нежелательно.

Применительно к четвертому классу НПО — организациям "инфраструктурного" типа — можно говорить о практически обратной ситуации. Сама миссия структур, действующих в сфере правового обеспечения НПО, предполагает лоббирование нужных для их развития законов и других нормативных актов, более того — она подразумевает участие в нормотворческом процессе, что является одним из видов социального партнерства. Другое направление работы "инфраструктурных" НПО можно охарактеризовать как посредническую деятельность. Это содействие в установлении партнерских отношений между сообществом НПО и властными структурами, будь то организация регулярных встреч лидеров неправительственных организаций и представителей власти (яркий пример тому опыт деятельности ФАНГОМ), либо инициирование и реализация образовательных программ по социальному партнерству с участием обеих сторон.

Анализ различий между выделенными четырьмя классами НПО по степени "профессионализации" их функций и по характеру взаимоотношений с властными структурами показывает, что и по степени "гражданственности" своей деятельности они определенным образом отличаются друг от друга.

В середине 90-х годов в Азербайджане существовало мнение, что профсоюзные и религиозные организации тоже относятся к неправительственным. В западной теории четко определено, какие структуры считаются НПО: все организации общественного сектора делятся на четыре группы. В первую входят организации, специализирующиеся на гуманитарных и экологических проблемах. Ко второй группе относятся организации, занимающиеся вопросами прав человека в широком смысле слова, к третьей — структуры, защищающие профессиональные права своих членов, то есть профессиональные союзы. А в четвертую группу входят религиозные организации. Согласно этой теории, организации первой и второй группы называются неправительственными, а третьей и четвертой группы таковыми не считаются. Отсутствие в законодательстве Азербайджана специального определения НПО и привело к появлению такого мнения, которое на сегодня себя уже изжило.

Если обобщить вышесказанное, то следует заметить, что сейчас под неправительственными организациями принято понимать общественные группы, занимающиеся проблемами охраны окружающей среды и защиты прав человека. В общих чертах их можно классифицировать следующим образом: неправительственные организации-исполнители, принимающие участие в реализации различных программ, оказывающие поддержку другим общественным и государственным структурам путем обучения, распространения информации, проведения исследований, оказания технической, консультативной помощи, лоббирования их интересов и т.п. Отдельные организации, занятые решением одной или смежных проблем, создают форумы — координирующие центры.

В структуре самого гражданского общества НПО отводится четко регламентированное место — они рассматриваются как институты, деятельность которых ограничена социальными параметрами. К примеру, сейчас в республике функционирует около 1 500 зарегистрированных и почти 1 000 незарегистрированных НПО. Но активно работает не более 300 из них. Конечно, для страны, которая во всех сферах общественно-политической и социально-экономической жизни столкнулась с многочисленными проблемами, этого явно недостаточно. В некоторых странах Европы с малым количеством населения функционируют десятки тысяч НПО. Взять, к примеру, Российскую Федерацию, где одна неправительственная организация приходится на 1 500—1 600 человек, а в Азербайджане — на 14 000—16 000 жителей. В Израиле же, в стране с немногочисленным населением, работает несколько десятков тысяч НПО.

Сферы сотрудничества

Огромное влияние на становление института неправительственных организаций оказывает правильная стратегия их сотрудничества. По нашему мнению, она должна быть основана на принципах "НПО — правительство", "НПО — международные организации", "НПО — бизнес-структуры", "НПО — СМИ", "НПО — общество" и, наконец, "НПО — НПО". У каждого из этих вариантов имеется свой подход в решении конкретной проблемы. И если комплексно подойти к построению этой стратегии, то можно добиться значительных результатов. Однако следует учесть, что лишь усилиями самих НПО такого сотрудничества не наладить. Желание и умение взаимодействовать должна проявлять и вторая сторона.

Остановимся подробно на взаимоотношениях "НПО — бизнес-структуры". Коммерческие фирмы ежегодно выделяют неправительственным организациям финансовые средства, направляемые на разрешение социальных проблем. По сути НПО помогают бизнес-структурам расходовать выделенные средства — и делают это вполне профессионально.

Финансирование различных проектов НПО дает бизнес-структурам возможность рекламировать свою компанию, создавать себе положительный имидж и привлекать покупателей. Таким образом, бизнесмены увеличивают реализацию товара и повышают престиж компании.

Сотрудничество с бизнес-структурами важно и для НПО. Не будем затрагивать проблему финансов, это уже и так ясно. Финансы помогают НПО реализовывать проекты, направленные на решение проблем, сохранять жизнеспособность и долговременное существование самой НПО. Специалисты обеих структур делятся опытом проведения массовых мероприятий, помогают развитию и становлению организации. Большое значение имеет также и опыт управления (менеджмент), очень нужный всему третьему сектору. Это серьезная проблема, так как зачастую неправительственные организации создают люди, не владеющие необходимыми экономическими знаниями. Кроме того, в НПО собираются представители разных слоев общества, люди, получившие разное образование и разный жизненный опыт, к тому же дифференцированные по возрасту. Особо остро проблема менеджмента стоит перед молодыми и молодежными НПО. Для структур третьего сектора большое значение также имеет обмен информацией, опытом проведения презентаций, конференций, им необходимы знания в гуманитарной и технической областях, владение иностранными языками, компьютерными и многими другими навыками.

Об эффективности сотрудничества НПО с бизнес-структурами достаточно убедительно говорит опыт экологических организаций, налаживающих сотрудничество с деловыми кругами страны и с ведущими зарубежными нефтяными компаниями, которые оказывают финансовую поддержку проектам местных экологических неправительственных структур. Важно и другое: такие контакты формируют у местных предпринимателей и зарубежных инвесторов экологическое мировоззрение, пробуждая их интерес к природоохранной деятельности, что расширяет сферу экологических инициатив и создает условия для представительного альянса социальных сил, объединенных общей задачей обеспечения экологической безопасности страны.

Затронем также принцип сотрудничества в рамках "НПО — общество". В этом направлении при выборе союзников по совместным действиям неправительственные структуры исходят из готовности той или иной социальной силы оказывать им содействие в решении поставленных задач, что предполагает известную общность идеологических воззрений. Наибольшие сложности в поиске единомышленников испытывают общественные организации альтернативной направленности. Например, главным партнером и социальной базой региональных НПО является сельское население, которому отдается предпочтение прежде всего по идеологическим соображениям, поскольку именно интересы жителей села лежат в основе концепции альтернативного развития. С другой стороны, абсолютизация роли, которую призвано сыграть сельское общество в процессе трансформации общественного развития, обусловлена отсутствием или неумением сколько-нибудь значимых сил, заинтересованных в изменении модели развития.

Что же касается союза с другими социальными слоями, в частности с рабочим классом, то неправительственные организации пока даже и не пытаются наладить сотрудничество с ними, видя полное непонимание своих идей с их стороны. Признавая организационную силу рабочего класса и его роль в социальном движении, третий сектор тем не менее в процессах развития отводит ему второстепенное место. Такие взгляды исходят из общей теоретической посылки о трансклассовом характере процесса развития и выражаются в отказе отвести рабочему классу лидирующую роль в новом типе социального движения. Главенствующие позиции здесь принадлежат тем, кто может противопоставить ортодоксальному видению целей развития альтернативную точку зрения. Именно поэтому как предприниматели, так и рабочие, заинтересованные в примате промышленного роста, автоматически оказываются в лагере оппонентов стратегии развития, ориентированной на альтернативную систему ценностей.

Достаточно сложно складываются отношения неправительственных организаций со средним классом, который относят к числу противников альтернативной модели развития. И это несмотря на то, что большинство лидеров НПО — выходцы из этого класса. Однако в последнее время столь пессимистический взгляд на возможность их сотрудничества пересматривается. Трезво оценивая свои силы, лидеры третьего сектора понимают, что без взаимодействия с представителями среднего класса, роль которого в общественном развитии неуклонно повышается, трудно решить поставленные задачи. Поэтому поиск путей взаимодействия со средним классом — приоритетное сегодня направление в тактике неправительственных организаций.

Практически в зачаточном состоянии находится сотрудничество по линии "НПО — правительство" и "НПО — СМИ". Остановимся на принципе "НПО — правительство". Для азербайджанской действительности рассматривать этот вопрос с практической точки зрения, но с учетом всех его теоретических аспектов, проблематично: государству, недавно ставшему на путь демократических преобразований, не всегда удается реформировать общественно-политические сферы в короткий срок.

Теоретически при авторитарных режимах неправительственные организации, как правило, отказываются от любых форм сотрудничества с правительством, по крайней мере по тем вопросам социально-экономического и политического устройства общества, по которым невозможно прийти к консенсусу. Вряд ли можно говорить о том, что и само государство открыто для равноправного сотрудничества с неправительственными структурами: их деятельность строго регламентирована и находится под постоянным контролем государственных учреждений. Любое отклонение от предписанных правил приводит к напряженности во взаимоотношениях с государством.

Как правило, власти оценивают неправительственные организации в зависимости от того, насколько их деятельность укладывается в предписанные рамки содействия правительству в решении задач, связанных с интересами национальной безопасности. Именно поэтому государство нередко способствует активизации деятельности НПО, целенаправленно использует их потенциал гражданской активности и социальной мобилизации, особенно когда речь заходит о такой важной проблеме, как охрана окружающей среды. Другое дело, если НПО выходят из-под государственного контроля и начинают действовать самостоятельно, вмешиваясь в те сферы государственной политики, изменения в которых, по мнению властей, чреваты дестабилизацией внутреннего порядка.

НПО и политика

Это один из щепетильных моментов в деятельности третьего сектора республики. Теоретически у неправительственных организаций достаточно сложное отношение к политике. При авторитарных политических режимах, когда отсутствуют или крайне слабо представлены гражданские права, общедемократические установки общественных объединений широко поддерживаются населением. Добровольные ассоциации, выступающие в защиту демократии, равенства, социальной справедливости не только становятся активной частью социального движения, но и зачастую представляют наиболее организованную его форму, особенно когда отсутствуют иные эффективные способы выражения общественного протеста против авторитаризма. В такой ситуации неправительственные организации демократического толка становятся средством социально-политической мобилизации общества и в конечном счете способствуют падению или ослаблению авторитарных режимов. А в демократических странах НПО наравне с политическими партиями активно участвуют в политике. Именно такое положение дел приводит к тому, что на раннем этапе становления гражданского общества в общественно-политической жизни Азербайджана бытовало мнение, что неправительственная организация — структура антиправительственная, а это, конечно же, в корне ошибочно. Руководствуясь демократическими принципами свободы слова и мысли, каждый гражданин имеет право на собственное мнение, а также имеет право высказать его — при наличии НПО или при отсутствии третьего сектора. Именно здесь мы видим столкновение принципиальных моментов. Критика в адрес правительства считается уделом политиков, а неправительственным организациям — по регламенту их деятельности — запрещено заниматься политическими вопросами. Государству, заинтересованному в решении насущных проблем и вынужденному искать поддержку в обществе, следовало бы приоткрыть эту сферу для гражданских инициатив и политических дебатов. Следуя этой схеме, мы сможем построить демократическое, правовое и гражданское общество.

Роль неправительственных организаций в политическом развитии общества прежде всего определяется их участием в общедемократическом движении. Своей деятельностью НПО напрямую или косвенно влияют на развитие демократии, мобилизуя массы вне рамок политических партий или профсоюзов; способствуют формированию и укреплению демократических ценностей в общественном сознании, а сотрудничающие с ними структуры получают первые уроки демократии. Участвуя в общедемократическом движении, неправительственные организации неизбежно политизируются, что значительно осложняет их дальнейшее функционирование в отведенной им сфере социальной активности, куда их допускает государство и границы которой строго регламентированы.

Нередко возникает своего рода противоречие между уже накопленным потенциалом политической активности, возросшими политическими амбициями и узостью политического пространства, открытого для деятельности НПО. Им пока отказано в праве выступать в качестве самостоятельных политических субъектов наравне с партиями и другими политическими организациями, что оказывает отрицательное влияние на становление институтов гражданского общества.

Представители неправительственных организаций отмечают два уровня своего участия в политической борьбе. Первый — философско-теоретический, второй — практический. В перспективе (по мере укрепления системы местного самоуправления) НПО видят свою роль в постепенном отвоевывании у государства сфер влияния. Эта позиция, свойственная многим лидерам третьего сектора, зачастую является реакцией на их негативный опыт участия в политических партиях и разочарование политикой. Но, оставаясь социально активными, они стремятся выразить свои гражданские инициативы в новых формах, усматривая в организации нового социального движения реальную оппозицию политическим партиям.

Однако аполитичность взглядов присуща далеко не всем лидерам неправительственных организаций. Возможность и даже целесообразность увеличить поле политической активности диктуется прежде всего самим характером их деятельности в сфере развития и охраны окружающей среды. Проблема развития все чаще осознается ими как политический вопрос. Соответственно, иначе ставится и приоритетная задача — переход от мобилизации социальной к политической в интересах модели устойчивого развития.

До недавнего времени НПО страны воздерживались от активности в электоральном процессе, но, как правило, поддерживали прогрессивных кандидатов. Однако в последние годы интерес к самостоятельной политической деятельности стал расти: выборы предоставляют пока единственную возможность повлиять на принятие решений путем изменения баланса в пользу демократических политических сил. Однако предвыборная кампания — чуждая сфера деятельности для третьего сектора, и поэтому его успехи здесь минимальны.

Неправительственные организации связывают перспективы устойчивого развития с распространением демократии путем укрепления местных демократических институтов и с широкими реформами на национальном и международном уровнях. В последние годы в большинстве стран Восточной Европы активизировалась деятельность неправительственных организаций в сфере лоббирования. Пожалуй, именно в этой области НПО демонстрируют наибольшие успехи, которые и дают им право говорить о своей общественной значимости.

НПО и законодательство

По ряду объективных и субъективных причин законодательство, регулирующее деятельность неправительственного сектора в республике, еще не доработано. Достаточно сказать, что в нормативных актах нет полного определения самого понятия "неправительственные организации", не созданы условия для их надлежащей регистрации и т.д.

В статье 58-й Конституции республики говорится о праве граждан на объединения. Деятельность общественных организаций, фондов, союзов регламентирована статьями 114—119-й Гражданского кодекса. А статьи 13, 106, 109, 164, 199-я Налогового кодекса регулируют коммерческую сторону деятельности местных НПО. Однако законы: "О неправительственных организациях" (общественных объединениях и фондах, принят 13 июня 2000 г.) и "О гранте" (принят 17 апреля 1998 г.) регламентируют основную деятельность третьего сектора. Имеются и другие законы, такие как "О выборах президента Азербайджанской Республики" и "О порядке муниципальных выборов", также затрагивающие деятельность НПО. Однако все эти нормативные акты не создают необходимых условий для реализации идей гражданского общества неправительственными организациями. Наша республика, как и другие посткоммунистические страны, идет к правовому государству, и для его построения необходима напряженная работа, направленная на создание таких законов, в которых были бы не только даны четкие формулировки, но и предусмотрен механизм исполнения этих законов. А сегодня такие документы частично сохраняют декларативный характер, присущий советской эпохе.

Важное направление борьбы НПО за свои права — активное лоббирование законодательной, экономической и организационной поддержки своей деятельности на всех уровнях власти. Подобное лоббирование должно основываться, во-первых, на хорошо организованном контингенте сотрудников благотворительной организации и волонтеров и, главное, на защите интересов людей, для чего, собственно говоря, данная организация и была создана. Во-вторых, необходимы стабильные отношения с прессой, способной поддержать конкретные благотворительные инициативы. В-третьих, (и это, пожалуй, самое главное) некоммерческим организациям следует намного активнее, нежели они это делают сейчас, создавать ассоциации, объединения, союзы, представляющие интересы неправительственного сектора в структурах власти.

На пути к подобной координации действий и объединению стоит множество психологических барьеров. Выросшее в условиях полной самостоятельности и "инициативы снизу" благотворительное движение чрезвычайно настороженно относится к любым формам вмешательства и возможному ограничению свободы его действий. Если к тому же учесть личные амбиции многих руководителей некоммерческих организаций, то становятся понятными причины разобщенности таких структур. Выход представляется в постепенном объединении усилий, прежде всего, на базе конкретных проектов или в рамках совместных благотворительных акций. Такие "мягкие" формы интеграции повысят взаимодоверие некоммерческих организаций, привьют им навыки коллективных действий и в конечном счете позволят успешнее отстаивать свои права.

Проблемы и перспективы развития

Неправительственные организации республики находятся в прямой зависимости от своих доноров. По нашему мнению, эта проблема возникла потому, что процесс образования и развития наших НПО отличается от аналогичных процессов в западных странах. К примеру, неправительственные организации Великобритании начали создавать тогда, когда пришло время расцвета бизнес-структур страны. Имея изрядный капитал, руководители фирм и картелей решили учреждать организации, через которые они смогли бы оказывать финансовую и иную помощь своим менее обеспеченным согражданам. Такая организация начинает функционировать, уже имея определенный капитал, за счет которого она может осуществлять различные программы и проекты. Точно по такой схеме создавали и западные фонды.

У азербайджанских НПО, да и у аналогичных структур на всем постсоветском пространстве, есть определенные финансовые проблемы. И для их решения руководители неправительственных организаций должны активнее создавать различные коммерческие структуры, учиться направлять и контролировать их деятельность, участвовать в разработке маркетинговых программ и инвестиционных проектов. А сегодня эти НПО, исходя из того, что они по сути являются неприбыльными, полностью отошли от коммерческой деятельности. А ведь она источник средств, на которые эти организации могли бы некоторое время жить и работать без гранта.

Другая сторона проблемы — слабо развитое законодательство о деятельности НПО. В последние годы на республиканском уровне шла активная политическая борьба за принятие законодательных актов, регламентирующих деятельность некоммерческого сектора. Ведущими силами этого движения были не только неправительственные организации, но и политические партии, а также независимые эксперты, которые, используя трибуну парламента, СМИ, активно обсуждали этот вопрос. Так, к примеру, закон "О гранте" принят благодаря целенаправленной деятельности этих сил, что является свидетельством постепенного осознания азербайджанским обществом третьего сектора как самостоятельного и специфического социального института. Что касается коммерческой деятельности НПО, то вопрос остается открытым. Трудное прохождение большинства законов, их многократное редактирование, а то и отклонение позволяет сделать вывод, что третий сектор еще не создал адекватных механизмов лоббирования, а судьба любой некоммерческой организации в значительной мере зависит от субъективного отношения к ней чиновников всех рангов. Эта проблема связана не только с деятельностью зарегистрированной организации, то есть с юридическим лицом. Можно только представить себе, с какими трудностями сталкиваются незарегистрированные структуры, функционирующие как инициативные группы. Попробуем понять, почему столь трудно проходили (и до сих пор проходят) законы, предусматривающие нормальную работу некоммерческого сектора.

Столкнувшись с непреодолимыми финансовыми трудностями, некоммерческие организации и поддерживающие их коммерческие структуры по существу сконцентрировались на идее "не права, а льготы". Подобный прагматизм вполне объясним, ведь, борясь за льготы, многие НПО борются за свое важнейшее право — право на выживание. А в сегодняшних экономических и политических условиях большая их часть будет вынуждена заморозить свою деятельность, не выполнив и малой доли намеченного. Эту мысль наглядно подтверждают статистические показатели. В Министерстве юстиции на сегодняшний день зарегистрировано свыше 1 500 общественных организаций, из которых, согласно западной теории третьего сектора, лишь около 1 300 можно отнести к НПО. А, как мы отмечали выше, активно работает не более 300. Остальные либо прекратили свою деятельность, либо функционируют чисто номинально — от собрания к собранию. К примеру, так обстоят дела у молодежных организаций, численность которых превышает 60, а на самом деле функционирует порядка 30. К сожалению, такая реальность — вполне объективный процесс, поскольку, приняв на себя функции социального новаторства, но не создав программы финансового обеспечения, некоммерческий сектор тем самым "запрограммировал" возможность своих социальных и экономических неудач.

Но уникальность этого сектора в том, что с "уходом со сцены" той или иной организации остаются нерешенными острые социальные, экономические и т.п. проблемы общества, чего не скажешь о коммерческой структуре: просто так она не уходит, а создает новые условия для реализации своих целей. В этом и заключается одна из причин того, почему мы должны дорожить неправительственными организациями.

По нашему мнению, при недостаточной правовой поддержке со стороны государства неправительственные организации должны стремиться к экономической независимости от властных структур, активизировать и профессионализировать свою коммерческую и фондрейзинговую деятельность, учиться направлять и контролировать ее, а кроме того, им необходимо принимать участие в разработке маркетинговых программ и инвестиционных проектов. При этом надо четко осознавать опасность излишней коммерциализации, отодвигающей на второй план уставные задачи. И, как показывает практика, если такие организации получают хоть малейшие льготы, то их "крышей" тут же пытаются воспользоваться различные коммерческие структуры, чьи интересы весьма далеки от идеалов благотворительности и социального служения. Подобные ситуации дискредитируют некоммерческий сектор в глазах общественности.

Вот один из наиболее существенных барьеров и опасностей, которые могут встать на пути развития коммерческой деятельности НПО, — порой их возглавляют люди, не имеющие не только необходимых профессиональных навыков, экономических знаний и соответствующей "предпринимательской жилки", но даже ни малейшего понятия о миссии третьего сектора. К тому же многие идут в этот сектор потому, что внутренне отвергают принципы делового мира — это также опасно для успешного развития неправительственных организаций. Отсюда вытекает еще одна задача — профессиональное обучение лидеров НПО коммерческой деятельности. Огромный вклад в ее решение вносят такие международные гуманитарные организации, как ISAR, которые, создавая свои ресурсные центры, стараются развить в республике гражданский сектор. В этих центрах представители местных НПО могут развить навыки управления, получить знания по фондрейзингу и т.д.

Еще одна важная проблема — слабая информированность населения о миссии третьего сектора. Ведь его права в определенной степени могут быть защищены и созданием в обществе благоприятного по отношению к нему "информационного климата". Для этого неправительственные организации должны направить максимум усилий на укрепление и развитие отношений с общественностью и, в первую очередь, со средствами массовой информации. С другой стороны, поддержка прессы может в какой-то мере защитить эти организации от произвола чиновников.

Заключение

Неправительственные организации — не только продукт развития гражданского общества, но и в силу самого характера своей деятельности способствуют расширению его социальных и политических границ, вовлекая широкие народные массы в общественную и политическую жизнь. Нынешние добровольные организации, возможно, являются промежуточными, переходными формами на пути к тем институтам, через которые беднейшие, маргинальные слои будут вовлечены в гражданское общество.

В развитых индустриальных странах многие доноры рассматривают неправительственные организации как временные образования, которые после выполнения своей миссии должны будут освоить новые сферы деятельности, либо самораспуститься.

Глобальная миссия всех НПО — содействие становлению гражданского общества. Вопросы, которые ставит перед ними жизнь, не иссякают. И только организации третьего сектора смогут мобильно и гибко решить мелкие на первый взгляд проблемы, что позволит государству заниматься более глобальными задачами.

Не претендуя на роль лидера в социальном развитии и признавая свою вспомогательную роль в этом процессе, неправительственные организации демонстрируют в последние годы все возрастающий интерес к политике и свои реальные возможности в социально-политической мобилизации населения. Они выступают как достаточно влиятельные группы давления, с мнением которых приходится считаться, по мере того как они консолидируются на базе глобального подхода к решению проблем развития. НПО составляют немногочисленную, но активную часть гражданского общества. Сфера их приоритетных интересов лежит в социальной плоскости, но, отстаивая общедемократические идеалы развития и укрепляя на местах основы демократии, они влияют на формирование соответствующего мировоззрения в обществе и на изменение соотношения политических сил в пользу их демократического компонента. В то же время в процессе взаимодействия НПО с другими субъектами социальной активности создаются условия для формирования новой идеологии развития с приоритетными установками на общечеловеческие и экологические ценности.

Обобщая вышесказанное, отметим, что процесс создания и укрепления третьего сектора в Азербайджане набирает силу, отражая проявление новых тенденций в общественном развитии. Этим мы должны дорожить и для этого необходимо мобилизовать все усилия. Только в таком случае можно достичь более широкого развития и процветания гражданского общества в республике.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL