ГРУЗИЯ: ПОЛОВИНЧАТОСТЬ РЕФОРМ КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Роман ГОЦИРИДЗЕ
Отар КАНДЕЛАКИ


Роман Гоциридзе, кандидат экономических наук, доцент, руководитель Бюджетного офиса парламента республики (Тбилиси, Грузия)

Отар Канделаки, кандидат экономических наук, доцент, главный специалист Бюджетного офиса парламента республики (Тбилиси, Грузия)


Почему мы застряли на середине пути

Положение в стране можно назвать стабильностью незаконченного шока, что, наряду со многими объективными внутренними и внешними обстоятельствами, обусловлено и субъективными факторами.

Большинство стран постсоветского пространства "стартовали" в более сложных условиях, нежели государства Центральной и Восточной Европы: они были вовлечены в единый экономический комплекс Советского Союза, и к тому же многим из них пришлось пройти испытания гражданскими конфликтами. Однако следует отметить, что с течением времени влияние этих стартовых условий снижается, а потому необходимо рассмотреть и другие факторы.

В странах с переходной экономикой трудности и особенности формирования среднего класса — основная причина медленных темпов и противоречивого характера происходящих перемен. В этих государствах появилась социальная прослойка, которая уже не является традиционной номенклатурой, но вместе с тем это еще не классическая буржуазия. Соответственно уже ушла в прошлое социалистическая экономика, но еще нет и капиталистической, с характерной для нее ориентацией производства в условиях рынка. Старая партийная и управленческая элита перебралась в новую систему и не желает окончательно перерезать пуповину, связывающую ее с государственным аппаратом, поскольку имеет возможность без особого напряжения, характерного для конкурентной экономики, обогащаться за счет государства, фактически паразитируя на нем. Таким образом, будучи частью властных структур и подчинив себе государственный аппарат, новая элита обрела источники стабильных доходов и высокий социальный статус.

Переместясь со своим опытом в новую эпоху, прежняя управленческая элита стала для Грузии существенным барьером уже в начальный период государственного строительства. Большей части новой политической элиты даже не позволили вмешиваться в экономические отношения, к тому же она не имела "нахватанных" с коммунистических времен капиталов. Ее представители — в основном выходцы из национального движения, которые заняли ведущие позиции преимущественно в парламенте республики, составляя при этом основное ядро главных политических партий. Однако при этом у них не было возможности активно влиять на политическую жизнь страны. Если политическая элита в независимой Грузии существенно обновилась, то управленческая верхушка, включая экономическую, военную, идеологическую и духовную, по-прежнему оставалась советской.

Новый политический истеблишмент как часть руководящей структуры не смог сконцентрировать государственную власть в своих руках, поскольку управленческий аппарат оставался прежним. Иначе говоря, государственные служащие высокого ранга и бюрократия не сменились, что еще больше осложнило проблему ротации в управленческой среде.

После обретения Грузией независимости новые политические силы, пришедшие во власть во главе с лидерами национального движения, продемонстрировали свою полную неспособность управлять государством. Очутившись на вершине власти, они попросту завладели готовой государственной машиной, однако к управлению привлекли старую партийную и хозяйственную номенклатуру. Несмотря на очевидные политические ошибки и управленческую несостоятельность первого национального правительства (что привело к его падению), и сегодня республикой управляют функционеры, доставшиеся независимой Грузии "по наследству" от старой системы. Конечно, параллельно формируется и новая элита, хотя на протяжении всех десяти лет независимости особых качественных перемен в этом плане не произошло.

Образованному, способному и профессионально подготовленному человеку можно попасть в высокие эшелоны политической и экономической элиты только при утверждении в стране основных принципов демократии, когда выборы действительно объективные, подбор кадров производится на основе здоровой конкуренции, а политический плюрализм становится нормой жизни. Грузия пока далека от всего этого, и соответственно элита по-прежнему пополняется преимущественно за счет бывшей советской номенклатуры, да и те, кто отвечает за этот подбор ("селекторат") — люди с такой же "родословной". Сложившуюся ситуацию отчасти можно объяснить тем, что президент страны Эдуард Шеварднадзе сам опирается на старых партийных друзей и бывшие комсомольские кадры.

Все эти факторы существенным образом определили нынешнее лицо влиятельных групп и обусловили утверждение порочной и незрелой модели рыночной экономики, известной как "приятельский капитализм". Этот термин применяют в основном для характеристики "азиатской" модели капитализма, основанной на семейных отношениях. В Грузии же это явление в определенном смысле обрело кланово-приятельский характер, при котором деловые круги и правительство тесно взаимодействуют друг с другом, а личные связи становятся способом приобретения высокого экономического влияния и обеспечивают возможность взаимной защиты.

Узурпация экономической политики

В тех постсоветских странах, где реформы начались без задержек и развивались высокими темпами, существенно снижалась экономическая роль государства, в результате значительно уменьшалось влияние прежней элиты, что в итоге способствовало формированию конкурентного рынка.

В Грузии (в результате распада системных отношений власти и подчинения экономической политики узкогрупповым интересам "номенклатурной элиты") принципы трансформации страны не выражали общенациональных интересов. Возникли новые возможности для личного обогащения представителей "номенклатуры". В деловых кругах появилось много ее выходцев, которые умело использовали свои старые связи и бывший номенклатурный статус для обогащения, не гнушаясь при этом и прямым ограблением государства.

На начальных стадиях перемен массовый характер приобрело, например, субсидирование энергии и основных сырьевых ресурсов. Один из примеров тому — введение талонов на хлеб и дотация хлебопекарной отрасли. Под популистскими лозунгами о необходимости кредитовать промышленность и сельское хозяйство, что должно было повысить уровень занятости и способствовать экономическому росту, в действительности кредиты использовали не по назначению. Это одна из причин роста инфляции и даже образования отрицательных ставок ссудного процента. Предприятия, получавшие кредиты на весьма льготных условиях, фактически не возвращали даже основных сумм, а их руководители получали возможность переводить приобретенные подобным образом средства в созданные ими же новые предприятия. В экономических законах нашлась лазейка, позволяющая в рамках существующих государственных предприятий открывать новые фирмы, то есть фактически частные структуры, которые использовали самые ценные ресурсы государственных предприятий для извлечения собственной прибыли. "Номенклатурная элита" принялась организовывать так называемые "ваучерные" и "нулевые приватизационные" аукционы, инвестиционные компании типа "пирамид" и решилась на прямую экспроприацию сбережений населения, сосредоточенных в сберегательных кассах. Проводимая в 1992—1993 годах так называемая "либеральная" денежно-кредитная политика фактически подорвала поначалу с энтузиазмом принятую населением новую грузинскую валюту — купон. Под покровительством Национального банка (выдававшего сверхльготные кредиты влиятельным экономическим группам и политическим фаворитам) фактически ограбили и сделали нищими простых граждан, но зато элита стала еще богаче.

Массовый характер приобрела продажа государственных предприятий, которые за бесценок попадали в руки бывших "красных директоров" и их покровителей. Большая часть приватизированных таким образом предприятий простаивает по сей день, а их владельцы продолжают накапливать капитал, продавая земли и основные фонды.

В таких условиях выгоднее способствовать прежнему вмешательству государства в экономику, чем заниматься реконструкцией неэффективных предприятий или участвовать в рискованных проектах по созданию новых. Принадлежность к бывшей элите давала возможность получать информацию из первых рук и безнаказанно оплачивать приятельские услуги директивных органов. Естественные итоги этого — распространение коррупции, расширение масштабов незаконных косвенных платежей и вымогательства.

Эту так называемую "ренту экономических реформ", которую общество выплачивает старой элите, можно рассматривать в контексте ключевых направлений перехода к рыночной экономике. Система извлечения этой "ренты" по-своему модифицирует выполнение таких задач, как финансовая стабилизация и преодоление последствий высокой инфляции; приватизация государственных предприятий и рост их чувствительности к рыночным импульсам; либерализация рынков и формирование конкурентной среды; институциональные реформы и правовое (в том числе касающееся прав собственности) обеспечение рыночных отношений. Как оказалось, к этим направлениям влиятельные группы имеют избирательное и пристрастное отношение.

Итак, в начале 90-х годов новые влиятельные экономические группы воспользовались образовавшимся хаосом и гражданскими конфликтами для давления на властные структуры и получения различных субсидий, налоговых льгот и целевых кредитов, что, разумеется, отрицательно сказалось на макроэкономической стабильности. Однако к 1995 году ситуация в определенной степени изменилась. К тому времени эти группы уже контролировали крупнейшие банки и предприятия, потому были заинтересованы в финансовой стабилизации и в жесткой денежно-кредитной политике. Кроме того, они могли получать большие прибыли, предоставляя под весьма высокие проценты ссуды государству. Собственники новых капиталов уже стали понимать, что стабильные цены — основа укрепления их экономических позиций. Они были заинтересованы и в приватизации, поскольку накопленные богатства и приобретенное (за взятки) влияние на государственные структуры давало им возможность закупать государственные активы на весьма выгодных условиях. Таким образом, влиятельные группы в конечном счете поддержали как макроэкономическую стабилизацию, так и приватизацию.

Однако некоторые другие компоненты реформ не были столь же выгодными, и влиятельные группы выступили против них. Либерализация рынка и формирование конкурентной среды подрывали их монополистические позиции, так как полная либерализация цен уменьшает те преимущества, которые они получали при высоком уровне вмешательства государства в экономику. В результате всего этого в Грузии, так же как и во многих других странах с переходной экономикой, за короткие сроки активы в основном сконцентрировались в руках появившихся монополистов, что еще больше увеличило совокупную силу влиятельных групп.

Привилегированные круги сопротивляются внедрению системы верховенства законов, прозрачных и всеобщих принципов защиты прав собственности, поскольку такие новшества снижают экономическую ценность их позиций, которые приобретены "непрозрачными" методами формирования взаимных интересов представителей бюрократии и "теневой" экономики.

Таким образом, сформировавшиеся как монополистические группы влиятельные силы согласны лишь на частичный переход к рыночной экономике и стремятся к такому состоянию, при котором (пусть временно) существовала бы частная собственность, но не было бы конкурентного рынка с равными возможностями для всех и каждого участвовать в предпринимательской деятельности. Конечно, и в таких условиях возможна определенная трансформация, однако не встречают препятствий только те изменения, которые не затрагивают интересов обозначенных выше монополистических групп. К подобным реформам можно отнести развитие государственных институтов, в особенности укрепление Национального банка (хотя, например, по их мнению, вовсе не обязательно усиливать функции банковского надзора), Казначейства и повышение эффективности работы органов государственного управления. Наряду с этим влиятельные группы часто препятствуют совершенствованию налоговой системы и укреплению администрирования в этой сфере. Они видят, что правительство готово предоставить им различные льготы и даже "простить" неуплату налогов, если взамен получит соответствующие финансовые и политические стимулы.

Деятельность влиятельных экономических групп, зачастую проявляющаяся и в сфере "теневой" экономики, препятствует попыткам продолжить экономические реформы. Старая партийная и управленческая элита — главный элемент этого противостояния. В начале 90-х годов предполагалось, что в результате надвигающихся перемен она пострадает больше всех. В действительности же, благодаря лишь частично проведенным реформам, эти группы оказались в наибольшем выигрыше. Они смогли воздействовать на исполнительную власть, лоббировали деятельность законодательных органов, чтобы воспрепятствовать реформам, угрожающим их благополучию.

"Захват государства", или Государство как рынок

В ходе рассуждений на тему коррупции часто возникает упрощенный образ государственной власти, в которой чиновник или политик (для удовлетворения своих личных интересов) вымогает средства у компании. На одном полюсе часто оказывается "плохой" государственный служащий, на другом — "хороший" бизнесмен. С этой точки зрения традиционные рекомендации для борьбы против коррупции — снижение экономической роли государства. Несмотря на то что это утверждение само по себе правильное, для установления объективной реальности необходимо учитывать и оборотную сторону медали. Заостряя внимание только на незаконных действиях государственного служащего, можно сформировать неправильные представления о данном явлении. В основном речь идет о вымогательстве правительством денег компании, но отнюдь не о попытках самих компаний подкупить государственных служащих.

Одним из существенных мероприятий, направленных на борьбу с подобной практикой, был принятый Соединенными Штатами Америки в 1977 году акт о международном взяточничестве, который запрещает американским компаниям в целях развития бизнеса подкупать представителей правительств иностранных государств. Ни одна другая страна не имеет подобных законодательных актов, что может поставить американские фирмы в "неравное" с конкурентами положение. Между прочим, иностранные филиалы американских компаний не включены в этот акт, и поэтому указанные ограничения на них не распространяются.

Традиционные представления о коррупции, которую именуют административной, то есть подразумевающей эксплуатацию компаний бюрократией, должны быть расширены наподобие известного "принципа дополнительности". Иначе говоря, необходимо более четко обозначить роль мира бизнеса в стимулировании коррупции. Многие компании, желая получить дополнительные прибыли, сами стремятся выплачивать незаконные "заработки" должностным лицам и политикам.

Такую стратегию некоторые авторы называют "захватом (скупкой) государства"1. Это явление в последнее время приобретает все более массовый характер. Кстати, то же самое можно сказать и о подкупе транснациональными компаниями представителей бюрократии отдельных государств. Эти факты необходимо учитывать, организуя антикоррупционную борьбу в странах с переходной экономикой.

Еще с коммунистических времен административно-бюрократический аппарат хорошо освоил торговлю распорядительными функциями, да и сегодня не прекращает ее. Большинство государственных служащих стремится максимально включиться в систему регулирования прав собственности, создать искусственный дефицит этих прав. Исходя из своих корпоративных интересов, они торгуют лицензиями, другими разрешениями, за что получают определенную ренту. В целом ее называют "коррупцией" или "бюрократической рентой", которая более-менее характерна для любых административных структур. В условиях переходной экономики формирование легального рынка и становление функций бюрократии еще не завершено. Поэтому в подобных случаях целесообразно применять более специфическое понятие — "рента экономических реформ", результатом извлечения которой являются как коррупция, так и сопутствующие ей незаконные платежи и поборы.

Исследователи дифференцируют коррупцию как бы по видам. Во-первых, это незаконные и "теневые" частные платежи компаний должностным лицам для "корректированного" применения действующих норм и положений (количественно они определяются процентом совокупного дохода компании, затраченным на взятки). Во-вторых, "захват государства" — способность компании посредством взяток, недобросовестного лоббирования или других политических сделок оказывать давление на государственные институты при самом формировании основных норм и положений: парламентских законов, постановлений правительства, указов президента, решений Центрального банка и постановлений судебных органов, принятых под влиянием компаний.

Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития провели исследование, цель которого — установить уровень означенных явлений и выработать соответствующие антикоррупционные рекомендации. Те же авторы в 1999 году изучили 22 страны с переходной экономикой и сделали вывод: индекс "захвата государства" (подчинения, подкупа) в этих странах в среднем равен 21 проценту, в том числе в Эстонии — 10%, Грузии — 24%, Азербайджане — 41%. А средний уровень административной коррупции составляет 3%, в том числе в Эстонии — 1,6%, Грузии — 4,3% и Азербайджане — 5,7%.

Конечно, подобные индексы очень условны. Их можно подвергнуть сомнению как с точки зрения сбора информации, так и методики ее обработки. Тем не менее они все-таки дают определенное представление о данных явлениях. Прежде всего, в стране недостаточен уровень защиты прав собственности, из-за чего многим фирмам требуются дополнительно купленные права. К тому же, "покупатели" сами испытывают недостаток необходимых для конкурентной борьбы управленческих и маркетинговых знаний и опыта, восполнить которые они пытаются "покупкой" привилегий.

Порочная практика "закупки" необходимых решений (на разных ветвях и на разных уровнях властных структур) — знакомая картина не только для предпринимателей. Она проявляется и во многих других сферах общественной жизни.

Следует отметить, что воздействие компании на государство осуществляется не только в форме "захвата или скупки государства". Благодаря связям во властных структурах, компании, которые к тому же могут быть в собственности чиновников высокого ранга, разными методами лоббируют выгодные для себя финансовые и другие экономические привилегии. Как заметил один депутат, за представленным в парламент правительством законопроектом проглядывают портреты знакомых персон. В таких случаях желаемые решения принимают не сами подкупленные должностные лица, но они лоббируют эти решения политическими методами или в кулуарах властных структур. Наглядный тому пример — проводимые президентом Грузии списания или отсрочки (реструктуризация) на длительное время долгов некоторых предприятий (в том числе и частных) или перекладывание на правительство обязательств по погашению внешнего долга некоторых фирм.

Одна из стратегических целей влиятельных экономических групп — получить налоговые льготы в тех сегментах бизнеса, которые включены в сферу их интересов. В последние годы это явление приобрело признаки явного лоббирования. Так, в 1997 году в Грузии был принят новый Налоговый кодекс, но на протяжении последующих четырех лет в порядке внесения изменений его "подкорректировали" 33 новыми законами. Из них 16 — по налоговым льготам. В результате этого по разным группам налогов законодательство Грузии предусматривает до 150 видов освобождений и льгот.

Налоговые льготы изменяют главные рыночные, информационные и распределительные механизмы — систему ценообразования и ее функционирование, то есть из-за разных льгот ресурсы в экономике распределяют на основе искаженных ценовых ориентиров. Льготы меняют и мотивацию экономической деятельности индивидов, создают квазирыночные правила поведения и механизмы (институты), способствуют развитию коррупции или, говоря по-другому, в государстве формируется так называемый "рынок льгот". Создается такое положение, когда льготами пользуются не незащищенные слои населения, а, напротив, приближенные к властям лица и предприниматели с высокими доходами. Льготы ставят хозяйствующих субъектов в неравное положение и создают в стране нездоровую конкурентную среду. Следует отметить, что подобную ситуацию создают не только льготы, закрепленные в налоговом законодательстве, но и другие, как, например, упомянутая выше система реструктуризации долгов, избирательное отношение к возврату выданных государством кредитов и прочее.

При слабом налоговом администрировании льготы способствуют расширению нелегального сектора экономики. Фирмы неправильно декларируют доходы (занижают их) и таким образом сужают налоговую базу или вовсе незаконно освобождаются от налогов. Подобные факты многократно фиксировали различные контролирующие органы.

В результате многочисленных льгот возникает явление, которое в экономической теории известно как "разрушение налоговой базы". Здесь же нужно отметить, что бюджет теряет больше средств не путем освобождения от налогов определенных сфер общественной жизни, а в результате незаконного применения этих льгот. Известно много случаев, когда импортированный в Грузию товар, который согласно действующему таможенному законодательству должен облагаться налогом в режиме обычного импорта, оформлялся как транзитный или в другом льготном режиме. Импортируемые продукты питания, а также нефтепродукты и другие товары проходят по таможенным документам как предметы инвестиционного назначения или как гуманитарная помощь (не облагаемые налогом), что стало одним из значительных источников расширения коррупции.

Несмотря на то что законодательством многих стран в той или иной мере предусмотрены налоговые льготы, их масштабы в Грузии (учитывая плачевные суммы бюджетных доходов) превысили все разумные пределы. Очевидно, налоговые льготы следует устанавливать только в тех случаях, когда трудно определить налоговую базу (имеется в виду не слабость администрирования, а объективные сложности ее расчета) или когда бюджетные поступления незначительны (даже если удается установить всю налоговую базу) по сравнению с необходимыми для их получения затратами. В остальных случаях необходимо применять компенсационные бюджетные ассигнования в рамках программного финансирования или же систему возврата налогов и при этом однозначно определять адресатов подобных льгот. В Грузии налоговые льготы образуются также и по территориальному признаку (для Аджарии), что вызвано политическим давлением на центр. Конечно, упразднение налоговых льгот вызовет острую реакцию со стороны тех, кого оно непосредственно коснется. Но созданная в республике тяжелая бюджетная ситуация должна побудить власти проявить политическую волю и упорядочить систему этих льгот.

Если компании-"ветераны" надежно защищены налоговыми и другими привилегиями (в том числе от произвола наиболее коррумпированных правоохранительных органов), а некоторые из них явно пользуются мощной политической поддержкой заинтересованных групп, то новым очень трудно закрепиться на рынке и конкурировать с фирмами-монополиями. Поэтому новые тоже прибегают к способам "захвата государства", ищут и часто находят так называемых "покровителей".

Будучи в непосредственной зависимости от административных решений, предприниматель уже не видит возможностей вести свой бизнес на законных основаниях и при добросовестной конкуренции, а ищет пути для "теневого" сговора с государственным служащим. Чиновник же может освободить предпринимателя от ответственности за нарушение закона, предоставить ему и другие гарантии, в том числе создать непреодолимые преграды конкурентам своего протеже. Вместе с тем в целом ряде случаев инициаторами "теневого" сговора становятся сами бизнесмены, когда им выгодно нарушить закон, например, для "отмывания грязных денег". Таким образом, представители "теневого" бизнеса и коррумпированной бюрократии жизненно заинтересованы друг в друге. Сговор между ними приобретает характер долговременного сотрудничества и оформляется институционально. Официальное лицо — представитель государственной власти становится владельцем особого рода капитала, то есть административных решений, который он вкладывает в частный бизнес.

В Грузии специфическую форму "захвата государства" приобрело непосредственное участие предпринимателей в работе парламента и местных представительных органов, а также "делегирование" защитников их интересов в структуры исполнительной власти.

Коррумпированная бюрократия идет на "теневой" сговор не только с представителями бизнеса, но и с прочими любителями незаконными путями повысить свое благосостояние или освободиться от выполнения общегражданских обязанностей и норм — будь то уклонение от военной службы, сокрытие доходов, незаконное получение муниципального жилья и т.д.

"Рыночные" отношения распространились также на такое общественное благо, как всеобщее право на безопасность, и превратили его в товар. Услуги по обеспечению безопасности обрели свою "рыночную" цену, и часто она недоступна простым людям. Ситуация осложняется и тем, что лица, обеспечивающие безопасность, зачастую сами представляют угрозу. Если, например, сотрудник полиции использует свои служебные возможности за пределами легального права, то он фактически вынуждает жертву полицейского произвола вести "теневые" операции. Таким образом, к сокрытию доходов толкают не только высокие налоги, но и "теневые" поборы, из-за чего предприниматели вынуждены вести двойную бухгалтерию и создавать так называемые "черные кассы".

Другая сторона такого рынка — защита преступника от закона, так сказать, торговля "индульгенциями на преступления". Те же, кто не способен за них заплатить, подвергаются жестоким карательным мерам.

Конечно, полицейский-вымогатель или иной представитель правоохранительных органов действует не в одиночку. Эта "активность" санкционирована его руководством, то есть структурирована вертикально, что служит институционализации подобного поведения. Военная дисциплина, строгая субординация, инструменты силовых структур, коррупционная иерархия и вытекающие из этого моральная и идеологическая беспринципность превращают грузинскую полицию и другие правоохранительные органы в весьма опасную для общества и неуправляемую силу.

Одна из повсеместно распространенных сфер коррупции в высших эшелонах власти во всем мире — распределение подрядов на государственные заказы и закупки. Потери от коррупции в этой сфере часто превышают бюджетные расходы по соответствующим статьям на 30%.

Как преодолеть сопротивление влиятельных групп

Правительствам стран с переходной экономикой необходимо направить свои усилия на преодоление "захвата государства" и коррупции. Ведь жизнестойкость этих явлений во многом обусловлена тем, что в условиях переходной экономики у компании появляется множество стимулов для сговора с чиновниками, а традиционные рекомендации по экономической и торговой либерализации оказываются недостаточными для искоренения этой противоправной деятельности.

Там, где "захват государства" уже существенно исказил процесс реформ и обусловил появление монополистических структур, эта задача не из простых. Вместе с тем особое значение приобретает развитие конкуренции и упрощение процедуры выхода на рынок, что даст возможность новым фирмам на равных конкурировать с влиятельными компаниями. Это будет способствовать росту числа новых предпринимателей, у которых появится возможность участвовать в приватизации государственного имущества и приобретать активы обанкротившихся предприятий. Этим они ограничат сферу действий влиятельных экономических групп. Через некоторое время появятся новые группы "малых олигархий", опираясь на которые можно будет постепенно, но надежно скорректировать экономическую политику и действующее законодательство, искаженные "захватом государства".

Для повышения прозрачности государственных решений большое значение имеет участие общества в процессе их принятия. Необходимо сделать доступными многие ныне закрытые данные о работе государственных органов. В средствах массовой информации, научных и иных публикациях должна быть наглядно представлена порочная практика "захвата государства", ее вредное воздействие как на экономику, так и на социальную жизнь в целом.

Все крупные правительственные контракты, так же как и конкурсы на проведение закупок для государственных нужд следует поставить под контроль общества, политиков и неправительственных организаций. Для борьбы с коррупцией и формирования общественного мнения следует шире применять возможности Интернета, в частности, с его помощью оперативно информировать общественность о принятых законах и других нормативных актах, при голосовании в парламенте по тому или иному вопросу сообщать избирателям о позиции отдельных депутатов. Надо сделать гласной и доступной информацию об имущественном состоянии всех государственных служащих и влиятельных политиков.

Как уже отмечалось, существенные факторы ограничения коррупции — упрощение процессов выхода на рынок и стимулирование появления новых хозяйствующих субъектов. На примере 75 стран исследователи Гарвардского университета показали сколько времени и средств необходимо затратить на учреждение новой фирмы без дачи взяток2. "Если в какой-то стране трудно зарегистрировать фирму, то нас не должна уже удивлять малочисленность и неразвитость новых компаний. Если же не создаются новые компании, то как же будут обеспечиваться занятость и экономический рост?",— ставят вопрос авторы.

Это исследование определенным образом прояснило одиссею создания новых фирм: в обследованных 75 странах для открытия фирмы в среднем необходимо получить более 10 различных документов, на что уйдет 63 дня и не менее трети годового дохода.

Таблица

Сложности открытия новой фирмы

Страна

Количество необходимых документов

Дни ожидания

Расходы (в процентах от ВВП на душу населения)

В среднем в каждой из 75 стран

10,2

63

0,34

Канада

2

2

0,014

Италия

11

121

0,25

Бразилия

15

67

0,67

Польша

10

26

0,28

Грузия*

9

14

0,28

*Данные по Грузии рассчитаны нами.

Для полной государственной регистрации фирмы — от подачи заявления до получения кода налогоплательщика — необходимо затратить много времени и энергии. Например, в Словакии нужно провести 110 дней в кабинетах государственных учреждений, а в Польше предпринимателю, начинающему новое дело, за бюрократические услуги необходимо официально заплатить 1 000 долларов.

В Канаде государственное вмешательство в регистрацию предприятий доведено до минимума и бюрократические услуги стоят не так уж дорого. В этом отношении Канада опережает даже США. На последнем месте — Боливия. Парадоксально, но и в некоторых странах Европейского союза бюрократические препоны довольно высоки, например, в Италии на открытие нового бизнеса тратится четыре месяца. Неблагополучно обстоят дела также в большинстве государств Восточной Европы и Латинской Америки.

В Грузии список документов, необходимых для регистрации нового предприятия, тоже обширен, хотя сама эта процедура достаточно проста и не занимает много времени. Суд обязан зарегистрировать предприятие в течение двух недель со дня представления всех необходимых документов. Если за это время процесс не завершен или заявитель не уведомлен об отказе, то предприятие считается зарегистрированным. Казалось бы, по сравнению с другими странами, затраты не очень большие, да и процедура не столь продолжительна. Однако, принимая во внимание чрезвычайно низкий уровень доходов населения республики, расходы, как и бюрократическая волокита, достаточно высоки. Вместе с тем, если учредители фирмы дадут взятку, то регистрационное свидетельство можно получить всего за два дня, то есть достичь уровня Канады не так уж и сложно.

Ученые Гарвардского университета ставят вопрос: "Неужели эти бюрократические проволочки так уж необходимы? Может быть, чиновники создают подобные барьеры, чтобы получить взятку или обеспечить себе спокойную работу?"

Действительно, экономика оказывается в ущербе не только от сокращения рабочих мест, но и в связи с тем, что она вынуждена взвалить на себя затраты по содержанию бюрократии. Эти барьеры создают и другие проблемы: если трудно начать новый легальный бизнес, то он "уходит в подполье". Его вытеснение в "теневые" сегменты экономики, криминализация процесса создания и функционирования предприятий — это плохо не только с экономической, но и с социальной точки зрения. Факт, что многие предприятия попросту не выживают даже в неформальном секторе, что препятствует созданию новых рабочих мест. Поскольку чрезмерное регулирование процесса создания новых предприятий трудно обосновать, то правительство должно решительно устранять эти проблемы.

В свое время в Бразилии провели эксперимент: учредили особый пост — министра по делам освобождения от бюрократии. Новый министр поездил по стране и проверил все формы документов, которые необходимо было заполнить при контактах с государственными служащими. В результате он отменил примерно треть из них. После этого, видимо, решили, что министерство выполнило свою задачу, и его упразднили. Однако избавиться от бюрократии оказалось непросто. В сегодняшней Бразилии бюрократические лабиринты более сложны, чем когда-либо ранее. Этим подтверждается правило, согласно которому единственный способ контролирования бюрократии — сокращение бюрократического аппарата. Пока бюрократы суетятся в своих кабинетах, им не составит особого труда найти себе занятие, и их "деятельность" обычно выражается в создании препятствий для подлинной деловой активности.

С точки зрения снижения препятствий, чинимых влиятельными группами, положительные перемены возможны как в самих этих группах, так и вне их. Группы могут принять некоторые реформы по двум причинам. Во-первых, под активным воздействием извне они могут понять, что в их же долгосрочных интересах более выгодно такое общество, в котором защищены права собственности и действует принцип верховенства закона, а не объявшее страну беззаконие. История знает много примеров, когда "хищник" превращался в защитника. Так произошло в конце ХIХ века в Америке, где предприниматели изменились не только под воздействием антитрестовского законодательства. Они поняли, что, став законопослушными, смогут надежней защищать свои богатства. Не следует исключать возможность появления у некоторых лиц желания внести свой вклад в государственное строительство, в создание благотворительных фондов, стремления поддержать патриотические начинания и прочее.

Во-вторых, влиятельные группы могут изменить поведение, исходя из более узких экономических соображений. В последнее время в странах бывшего Советского Союза наблюдаются случаи, когда деловые круги отказываются от каких-то сделок (например, от бартерных операций) для того, чтобы способствовать общему оздоровлению экономики и таким способом обеспечить увеличение собственных прибылей в будущем. Все более явно прослеживается тенденция влиятельных групп к переориентации инвестиционной и производственной деятельности на операционную прибыль. В результате этого у них укрепляется понимание того, что в условиях более сильной экономики их доходы растут быстрее.

Изменения, инициированные извне, проявляются по-разному. Возможно и появление новых сильных лидеров, которые смогут воспрепятствовать влиятельным группам, заставят их соблюдать "правила игры" и придать этим действенный импульс реформам. Вполне вероятно, что растущий средний класс сможет более активно использовать политические процессы для постепенного укрепления принципа верховенства закона и лишения особых привилегий влиятельных групп, которые, конечно, попытаются использовать для своей защиты все имеющиеся в их распоряжении финансовые рычаги управления политикой. Если противостоящие силы окажутся примерно равными, то влиятельные группы могут заключить, что борьба против средних и мелких предпринимателей окажется бесперспективной и в конечном счете направленной против национальных интересов. Однако желательно, чтобы политически влиятельный средний класс сформировался и организационно окреп до того, как влиятельные группы смогут организовать сопротивление. Наиболее перспективная сила в этих процессах — мелкие предприниматели, которые сегодня вынуждены функционировать в рамках "теневой" экономики и ждут своего шанса выйти на более широкую политическую арену.

Значительное давление на влиятельные экономические группы могут оказать и из-за границы, в особенности иностранные предприниматели. Очевидно, что позиции таких групп более слабы в тех странах, в которых правительство поддерживает прямые иностранные инвестиции. Давление может исходить и от международных финансовых организаций и доноров, которые ради успеха реформ могут предъявлять в качестве предварительных условий особые требования странам-реципиентам (так называемая "обусловленность помощи"). Особое внимание следует уделять улучшению качества государственного управления, совершенствованию управления общественными ресурсами. Необходимо стимулировать становление административной системы и ее институтов, которые искоренят возможности для коррупции и недобросовестной конкуренции3.

В результате совместного действия упомянутых внутренних и внешних факторов влиятельным группам придется изменить правила политического и экономического поведения по многим важным направлениям. В первую очередь это касается формирования на национальном рынке здоровой конкурентной среды. Политически организованные мелкие предприниматели должны научиться преодолевать многие регулирующие ограничения и организованный на государственном уровне рэкет.

Еще один весомый фактор — дальнейшая демократизация политической и экономической жизни, что позволит заместить реформы "сверху" политической активностью свободных предпринимателей и органов местного самоуправления.

С чего начать

Сегодня государство фактически не в состоянии контролировать "правила игры", необходимые для функционирования рыночных отношений, в связи с чем в глазах населения дискредитируются не только принципы рыночной системы, но авторитет самого государства.

В политической сфере цели национального развития сегодня подменяются интересами различных групп олигархов, в том числе их стремлением обеспечить преемственность своей власти. Из-за этого существенно замедляется развитие демократии, и вполне реально, что под лозунгом борьбы с "коррумпированной демократией" какая-нибудь из этих групп попытается вернуть страну к авторитарным методам правления. Вполне осязаемо: нерешенные проблемы коррупции и "теневой экономики" стали создавать угрозы национальной безопасности. От разрешения этих проблем зависит не только будущее страны, но и вообще ее существование как демократического государства.

Объективные факторы слияния коррумпированной власти с "теневым" бизнесом хорошо известны. Это экономический кризис и политическая дестабилизация, низкая эффективность и слабый авторитет государственных институтов, неразвитость демократических традиций и гражданского общества.

К субъективным факторам относится обусловленная десятилетиями коммунистической диктатуры незрелость правового сознания населения, лояльность государственных служащих не к закону, а к вышестоящему начальству, из-за чего демократия для них превращается в "свободный рынок" коррупционных услуг. В нашем перенасыщенном противоречиями обществе главные из таких услуг концентрируются вокруг своеобразной вертикальной оси и в субъективном плане выражаются в недоверии между властью и народом. Однако это главное противоречие трансформируется и создает общие основания для существования не менее опасных горизонтальных очагов напряжения между разными (этническими, религиозными и прочими) группами населения. Сегодня эти очаги существуют в латентной форме, но при обострении политического кризиса они могут оказать непредсказуемое и весьма сильное воздействие на весь процесс реформ.

В Грузии недавно принята Национальная антикоррупционная программа. Это действительно интересный документ, но возникает вопрос, почему все предусмотренные им меры остаются только на бумаге? Ответ один: установление диагноза и реальное лечение — это не одно и то же. Если продолжить аналогию, то можно сказать, что только терапевтическими методами, без хирургического вмешательства, в данном случае делу не поможешь. В принятой программе есть все, кроме главного: как создать и привести в движение постоянно действующий механизм самоочищения общества и государства от коррупции.

Однако главное все-таки дальнейшее развитие демократических процессов. В первую очередь это касается радикального разделения власти и укрепление независимости ее ветвей. Также радикальным образом следует реформировать вертикаль власти. Грузинское общество, пострадавшее от агрессивного сепаратизма, еще пока полностью не осознало все современное значение местного самоуправления как для демократизации общественной жизни, так и в качестве основы выбора верных ориентиров экономического развития, достижения "прозрачности" общественных процессов и антикоррупционной борьбы, в частности.

Те, кто выражают опасения в связи с ослаблением функциональности государства, вытекающего из ощутимой вертикальной и горизонтальной дезинтеграции власти, вольно или невольно выступают против разрушения коррупционной системы. Наоборот, при правильном разделении властей и их функций дееспособность государства возрастает. И здесь особое внимание нужно обратить на четкое разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей не только на республиканском уровне, но и в местном самоуправлении, материальной основой которого должно стать развитие принципов бюджетного федерализма, радикальный рост величины и роли местных бюджетов.

Борьба с коррупцией, имея в виду ее глубинные экономические причины, необычайно сложна. Антикоррупционную риторику с удовольствием применяет весь спектр политических сил. Однако в Грузии борьба с коррупцией до сих пор носит или символический, или популистский характер.

Реализовать антикоррупционные мероприятия и ограничить незаконное воздействие влиятельных групп на основы общественной жизни способно только сильное правительство. Руководство страны должно в первую очередь очистить само правительство и все другие высокие инстанции исполнительной власти от коррумпированных людей. Многие из них поименно известны всему обществу.

Сильное правительство вовсе не означает авторитарное администрирование репрессивного типа, подобное чилийской военной диктатуре или, скажем, военному правлению в Турции не в столь отдаленном прошлом (к слову сказать, это вовсе не снизило масштабы коррупции в этой стране). Авторитаризм неприемлем как с политической и экономической, так и с этической точки зрения. Несмотря на возможность получить определенные экономические результаты, в конечном счете социальная цена снижения коррупции такими методами окажется слишком высокой, а результаты — временными.

Другое дело, когда власть опирается на поддержку народа, имеет мандат доверия на проведение реформ и пресечение незаконной деятельности влиятельных экономических групп и коррумпированных чиновников. Достижение общих целей возможно лишь при своего рода "общественной коалиции" — сотрудничестве между партиями, неправительственными организациями и различными социальными группами.

У нас не должно возникать иллюзий: все мы ясно видим те огромные сложности и те интересы влиятельных сил, которые попытаются воспрепятствовать претворению в жизнь перечисленных рекомендаций. Мы видим и то, какая опасность может угрожать той слабой демократии, которая из-за десятилетней порочной политики "балансирования" приобрела форму "коррупционной стабильности". Однако у нас есть шанс, и мы не должны его упускать.


1 См.: Hellman Joel, Jones Geraint and Kaufman Daniel. Beyond the "Grabbing Hand" of Government in Transition: Facing up to "State Capture" by the Corporate Sector // Transition, April 2000.

2 См.: Dornbush Rudiger. How to Fail in Stimulating Business Without Really Trying // Project Syndicate, November 2000.

3 См.: Wolf Thomas, Gurgen Emine. Improving Governance and Fighting Corruption in the Baltic and CIS Countries // IMF, Economic Issues, July 2000, No. 21.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL