МИГРАЦИОННЫЕ ПОТОКИ КАК ФАКТОР ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЯ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ

Дмитрий НИКИТИН
Александр ХАЛМУХАМЕДОВ


Дмитрий Никитин, кандидат исторических наук, главный специалист Департамента кризисных ситуаций Минфедерации России

Александр Халмухамедов, кандидат философских наук, заместитель руководителя Департамента кризисных ситуаций Минфедерации России


Миграция населения — объективный социально-экономический процесс, способствующий перераспределению населения и трудовых ресурсов по территории страны, росту ее производительных сил. Однако этот процесс порой приобретает остропроблемный характер, что зависит от многих факторов (экономическое развитие, эффективность демократических институтов, этноконфессинальный "портрет" миграции и т.д.). История знает случаи позитивной миграции, когда мигранты обеспечивали, например, государственно-политическое становление (США, Израиль) или экономический рост того или иного государства (ФРГ, Франция). Россия же в последнее время сталкивается в основном с ее негативными последствиями, причем преимущественно на Северном Кавказе, где положение трудно охарактеризовать без применения термина "кризис".

С точки зрения дифференцированной оценки миграционной ситуации прослеживается деление региона на "национальные" республики и "русские" субъекты страны. Если национальные республики являются своего рода истоком миграционных потоков, то "русские" субъекты федерации — их "резервуаром", в который эти потоки в основном вливаются. Речь идет как о сезонных и эпизодических, в основном экономических перемещениях (трудовая миграция), так и о нелегальной миграции из зарубежных стран, но прежде всего о вынужденной внутренней миграции. Только по одному показателю — количеству граждан, выехавших из Чеченской Республики и получивших статус вынужденного переселенца, — на территории Краснодарского края зарегистрировано 15 тысяч человек (40% от общего числа вынужденных переселенцев, зарегистрированных в этом субъекте федерации), в Ростовской области — 10,5 тысяч человек (30%), в Ставропольском крае — 21,5 тысяч человек (74%).

Особенности миграционной ситуации в "русских" регионах

В последние годы миграционный прирост в Краснодарском крае — один из наивысших в стране и в 5—6 раз превышает среднероссийские показатели. По неофициальным данным, общая численность мигрантов, прибывших в край в 1990-е годы, превысила один миллион человек, в том числе русских — более 460 тысяч человек.

Особенно сильно миграция влияет на социально-политическое, экономическое и национально-культурное положение коренного русского населения, которое традиционно ведет оседлый образ жизни и ориентируется на сложившийся тип хозяйствования. Из-за чрезмерного количества "южных" мигрантов, относящихся к иной этноэкономической культуре, периодически возникают противоречия и конфликты. В 2001 году межнациональные конфликты местных жителей с мигрантами неславянских национальностей происходили в Динском, Крымском, Абинском, Каневском районах, в г. Славянске-на-Кубани. Наиболее часто в противостоянии по одну сторону оказываются казачьи организации, а по другую — представители армян, турок-месхетинцев, курдов.

В настоящее время в крае проживает 244 тысячи армян, из них около 60 тысяч прибыли в 1990-е годы (по неофициальным данным, в несколько раз больше). Территорией их компактного расселения стали города Черноморского побережья. В Туапсе, Сочи, Адлере они составляют соответственно 12%, 15% и 38% жителей. Их взаимоотношения с местными русскими достаточно сложные. У части русских сложилось негативное отношение к активной предпринимательской деятельности представителей армянской общины. Ряд казачьих организаций требует ограничить их въезд и регистрацию, а также ввести запрет на покупку ими домов, земельных участков и предприятий.

Несмотря на то что значительная часть армян проживает на территории края уже в течение нескольких веков, в массовом сознании они воспринимаются как "чужие", "мигранты".

Турки-месхетинцы приехали на территорию края относительно недавно — в начале 1990-х годов. Исторически они проживали в Грузии, откуда их в 1944 году депортировали в Среднюю Азию. После межнационального конфликта в Фергане (Узбекистан) в 1989 году турки-месхетинцы оказались в Российской Федерации, в том числе в Краснодарском крае, где их численность приближается к 20 тысячам. Места компактного расселения: Абинский, Апшеронский, Крымский районы. Причем в ряде населенных пунктов (станицы Неберджиевская, Нижне-Баканская и др.) они составляют более половины жителей. За эти годы в крае зарегистрировано более 50 конфликтных событий с их участием. Организации казачества заявляют о невозможности совместного проживания и требуют их скорейшего переселения на историческую родину (Грузия и Турция). Со своей стороны, турки-месхетинцы настаивают на постоянной регистрации по месту жительства и обвиняют органы государственной власти в ограничении их прав и свобод.

Проблема репатриации этих лиц постоянно находится в сфере внимания российско-грузинских отношений. При вступлении в Совет Европы Грузия взяла на себя обязательство решить вопрос об их возвращении, однако затягивает его выполнение, ссылаясь на экономические трудности и большое количество беженцев из зон конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. В настоящее время диалог по проблеме репатриации турок-месхетинцев ведется в рамках Российско-грузинской комиссии по вопросам экономического сотрудничества.

Серьезной этнополитической проблемой в последнее время стали мигранты-курды, переселившиеся из Курской области, куда они ранее прибыли из государств Закавказья и дальнего зарубежья. Около трех тысяч курдов компактно расселились на севере Адыгеи, но торгуют на рынках Краснодара. Если русские традиционно занимаются здесь крупномасштабным полеводством, то мигранты-курды предпочитают скотоводство и огородничество. Это приводит к тому, что мигранты используют в качестве пастбищ поля, засеянные зерновыми (пастбища в регионе отсутствуют), при дефиците воды злоупотребляют поливом огородов.

Однако по числу вынужденных переселенцев среди субъектов Российской Федерации до конца 1990-х годов лидировал Ставропольский край, и только в последнее время он уступил первенство Краснодарскому. На Ставрополье зарегистрировано 29 тысяч вынужденных переселенцев. А реальная численность мигрантов — около 100 тысяч, причем их значительную часть (около 50 тыс. чел.) составляют экономические мигранты из Дагестана (прежде всего даргинцы — 38 тыс.). Они компактно расселяются в восточных районах края и в некоторых его населенных пунктах составляют большинство жителей (даргинцы — в 24 поселках, лезгины, кумыки и агулы — по 2 поселка).

Особенно напряженная ситуация складывается в районах: Минеральные Воды, Курском, Туркменском, Левокумском, Нефтекумском, Буденновском, Красногвардейском, где мигранты составляют 5—16% населения. Так, в Туркменском районе, где 16% населения — туркмены, в составе местного отдела внутренних дел их числится 26%. Причем русские недовольны явным попустительством милиционеров-туркмен преступникам той же национальности (хищения скота), откровенными поборами туркменскими сотрудниками ГИБДД. Все это стало одной из причин массовых беспорядков, происходивших 6—7 января 2001 года в селе Кендже-Кулак.

В Ростовской области крупную группу переселенцев составляют турки-месхетинцы (более 17 тыс. чел.), компактно поселившиеся в Семикаракорском районе. Значительным был также приток армян, азербайджанцев, чеченцев и представителей народов Дагестана. В ряде населенных пунктов количество мигрантов превысило численность русских. Например, в селе Богородицкое после переселения туда жителей Веденского района Чечни оказалось 93 русских и 156 чеченцев. Между неславянскими мигрантами и местными жителями часто возникают конфликты на бытовом уровне, особенно среди молодежи.

В миграционных процессах в русских регионах Северного Кавказа в последнее время наметилась тенденция, которая в перспективе может стать как позитивным элементом интеграции мигрантов (например, через национально-культурную автономию), так и (что наиболее вероятно) деструктивным конфликтогенным фактором. Составляя незначительную часть населения региона в целом, то или иное национальное меньшинство может доминировать на определенной территории (район, село) и влиять на местную этнополитическую ситуацию.

Следует обратить внимание и на демографический фактор. Если для русских характерна естественная убыль населения (преобладание смертности над рождаемостью), то для мигрантов — естественный прирост. Таким образом, в местах смешанного проживания удельный вес количества русских постепенно снижается.

Хотя в краткосрочной перспективе этот фактор сам по себе не спровоцирует этнополитический кризис, активисты различных национальных движений могут использовать его в своих идеологических целях. Так, отдельные представители казачества заявляют, что многодетность в семьях мигрантов в перспективе грозит вытеснением русских из мест их традиционного проживания.

Особенности миграционной ситуации в национальных республиках

По сравнению с "русскими" субъектами миграция из национальных республик Северного Кавказа более активна, что объясняется прежде всего традициями, экономической мотивацией их жителей и наличием у них материальных средств, необходимых для эпизодической смены места жительства и работы (трудовая миграция). По месту постоянного жительства большинство мужчин этих республик не задействованы в социальной (образование, здравоохранение) и в других сферах, в том числе и на крупных промышленных предприятиях. Среди кавказских народов исторически популярны "свободные промыслы" (торговля и шабашничество, а в 1990-х годах — мелкий бизнес), предполагающие сезонные, а также эпизодические миграции.

Подобной активности способствует и диаспоральный тип сезонной миграции, когда переселенец ориентируется на уже сложившиеся возможности (структуры) трудовой занятости в рамках национальной (земляческой) общины, не только в том или ином субъекте Российской Федерации, но и в других странах ближнего зарубежья. Таким образом, особенность миграционной ситуации в республиках — ее обусловленность историческими и геополитическими факторами.

В Дагестане до сих пор не решена проблема репрессированного народа — чеченцев-аккинцев, которые раньше жили в Ауховском районе. После их депортации (1944 г.) район переименовали в Новолакский и туда переселились лакцы. В 1956 году чеченцы-аккинцы вернулись в Дагестан, и расселили их в основном в Хасавюртовском районе. В 1991-м было принято решение об их территориальной реабилитации, возвращении в восстановленный Ауховский район и переселении оттуда около 10 тысяч лакцев — в район к северу от Махачкалы. Однако из-за финансовых трудностей это решение до сих пор не реализовано. Тем не менее чеченцы-аккинцы несанкционированно переезжают на эту территорию, обживаются там, что вызывает напряженность в их взаимоотношениях с местными лакцами и аварцами.

Потенциально острая миграционная проблема — возвращение карачаевцев из стран СНГ. Так, карачаевская община Казахстана насчитывает 30—50 тысяч человек, из них пять тысяч подали заявления с просьбой о репатриации.

Руководство Кабардино-Балкарии поднимает вопрос о переселении в республику потомков кабардинцев и других адыгоязычных народов, покинувших историческую родину после кавказской войны XIX века.

Со второй половины ХХ века происходила плановая, а затем стихийная миграция аварцев и даргинцев из горных (западных) районов на равнину — на север и восток Дагестана. Удельный вес количества "равнинных" народов (кумыки, ногайцы и кизлярские казаки) в местах их традиционного проживания быстро сократился. Общественные организации кумыков ("Тенглик"), ногайцев ("Бирлик") и казаков (Кизлярский округ Терского казачьего войска) выступают, нередко согласованно, с требованиями закрепить равнинные земли за их "коренными народами".

После распада СССР Северный Кавказ стал фактически пограничным регионом, болезненно реагирующим на все происходящие в соседних государствах кризисные события. Вмешательство зарубежных силовых центров во внутренние дела Азербайджана, Грузии и Армении, слабость и политическая непоследовательность местных элит усугубляют разрыв в отношениях этих государств с Россией на международном, региональном и межличностном уровнях.

Если в регионе возникнет этнополитический конфликт, то проблема "разделенных народов" (лакцы, лезгины, аварцы, цахуры, азербайджанцы, рутульцы, агулы, осетины, чеченцы) создаст потенциальную возможность массового притока на историческую родину этнических дагестанцев (прежде всего лезгин и аварцев) из Азербайджана и оттока туда этнических азербайджанцев из южных районов Дагестана. На севере Азербайджана компактно расселены 250 тысяч лезгин, 60 тысяч аварцев, 20 тысяч лакцев, 6 тысяч агулов и столько же рутульцев. В свою очередь в Дербентском районе Дагестана проживает 80 тысяч азербайджанцев. Ситуация в местах проживания "разделенных народов" остается напряженной. В августе 2001 года в Закатальском районе Азербайджана произошли столкновения аварцев с азербайджанской полицией и войсками. В Дербенте периодически обостряются взаимоотношения местных лезгин и азербайджанцев, в частности, по вопросу о национальной принадлежности руководителей органов власти города и района.

Таблица 1

Данные независимых экспертов по разделенным народам Дагестана (тыс. чел.)

 

Россия

(Дагестан)

Азербайджан

Грузия

Аварцы

600

60—120

15

Агулы

20—24

4—6

Азербайджанцы

80—100

6 000

600

Лакцы

100

20

10

Лезгины

250

250—400

Рутульцы

22—23

6—8

Цахуры

10

18—20

Вынужденная миграция

Главная специфическая черта нынешней миграции на Северном Кавказе состоит в том, что она в регионе преимущественно вынужденная и характеризуется катастрофическим для его этносоциальной инфраструктуры количеством вынужденных мигрантов. Здесь проживает 11,6% населения России, но сосредоточена четверть всех зарегистрированных в стране вынужденных переселенцев и более чем три четверти беженцев. В 1993 году в регионе находилось 107,5 тысяч вынужденных переселенцев и беженцев, в 1995—1996 годах их численность увеличилась до 242,8 тысяч человек, затем стала снижаться (1997 г. — 220 тыс., 1999 г. — 182 тыс., первая половина 2001 г. — 163 тыс. чел.).

Однако эта статистика не отражает миграционные потоки, вызванные военными действиями в Чечне в 1994—1996 и 1999—2001 годах и в Дагестане (1999 г.), так как далеко не все граждане, которых жизнь заставила покинуть эти республики, получили статус вынужденных переселенцев. В то же время именно проблема внутриперемещенных лиц прежде всего определяет миграционную ситуацию в регионе.

Вынужденная миграция на Северном Кавказе сегодня представлена четырьмя основными этническими группами: осетины — беженцы и вынужденные переселенцы из Грузии; ингуши — вынужденные переселенцы из Северной Осетии; русские — вынужденные мигранты из республик Северного Кавказа и стран СНГ; чеченцы — внутриперемещенные лица из мест постоянного проживания на территории Чеченской Республики.

Таблица 2

Численность вынужденных мигрантов на Северном Кавказе

(по состоянию на 1 октября 2001 г., тыс. чел.)

Субъект Российской Федерации

Беженцы

Вынужденные переселенцы

Внутриперемещенные лица

Всего

Адыгея

0

0,9

0,04

0,94

Дагестан

0,4

9,4

4,6

14,4

Ингушетия

0

31,8

148,9

180,7

Кабардино-Балкария

0

1,0

3,4

4,4

Карачаево-Черкессия

0

4,3

1,6

5,9

Краснодарский край

0

22,6

0,8

23,4

Северная Осетия

19,7

25,1

2,4

47,2

Ростовская область

0

24,4

1,5

25,9

Ставропольский край

0

29,8

5,9

35.7

Чеченская Республика

0

0

198,0

198,0

Всего по Северному Кавказу

20,1

149,3

367,1

536,6

Всего по Российской Федерации

26,1

696,0

372,4

1 094,5

Осетинские беженцы и вынужденные переселенцы из Южной Осетии и внутренних районов Грузии

В результате вооруженного межнационального конфликта в Грузии (1991 г.), в Северной Осетии количество беженцев (этнических осетин) достигало порой 100—110 тыс. человек. С конца 1993 года (со стабилизацией обстановки в Грузии) они начали возвращаться на родину. В настоящее время количество зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев из Грузии составляет в этом субъекте Российской Федерации 29,3 тысяч человек (19,7 тыс. беженцев, 9,6 тыс. вынужденных переселенцев). Если считать по административным территориям, то в Северной Осетии находится наибольшее в России количество беженцев (всего в стране статус беженца получили 26 тыс. человек).

Положение мигрантов в Северной Осетии остается сложным. Около 8 тысяч из них размещены в санаториях, общежитиях и приспособленных для жилья производственных помещениях. Многие въехали в дома бежавших ингушей. Большое количество мигрантов обостряет межэтническую ситуацию в республике. Существует напряженность во взаимоотношениях северных (иронцы, дигорцы) и южных (кударцы) осетин. По менталитету, традициям и обычаям кударцы значительно отличаются от основного населения Северной Осетии, что приводит к частным конфликтам на бытовом уровне. Кроме того, вынужденные мигранты из Южной Осетии осложняют и без того непростые последствия осетино-ингушского конфликта.

На основании подписанного 14 сентября 1993 года межправительственного соглашения с Грузией об экономическом возрождении районов в зоне грузино-осетинского конфликта Россия участвовала в финансировании (из бюджетных средств) строительно-восстановительных работ в Южной Осетии. Финансирование прекратилось в 1997 году, но к тому времени обязательства по соглашению в полном объеме не выполнили ни российская, ни грузинская стороны. Отсутствие производственной и социальной инфраструктуры — одна из основных причин задержки массового возвращения беженцев в Южную Осетию и во внутренние районы Грузии, причем большинство из них отказывается возвращаться в места прежнего проживания.

Ингушские вынужденные переселенцы из Северной Осетии

Осенью 1992 года территориальный спор по поводу Пригородного района привел к вооруженному конфликту между осетинами и ингушами. До этих событий в 19 населенных пунктах Северной Осетии жили 38 659 ингушей, а в результате конфликта подавляющее их большинство (кроме жителей населенных пунктов Майский и Эзми Пригородного района, Кусово и Хурикау Моздокского района) покинули свои дома (по осетинским данным — 22 тыс., по ингушским — все 38,7 тыс.).

С августа 1994 года государство оказало материальную помощь 2 893 семьям (16 316 чел.) для их возвращения в места прежнего постоянного проживания. Из федерального бюджета регулярно перечисляются значительные средства на восстановление жилья (по 200 млн руб. ежегодно). Однако фактически вернулось не более 9 тысяч человек. Причем из-за угрозы их безопасности многие возвратившиеся вынуждены вновь выезжать в Ингушетию. Порой строящиеся или уже построенные ингушские дома обстреливают, бьют в них окна и т.д., а расследование таких фактов, как правило, затягивается. Для ингушей остается фактически закрытым ряд населенных пунктов Пригородного района (Терк, Ир и др.). В августе 2001 года у села Ир Пригородного района при выгрузке жилых вагончиков противостояние едва не переросло в вооруженное столкновение осетинских и ингушских милиционеров.

К сожалению, сохраняется отчужденность и даже враждебность между осетинами и ингушами, что стало главной причиной конфликта 1992 года. Причем эта враждебность проявляется как на межличностном уровне, так и на уровне местных органов власти. Например, серьезной проблемой остается возвращение ингушей, проживавших в водоохранной зоне г. Владикавказа. По решению североосетинских органов власти, населенные пункты Южный, Чернореченское, Терк, Балта, Редант-II отнесены к территориям, на которых запрещено проживание и все виды хозяйственной деятельности, туда не допускается возвращение вынужденных переселенцев. До конфликта здесь проживало 7 884 ингуша. Правительство Ингушетии считает, что таким образом руководство Северной Осетии препятствует возвращению ингушей в эти населенные пункты, ведь ни один осетин из водоохранной зоны не выселен.

Как упоминалось выше, значительную часть принадлежавшего ингушам жилья заняли мигранты из Южной Осетии, которые выступают против возвращения ингушей. Особенно остро стоит вопрос об освобождении занятых домов в населенных пунктах Дачное, Донгарон, где выходцы из Южной Осетии сегодня составляют значительную часть жителей. По информации МВД России, в местах их компактного проживания уровень преступности значительно выше, чем в целом по республике.

Русские вынужденные переселенцы

Этническая "русская" миграция — наиболее значительная в регионе группа вынужденных мигрантов, которую составляют русские, выехавшие из государств СНГ и республик Северного Кавказа (прежде всего из Чечни) в связи с преследованиями (или их угрозами) по национальному признаку. Как вынужденные переселенцы они находят новое место жительства главным образом в Краснодарском и Ставропольском краях, в Ростовской области.

Из национальных республик региона за последнее десятилетие выехало более 300 тысяч человек. В начале 1999 года количество жителей титульных национальностей и русских в общей численности населения этих республик составило соответственно 70,6% и 19,0% (20 лет назад — 60,4% и 29,3%, 40 лет назад — 50,7% и 38,9%). Причем миграция русских носит по преимуществу безвозвратный характер. Их массовый выезд характерен прежде всего для Чечни. Пришедший к власти в 1991 году режим Дудаева, а затем и Масхадова провоцировал, порой поощряя, насилие и преследование по национальному или религиозному признаку в отношении, прежде всего, именно русского населения. По официальным данным на 1 октября 2001 года, количество граждан, покинувших Чечню после 1991 года и получивших статус вынужденного переселенца, составляет 108 тысяч человек. Но многие выезжали, не обращаясь за статусом. Если в 1992 году в Чечне проживало 336 тысяч русских, то к осени 1999 года, по экспертным оценкам, осталось немногим более 30 тысяч, то есть их численность за 1991—1999 годы сократилась более чем в 10 раз.

В Ингушетии сегодня насчитывается 5 тысяч русских из 24,6 тысяч, проживавших в республике в 1991 году. Только из Сунженского района, где они в основном жили, выехали более 18 тысяч русских. Северную Осетию в 1990-е годы покинуло 9 тысяч русских, в основном по экономическим причинам. Характерно, что в 1980-е годы таковых было 20 тысяч. В 1990-е годы их выезд частично компенсирован миграционным притоком русских из менее благоприятных регионов (Чечня, Дагестан и др.).

Дагестан в 1990-е годы покинули более 34 тысяч русских, в основном из городов (например, из Махачкалы — 25 тыс. чел.). Удельный вес их числа в населении республики сократился с 9% до 6%, а в городах — с 18 до 11%, причем в столице республики — с 22 до 12%.

Политическая нестабильность усилила отток русского населения из Карачаево-Черкессии. Если в 1990—1998 годах выехали около 8 тысяч человек, то по мере нарастания политической нестабильности (с 1999 г., когда начался конфликт между карачаевцами и черкесами) республику ежегодно покидает более 3 тысяч русских. Оседают они в основном в Ставропольском и Краснодарском краях.

Из Кабардино-Балкарии за 1990-е годы выехали 8 тысяч русских. Однако их выезд компенсируется миграционным притоком из менее благополучных регионов (прежде всего из Чечни и Дагестана).

Внутрироссийская вынужденная миграция русскоязычного населения, вызванная социальными и военно-политическими кризисами, а также этническими конфликтами, имеет для страны тяжелые экономические и социальные последствия. Их выезд из региона ведет к этническому и национально-территориальному обособлению республик Северного Кавказа, создает угрозу территориальной целостности Российской Федерации. Одновременно эти процессы негативно сказываются на социально-экономическом развитии этих республик.

Внутриперемещенные лица, покинувшие места постоянного проживания в Чечне (1999—2001 гг.)

В связи с контртеррористической операцией, по официальным данным на 1 декабря 2001 года, Чеченскую Республику покинули 543 тысяч человек. Из них около 180 тысяч вернулись к местам постоянного проживания или выбыли в другие регионы, не поставив в известность официальные органы власти.

В настоящее время в местах временного размещения находится около 370 тысяч внутриперемещенных лиц. Важно подчеркнуть, что эти данные практически не меняются уже около двух лет. Люди не хотят, а точнее, боятся возвращаться. Ситуация вокруг этой категории мигрантов имеет тенденцию к консервации, а следовательно, необходимы более кардинальные решения, вплоть до законодательного закрепления статуса внутриперемещенного лица.

Кроме того, довольно медленно идет восстановление жилых домов, да и в целом всей социальной сферы и экономики республики. Так, по состоянию на ноябрь 2001 года, восстановлено всего около 100 индивидуальных домов, в которые могут вернуться не более 500—600 человек.

Подавляющее большинство мигрантов (преимущественно этнические чеченцы) не имеют оснований, для того чтобы получить статус вынужденных переселенцев. Согласно статьи 1 Федерального закона "О вынужденных переселенцах", такой статус может получить покинувший место жительства гражданин Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него насилия либо преследования (опасности преследования) по расовому, национальному, религиозному и т.д. признаку. Очевидно, миграция чеченцев в период контртеррористической операции имела иную мотивацию, российским законодательством, к сожалению, не предусмотренную.

О перемещении граждан в ходе контртеррористических операций косвенно упоминается в Федеральном законе "О борьбе с терроризмом" (№ 130-ФЗ от 25 июля 1998 г.). Так, в соответствии со статьей 13 (п. 1) "Правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции", лица, уполномоченные проводить такую операцию, при необходимости имеют право принимать меры по временному ограничению или запрещению движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не пропускать транспорт, в том числе принадлежащий гражданам, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, на отдельные участки местности и объекты, а также право удалять граждан с отдельных участков местности и объектов.

Безусловно, в ходе контртеррористических мероприятий в Чечне, как и в Дагестане в 1999 году, федеральные власти исходили из этой статьи закона, что выражалось, в частности, в предоставлении мирным гражданам так называемых "коридоров безопасности" для их выхода из зоны боевых действий.

Однако не определены условия возвращения в места постоянного проживания, хотя статья 16 этого закона "Окончание контртеррористической операции" допускает подобную трактовку: "Контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции". Решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению ею. Но, по состоянию на 1 декабря 2001 года, подобное решение не принято, то есть угроза жизни и здоровью людей не ликвидирована, следовательно, ставить вопрос о возвращении внутриперемещенных лиц в республику неправомерно.

Ситуация вокруг перемещенных лиц из Чечни уникальна, она не предусмотрена ни российским, ни международным законодательством. Вместе с тем так называемые "Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны", сформулированные представителем Генерального секретаря ООН Ф. Денга во исполнение резолюции 1997/39 Комиссии ООН по правам человека, позволяют проанализировать ситуацию.

В основе подхода ООН лежит тезис о первоочередной ответственности правительства страны, часть населения которой подверглась перемещению, за правовую защиту и социальную помощь пострадавшим. В этом отношении президент и правительство России рассматривают проблему обеспечения жизнедеятельности мигрантов как первоочередную, стоящую перед всеми органами государственной власти (принципы 2—3, 5, 28—30). Создана соответствующая правительственная комиссия, введены новые должности — спецпредставителя президента по правам человека и федерального министра по вопросам восстановления экономики и социальной сферы в Чеченской Республике. В государственном бюджете страны на 2001 год было предусмотрено 500 млн руб. на содержание и питание мигрантов, 177,7 млн руб. — на организацию пунктов их временного размещения. Порядок финансирования расходов на содержание и питание определяет постановление, принятое правительством России 3 марта 2001 года (№ 163). На основании этого документа из федерального бюджета оплачиваются расходы на продовольствие для граждан, находящихся в пунктах временного размещения (15 руб. в день на человека), на проживание в арендуемых помещениях либо на содержание вышеуказанных пунктов (20 руб. в день на человека). На выпечку и доставку хлеба проживающим в частном секторе предусмотрено по 6 руб. в день на человека. Кроме того, все внутриперемещенные лица имеют право на бесплатный проезд и провоз багажа к местам своего проживания на территории Чечни.

Согласно принципу 1, они пользуются всеми правами и свободами, в равной степени с остальными гражданами России. Несмотря на трудоизбыточность регионов временного проживания, все желающие могут получить работу и жилье. Службы занятости совместно с районными администрациями организовали около 40 тысяч рабочих мест для общественных работ, в которых приняли участие 25,3 тысяч человек.

Все пожилые люди получают пенсии, родители — социальные пособия на детей (принцип 4), инвалиды — соответствующие пособия (принцип 19). Все мигранты при необходимости получают паспорта либо временные удостоверения личности (принцип 20).

Важное подспорье в решении вопросов содержания и питания перемещенных лиц — гуманитарная помощь. При правительстве России создана специальная комиссия по координации этой работы. На начало 2001 года общий объем гуманитарной помощи в Ингушетию, Чечню и Дагестан, предоставленной российскими и международными организациями, а также федеральными и региональными органами власти, составил более 23,5 тысяч тонн (в том числе около 10,5 тыс. тонн — международными организациями). Из них больше половины направлено в Ингушетию (14,3 тыс. тонн), в Чечню — 4,7 тысяч тонн, в Дагестан — 4,5 тысяч тонн. Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца в 2001 году выделил на оказание гуманитарной помощи на Северном Кавказе 27 млн долл., организации ООН (УВКБ, ЮНИСЕФ, ВОЗ и другие) — почти 45 млн долл. Всем сотрудникам гуманитарных организаций обеспечивается защита и безопасность (принципы 24—27).

Перемещения из мест постоянного проживания происходили исключительно добровольно, без насилия со стороны властей (принцип 6). Проживающие в местах временного размещения беспрепятственно пользуются правом на свободу собраний и ассоциаций (принцип 22), вплоть до организации протестных движений (митинги, голодовки и т.д.).

В соответствии с принципом 7, органы государственной власти в максимально возможной степени обеспечили размещение мигрантов в удовлетворительных условиях с точки зрения их безопасности, питания, здоровья, гигиены, а также неразъединения семей (принцип 17). В палаточных лагерях организованы школы, библиотеки, видеопросмотры (принцип 23). Никого из покинувших места постоянного проживания не призывают в ряды вооруженных сил в принудительном порядке (принцип 13). Мигранты активно пользуются правом свободно покидать лагеря и возвращаться в них (принцип 14), свободно выезжать в другие регионы страны (принцип 15). Граждане ежедневно перемещаются между Ингушетией и Чечней для получения социальных пособий и пенсий по месту постоянного жительства.

В целом ситуация находится под контролем федеральных органов власти и органов власти Чеченской Республики. Что касается отдельных нарушений "Руководящих принципов", в частности, насилия в отношении мигрантов (принцип 10 — необоснованные задержания, "зачистки" и т.д.), разграбления имущества (принцип 21), то все такие случаи при соответствующих обращениях граждан становятся предметом разбирательства прокуратуры Чеченской Республики, виновных наказывают.

Как представляется, к недостаткам политики российского руководства по отношению к мигрантам, пострадавшим во время "второй чеченской войны" можно отнести, во-первых, отсутствие нормативного акта о компенсациях за утраченное жилье и имущество, во-вторых, несоответствующее потребностям финансирование гуманитарных программ. Так, в 2001 году на 370 тысяч внутриперемещенных лиц выделили, как указывалось выше, всего 677,7 млн рублей (по 1 700 руб. на человека), а в 1999 году помощь перемещенным лицам в Дагестане была в несколько раз больше.

Если при решении проблем, возникших в ходе разрешения кризиса в Чечне (1994—1996 гг.), российское руководство предусмотрело обустройство пострадавших в других субъектах Российской Федерации , то в данном случае оно выбрало принципиально иную стратегию — создание условий для их возвращения к местам постоянного проживания в относительно короткий промежуток времени. Причем для этого есть определенные основания. Так, во время боевых действий в 1994—1996 годах в Дагестан из Чечни переместилось более 150 тысяч человек, подавляющее большинство которых в 1996 году вернулось в места постоянного проживания. Из 36,8 тысяч человек, покинувших Дагестан в ходе контртеррористических операций в 1999 году, не вернулись только 4,5 тысячи человек. В конце 1999-го — начале 2000 года примерно 100 тыс. перемещенных лиц из Чечни вернулись к местам постоянного проживания.

Заключение

Высокий уровень вынужденной внутренней миграции — симптом серьезного кризиса, характеризующий регион как нестабильный, нуждающийся в серьезной "политической" терапии. Указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 года вопросами миграции поручено заниматься Министерству внутренних дел. Это говорит о высокой степени угрозы, которую представляют для этнополитической стабильности в стране, прежде всего на Северном Кавказе, нерешенные в этой сфере проблемы. В то же время нельзя не учитывать, что поиск причин вынужденной миграции находится за пределами компетенции правоохранительных органов, способных в лучшем случае лишь бороться с ее последствиями, то есть предотвратить развитие этнополитических конфликтов, обусловленных миграцией.

Нормализация ситуации на Северном Кавказе немыслима без взвешенной, научно и экономически обоснованной правительственной политики в сфере миграции, цель которой — бесконфликтное регулирование миграционных процессов в интересах как России в целом, так и всех проживающих в ней народов.


1 Одной из форм вынужденной миграции является также так называемая принудительная миграция. Имеются в виду депортации 1944 года чеченцев, ингушей, балкарцев, карачаевцев из своих национально-территориальных образований в Среднюю Азию. Но это тема отдельного, прежде всего исторического, исследования. Тем не менее до сих пор последствия депортаций оказывают воздействие на миграционную ситуацию на Северном Кавказе. Остается актуальной и проблема репатриации турок-месхетинцев.

2 Беженец и вынужденный переселенец — по российскому законодательству являются разными категориями мигрантов. Если статус "беженца" получает негражданин России, то статус вынужденного переселенца — только гражданин России.

3 Термин "этническая русская миграция" обозначает выезд из национальных республик не только этнических русских, но и представителей других национальностей, близких к русским в этнокультурном отношении.

4 Часть перемещенных лиц (около 40 тыс. чел.) выразила желание остаться в Ингушетии на постоянной основе.

5 Выехавшие из Чечни за последние два года русские, как правило, получают статус вынужденного переселенца. На сегодняшний день таковых около 8 тысяч человек.

6 Другой федеральный закон по мигрантам "О беженцах" распространяется только на иностранцев, то есть статус "беженца" покинувшие ЧР граждане также не могут получить.

7 В проекте федерального бюджета на 2002 год на эти цели заложено 1 млрд 609 млн рублей.

8 Основным нормативным документом, регулирующим обустройство выехавших во время первой чеченской кампании, является постановление правительства (30 апреля 1997 г., № 510), утвердившее порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно.

9 В публицистике еще используется термин "временно перемещенные лица".


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL