ОПЫТ КЫРГЫЗСТАНА В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ БЕЖЕНЦЕВ

Чолпон ДЖАКУПОВА


Чолпон Джакупова, кандидат исторических наук, заместитель директора Бишкекского центра по управлению миграционными процессами (Бишкек, Кыргызстан)


К предыстории вопроса

В последние десятилетия минувшего века чрезвычайно обострились проблемы массовых перемещений людей. С особой остротой миграционные процессы проявились на территории постсоветских государств, где в результате крупнейших геополитических изменений, военно-политических, социально-экономических и этнических конфликтов пришли в движение огромные людские потоки. Только жертвы этнического или государственного насилия в ходе этнических чисток и войн в этом регионе мира составляют около 1,5—2 миллионов человек1.

Наиболее болезненные и драматичные события связаны с миграцией вынужденного характера. Феномен беженцев независимо от географии, от того, признаны они таковыми официально или нет, являются жертвами вооруженных конфликтов или преследуются по политическим мотивам, вызывает все большее беспокойство всего мирового сообщества. Причины этой тревоги, с одной стороны — рост, наблюдаемый по всему миру, количества заявителей на право получения убежища, с другой — дестабилизирующее воздействие неорганизованных перемещений на конструктивные международные усилия, направленные на поиск приемлемых для беженцев решений2.

С проблемой беженцев столкнулся и Кыргызстан. Первые их потоки появились в республике в 1993 году в результате военно-политического конфликта в Таджикистане.

Приведем несколько цифр. С 1993-го по 1 января 2000 года на территории Кыргызстана зарегистрировано 21 837 человек, ищущих убежище, из них признано беженцами 19 087.

Динамика их притока выглядит следующим образом:

  • 1993 год — 856 семей / 4 626 чел.
  • 1994 год — 661 семей / 2 555 чел.
  • 1995 год — 1150 семей / 6 130 чел.
  • 1996 год — 762 семей / 3 668 чел.
  • 1997 год — 211 семей / 1 013 чел.
  • 1998 год — 198 семей / 704 чел.
  • 1999 год — 86 семей / 391 чел.
  • 2000 год — 293 семей / 1 648 чел.*

* Число обратившихся в 2000 году объясняется не увеличением количества прибывших беженцев, а ростом повторных обращений тех, кому ранее было отказано в этом статусе3.

Сегодня наметилась тенденция к сокращению их притока, что является следствием происходящих мирных процессов в Таджикистане, установления процедуры предоставления статуса беженца и в наибольшей степени — закрытием границ с Афганистаном соседними с ним государствами.

Изменился и состав (по странам исхода) тех, кто подает ходатайство на статус беженца. Так, в 1993—1996 годах такие просьбы в основном поступали от граждан стран СНГ: Таджикистана, Чечни, Грузии, Азербайджана. А в 1997—1998 годах их доля в общем количестве заявителей уменьшилась, но увеличилось (в процентном отношении) число выходцев из стран "дальнего зарубежья": Афганистана, Ирана, Индии, Китая.

Вместе с тем следует признать, что, по прогнозным оценкам специалистов из УВКБ ООН и Департамента миграционной службы МИД республики, тенденция притока беженцев на территорию Кыргызстана в ближайшие годы сохранится примерно в тех же пропорциях. Это обусловлено следующими факторами: стабильностью внутриполитической обстановки в республике; более жесткими, нежели у нас, иммиграционным контролем и ограничениями в приеме беженцев, установленными соседними государствами; отсутствием системы иммиграционного контроля и слабостью паспортного и визового контроля внутри страны; безвизовым порядком передвижения между республиками СНГ; близостью Кыргызстана к очагам военных конфликтов.

По состоянию на 1 января 2001 года число официально зарегистрированных беженцев на территории республики составило 10 609 человек: из Таджикистана — 9 805, из Афганистана — 804.

Анализ складывающейся ситуации позволяет прогнозировать что, во-первых, количество беженцев из Таджикистана будет уменьшаться. Это следствие стабилизации военно-политической и социально-экономической обстановки в данной республике, а также результат мероприятий по их репатриации. Во-вторых, наблюдается тенденция увеличения афганских беженцев в общей доле числа ищущих убежище на территории Кыргызстана. С одной стороны, это обусловлено предоставлением статуса беженца тем, кто обратился с соответствующим ходатайством в 1995—1997 годах, а с другой — связано с ростом числа афганских граждан, ищущих убежище в нашей стране. Они прибывают к нам, главным образом, через территорию Узбекистана и Пакистана.

Для предотвращения дальнейшего увеличения количества афганских беженцев необходимо усовершенствовать действующую процедуру предоставления такого статуса, включая внедрение системы идентификации личности, эффективного иммиграционного контроля, а также механизма депортации тех, кому отказано в статусе беженца.

Кроме того, нужно создать систему, предусматривающую распределение ответственности за прием беженцев не только в рамках Центральной Азии, но и на территории всех республик СНГ. В настоящее время все государства региона, за исключением Узбекистана, присоединились к Конвенции 1951 года по беженцам и Протоколу 1967 года к ней. В связи с этим необходимо подготовить проект Соглашения стран СНГ об определении государства, ответственного за рассмотрение и прием ходатайства о предоставлении убежища, а также проект Соглашения о реадмиссии.

И если в дальнейшем эти документы будут подписаны, то число ищущих убежище на территории Кыргызстана может существенно сократиться.

Процедура признания беженцем

Основополагающими документами, определяющими понятие "беженец" и устанавливающими стандарты обращения с ними, являются Конвенция ООН 1951 года "О статусе беженца" и Протокол к ней, утвержденный в 1967 году4. Однако в этих документах не говорится о порядке установления статуса беженца, а выбор средств реализации таких положений на национальном уровне оставляется на усмотрение государств, их принимающих. Поэтому на оценку ходатайств о предоставлении статуса влияет комплекс объективных и субъективных факторов, при анализе которых необходимо соблюдать некоторые основополагающие принципы, изложенные в общем виде в "Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженцев" УВКБ ООН5.

Основные процедурные требования сводятся к следующему: соблюдение принципа невысылки, доступность заявителя к процедуре, наличие органа, ответственного за ее проведение, возможность связи с представителями УВКБ ООН, информированность заявителя о процедуре, возможность обжалования решения, предоставление права оставаться в стране на срок рассмотрения ходатайства и обжалования решения в судебном порядке.

К сожалению, в Кыргызстане не все процедурные стандарты выполняются на должном уровне. Наша страна одной из первых в Центральной Азии начала разрабатывать и внедрять процедуры признания беженцем — с начала действия Временного положения "О беженцах", утвержденного Постановлением Правительства КР № 345 от 30 июня 1993 года. Однако на практике статус беженца в 1993—1996 годы предоставлялся не в порядке признания, а в порядке регистрации. Главным критерием для предоставления статуса являлось наличие подтверждения о происхождении (а точнее — о прибытии) заявителя из региона военных действий.

По мере внедрения этих процедур количество признанных беженцами стало сокращаться, а число отрицательных решений по ходатайству увеличиваться. Так, если в 1993—1995 годах отрицательных решений вообще не было, то в 1996 году 19% обратившихся получили отказ, в 1997-м количество отказов составило 63%, в 1998-м — 41%, в 1999-м — 23,2%.

Процедура предоставления статуса в настоящее время проводится согласно Инструкции по работе с беженцами, которая согласована с Министерством иностранных дел, Министерством национальной безопасности и в октябре 1998 года зарегистрирована в Министерстве юстиции республики. В этом документе определен порядок предоставления, утраты или лишения статуса беженца, сроки перерегистрации и обжалования решения по отказу в предоставлении статуса беженца.

Однако эта процедура нуждается в определенной корректировке. В частности, необходимо (в соответствии с международными стандартами) усовершенствовать порядок рассмотрения ходатайства по существу, подачу апелляции в суд, а также внедрить процедуры по идентификации личности, сбору и анализу информации по странам исхода, разработке и реализации механизма депортации тех, кому отказано в статусе беженца.

Особенности ситуации

Из всех зарегистрированных на территории Кыргызстана таджикских беженцев, 90% — этнические кыргызы. Основная их часть прибыла в республику в 1993—1996 годах. Причины их миграции таковы: гражданская война; этническая напряженность, сложившаяся между таджиками и кыргызами; религиозные разногласия; экономические проблемы; возвращение на историческую родину.

В 1997 году в Таджикистане начались процессы нормализации внутриполитической жизни. В 1998 году обстановка в этой стране фактически стабилизировалась, что послужило основанием для начала работы по организации добровольного возвращения беженцев.

Однако опросы, проведенные в 1998—1999 годах среди таджикских беженцев, показали, что свыше 70% из них намерены остаться навсегда и принять кыргызское гражданство. В связи с этим, совместно с УВКБ ООН подготовлен проект "Пакет гражданства", который предполагает: внесение изменений в законодательство о гражданстве Кыргызской Республики; внесение изменений в законодательство о гражданстве Республики Таджикистан; разработку и подписание Соглашения между Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан об упрощенном порядке принятия гражданства Кыргызской Республики беженцами из Республики Таджикистан, оставшимися на постоянное проживание в Кыргызстане.

Репатриация

Учитывая, что в мировой практике наилучшее решение проблем беженцев — добровольная репатриация в страну гражданства или происхождения, с 1998 года представительство УВКБ ООН в Кыргызстане разрабатывает и внедряет программы репатриации таджикских беженцев. Условиями для этого процесса стали стабилизация военно-политической ситуации в Таджикистане, а также добрая воля желающих вернуться на родину.

В рамках этого процесса при содействии Департамента по миграции МИД Кыргызстана в Таджикистан репатриировано свыше 4 000 беженцев. Следует отметить, что финансирование столь дорогостоящих мероприятий полностью взяло на себя УВКБ ООН6.

Очевидно, процесс репатриации таджикских беженцев в организованном порядке будет продолжаться до конца текущего года.

Интеграция беженцев

Другим традиционным способом долгосрочного решения проблемы беженцев в международной практике признается интеграция в местное сообщество страны, предоставившей убежище.

Процессы интегрирования беженцев в Кыргызстане включают меры, направленные на организацию индивидуальной трудовой деятельности (самозанятости), реализацию медицинских и образовательных программ, финансируемых УВКБ ООН, Международной организацией по миграции (МОМ), другими неправительственными организациями. Эти проекты — часть Программы по местной интеграции таджикских беженцев в Кыргызстане. С 1998 года УВКБ ООН, МОМ и другие международные организациями затратили на эти цели свыше полумиллиона долларов.

Перечислим наиболее крупные из осуществленных проектов: при содействии УВКБ ООН в г. Бишкек открыты две воскресные школы для детей беженцев из Афганистана. Проект реализован с участием Адвентистского агентства развития и помощи (АДРА). В селе Чет-Булак Баткенского района открыта школа на 190 мест. Проект финансировали УВКБ ООН и МОМ. На базе одного из учебных заведений г. Ош реализован проект по профессионально-техническому обучению детей беженцев. По проекту МОМ создано 30 новых рабочих мест в швейном цехе г. Кок-Жангак Джалал-Абадской области. В результате реализации проекта по развитию индивидуальной трудовой деятельности среди беженцев, разработанного совместно с УВКБ ООН, в Баткенском районе Ошской области созданы новые (293) рабочие места. Национальное общество Красного Полумесяца совместно с Нидерландским обществом Красного Креста на территории Ошской и Чуйской областей реализовали проект "Семена", в результате чего свыше 1 000 семей беженцев получили возможность заняться сельским хозяйством.

Вместе с тем многие беженцы живут за чертой бедности. Это следствие общего социально-экономического кризиса переходного периода в Кыргызстане, что стало причиной падения уровня жизни и граждан республики.

Снижению общего уровня жизни беженцев также способствовало прекращение выплат пособий по безработице в 1997 году, пособий всех категорий — в 1998-м, хотя это и противоречит положениям Конвенции ООН 1951 года, к которой Кыргызстан присоединился в 1995 году. В этом документе предусмотрено, что беженцам, законно проживающим на территории договаривающихся государств, будет предоставляться социальное обеспечение, а также иная правительственная помощь в таких же размерах, в каких ее получают граждане страны. В связи с этим в проект закона "О беженцах" необходимо внести дополнение о защищенной статье в госбюджете, предназначенной для выплаты им пособий.

Также необходимо принять меры, способствующие реализации инициативы беженцев, в частности создать интеграционные программы по развитию малого и среднего бизнеса среди беженцев, в том числе и с привлечением иностранных инвестиций.

Последствия притока беженцев

Опыт Кыргызстана в предоставлении международной защиты людям, которые по разным обстоятельствам и причинам были вынуждены покинуть свою страну, показал, что последствия приема беженцев носят как позитивный, так и негативный характер.

С одной стороны, непрекращающийся приток беженцев неизбежно увеличивает нагрузку на природные ресурсы и инфраструктуру принимающих областей Кыргызстана. Основные области концентрации беженцев: Чуйская — 56%, Ошская — 21%, Джалал-Абадская — 3%, Иссык-Кульская — 1%, а также г. Бишкек —19%. Столь неравномерное размещение создает органам исполнительной власти г. Бишкека, Чуйской и Ошской областей проблемы с обеспечением беженцев жильем и работой, а у местных жителей зачастую вызывает негативное к ним отношение. В связи с этим целесообразно принять меры по регулированию рационального и равномерного их размещения на территории республики. Однако это возможно лишь при обеспечении прибывших достаточными для проживания социальными и другими пособиями, а также при разумном решении вопросов занятости, образования, санитарии и медицины, что, очевидно, в настоящее время, в условиях экономики переходного периода, невыполнимо. Кроме того, присутствие даже относительно незначительного числа вынужденных иммигрантов создает дополнительные трудности: увеличение уровня безработицы, обострение криминогенной обстановки и эпидемиологической ситуации.

До сих пор в республике нет общих данных по финансовым затратам на беженцев. Известно лишь, что в 1996—1997 годах на выплату пособий беженцам из Таджикистана из бюджетных средств затрачено свыше 200 тыс. сом. Однако в связи с изменениями в национальном законодательстве эти выплаты в последующие годы приостановлены. Другие затраты возложены на местные бюджеты. К тому же данные пособия получали лишь граждане СНГ, то есть фактически беженцы из Таджикистана.

К числу проблем, порождаемых притоком вынужденных иммигрантов, в настоящее время также относится незаконная миграция. Открытые государственные границы со странами СНГ и отсутствие системы иммиграционного контроля превращают Кыргызстан в удобную перевалочную базу для транзитной миграции.

Прогнозы показывают, что уровень незаконной миграции будет возрастать. Это обусловлено следующими факторами: неэффективной законодательной базой по вопросам миграции; "прозрачностью" границ со странами СНГ; отсутствием системы иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу, а также на основных транспортных маршрутах по ее периметру с республиками СНГ. Кроме того, росту незаконной миграции способствует и то, что Кыргызстан стал центром транзитных автомобильных перевозок на юго-восточном направлении, а также ряд других факторов: отсутствие действенного механизма депортации незаконных мигрантов, коррупция чиновников.

Среди иммигрантов можно выделить несколько групп иностранных граждан и лиц без гражданства, вызывающих потенциальный риск оказаться нелегалами. Среди них: ищущие убежища и не соответствующие критериям определения статуса беженцев; иностранцы, оставшиеся после окончания учебы в вузах страны и не желающие возвращаться в страну своего постоянного проживания; зарубежные граждане, незаконно занимающиеся трудовой деятельностью.

Однако опыт Кыргызстана показал и другое: за счет полученной международной помощи беженцы могут в значительной степени улучшить жизнь тех областей, где они поселяются. Наиболее яркий тому пример — развитие села Чет-Булак Баткенского района, где на средства международных организаций построены школа и водоканал, которыми пользуются и местные жители. Другой положительный пример — внедрение новых методов работы в сельском хозяйстве, в частности в обработке земли. Общеизвестно, что жители Таджикистана — искусные земледельцы, и в Чуйской области они собирают более высокие урожаи, нежели местные селяне.

Следует признать, что в Кыргызстане пока, к сожалению, нет серьезных научных исследований, цель которых — изучение последствий приема беженцев с точки зрения национальной и региональной безопасности, демографической стабильности и т.д.

Проблемы управления миграцией

В последнее время одним из наиболее популярных понятий среди практиков и исследователей в области миграции является термин "система управления миграцией". Это не случайно, ибо именно данная концепция позволяет организовать работу таким образом, чтобы управление миграционными нуждами стало частью экономических, политических задач и учитывало проблемы, связанные с обеспечением безопасности страны7.

Создание системы управления миграцией в новых независимых государствах Центральной Азии, в том числе в Кыргызстане, внедрение принципов международной защиты беженцев в национальное право и практику предполагает концентрацию усилий правительств, направленных на укрепление институционального потенциала, то есть на развитие административных структур, разработку миграционной политики и стратегии, совершенствование международного, регионального и межрегионального сотрудничества.

За последние годы в Кыргызстане достигнут значительный прогресс в данной сфере, а именно: усилилась межведомственная координация административных структур, работающих в сфере миграции; расширился сектор неправительственных организаций (НПО), вовлеченных в проблематику беженцев; впервые миграционная проблематика становится в ряд приоритетных, о чем свидетельствует разработанная и принятая Концепция государственной демографической и миграционной политики.

Однако, несмотря на перечисленные достижения, можем ли мы сегодня однозначно утверждать, что в республике действует система управления миграцией? Скорее нет, чем да. Свидетельство тому — долголетняя дискуссия по вопросу о статусе и ведомственной принадлежности миграционной службы: Минсоцтруд, Агентство при правительстве, МИД — таковы коллизии этой службы в течение двух лет! В результате мы теряем время, деньги на проекты и самое невосполнимое — кадры. В настоящее время ни один вуз — ни в Кыргызстане, ни в Центральной Азии — не готовит специалистов по данному направлению. И в этих условиях незаменимыми становятся специалисты-практики, получившие краткосрочную подготовку на различных семинарах и тренингах.

Попытка сформулировать политику во всей этой сфере в Концепции по миграции и демографии и в Программе ее реализации, по мнению автора этих строк, также не совсем удачна, так как в этих материалах, к сожалению, не сформулированы не только стратегические приоритеты, но и главные задачи на ближайшую перспективу.

Все это говорит о настоятельной необходимости разработать государственную политику в сфере регулирования миграции, которая включает в себя совершенствование законодательной базы по беженцам, в том числе и принять закон "О беженцах". Кроме того, следует улучшить механизмы реализации процедуры предоставления статуса беженца, что подразумевает: создание стандартов для регистрации прибывших, первичных опросов, собеседований; разработку процедуры обжалования отрицательного решения по ходатайству о статусе беженца и процедур допуска на территорию лиц, ищущих убежище; реализацию механизма депортации мигрантов, получивших отказ в статусе беженца. Далее, необходимо совершенствовать формы регистрации ищущих убежище, учета беженцев, сбора и обобщения информации. А это, в свою очередь, предусматривает внедрение компьютерной программы "Миграция", а также использование процедуры перерегистрации беженцев для изучения условий их жизни, изменений состава семьи, планов на будущее.

Кроме того, целесообразно определить регионы, наиболее предпочтительные для размещения беженцев. Их расселение на территории республики может быть как индивидуальным, так и в местах компактного проживания. При этом следует ввести дифференцированные экономические стимулы для принимающих регионов. В этих целях необходимо разработать карту предпочтительного расселения беженцев, а выбор конкретных регионов рассматривать на основе следующих критериев: наличие свободных земель, пригодных для строительства жилья и ведения хозяйства; экономическая и социальная целесообразность расселения, учитывающая плотность населения, дефицит или избыточность трудовых ресурсов, этнический и религиозный состав, традиции и толерантность местного населения; возможности найти работу; экологическая обстановка; особый статус отдельных населенных пунктов, курортных, заповедных и пограничных зон.

Необходимо создать условия для безопасного и добровольного возвращения беженцев на родину, что предусматривает: подписание Соглашения между Правительством Кыргызской Республики, Правительством Республики Таджикистан и УВКБ ООН "О добровольной репатриации таджикских беженцев"; информирование беженцев об условиях возвращения; проведение опросов, изучение мнений беженцев о репатриации; организационное содействие репатриации при активной поддержке НПО.

Следует всемерно содействовать интеграции беженцев, что включает: организацию деятельности, приносящей им доход, в том числе и "самозанятости"; обеспечение питанием и водой; гарантированное образование, медицинское и санитарное обслуживание. При этом необходимо продолжить практику реализации программ преимущественно в местах компактного расселения беженцев с широким привлечением местного населения и участием местных органов власти и НПО.

Наряду с этим необходимо предоставить возможности для натурализации беженцев. Решение этой задачи связано с оказанием им консультативной помощи в сборе и подготовке документов для обращения в соответствующие органы за статусом гражданина Кыргызстана, а также с разъяснением законодательства по гражданству. Сюда же относится и дальнейшая работа по подготовке Соглашения между Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан об упрощенном порядке изменения гражданства беженцами из Республики Таджикистан, оставшимися на постоянное проживание в Кыргызской Республике.

При решении проблем беженцев необходимо согласовывать интересы всех государств Центральной Азии. Здесь главная задача — концентрация усилий республик региона на развитие сотрудничества в этой сфере; совершенствование и сближение национальных законодательств по беженцам; подготовка и переподготовка кадров для работы с ними на региональном уровне; постоянные консультации по практическим вопросам о статусе беженца; организация переговоров по заключению двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих проблемы ответственности за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, выдачи визовой поддержки, о возвращении.

Таково краткое, не претендующее на полноту, описание опыта Кыргызстана в решении проблем беженцев. Возможно, ознакомление с ним привлечет внимание специалистов, ученых, да и других читателей, интересующихся проблемами миграции.


1 См.: Положение беженцев в странах мира. Найти решение. М., 1995. С. 10.

2 Заключение Исполкома Управления верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН № 58 (XL), 1989 г.

3 Здесь и далее используются данные текущего архива Департамента миграционной службы Министерства иностранных дел Кыргызской Республики.

4 Конвенция и Протокол о статусе беженца. УВКБ ООН, Женева, 1999, 54 с.

5 Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. УВКБ ООН, Женева, 1997, 87 с.

6 Деятельность УВКБ ООН в Кыргызской Республике. По материалам информационных агентств. Бишкек, 1998—1999.

7 См.: Collinson S. Beyond Borders: West European Migration Policy Towards the 20th Century. London, 1993. P. 58.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL