СНГ: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ДЕСЯТИЛЕТИЯ И ВОЗМОЖНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ

Марьям АРУНОВА


Марьям Арунова, доктор политологии, ведущий научный сотрудник Института востоковедения Российской академии наук (Российская Федерация)


Отмечавшийся недавно юбилей Содружества Независимых Государств дает повод к размышлениям о судьбах этого во многом уникального межгосударственного образования. Журнал "Центральная Азия и Кавказ" представляется адекватным форумом для разговора на данную тему, поскольку все государства макрорегиона — участники СНГ, что, безусловно, накладывает свой отпечаток на сложившиеся здесь политические и экономические факторы.

Автор настоящей статьи делает попытку кратко рассмотреть основные аспекты десятилетнего опыта Содружества и изложить свое видение перспектив его дальнейшего развития. При этом представляется небесполезным держать в поле зрения еще одну тему — восприятие СНГ политиками, политологами и общественностью.

Как оценивать пройденное?

Итак, с чем же Содружество пришло к своему юбилею? Отвечая на этот вопрос, важно избежать распространенной и весьма устойчивой аберрации, происхождение которой нетрудно объяснить. К тому же она, по-видимому, неустранима при жизни нынешнего поколения.

Поскольку рождение СНГ исторически и логически связано с распадом Советского Союза, возникла тенденция рассматривать Содружество как некий субститут бывшего единого государства и именно с таких позиций оценивать его достижения и неудачи1.

При таком подходе некоторые реалии сегодняшнего СНГ — например, неготовность отдельных государств-участников вырабатывать согласованную линию по ряду вопросов и следовать ей, неодинаковое отношение к принципам многостороннего взаимодействия, несовпадение международной ориентации, и даже просто, быть может, излишне демонстративные шаги по утверждению суверенитетов — воспринимаются не иначе, как признак приближающегося краха Содружества. Следует отметить, что этим грешит не только массовое сознание, но еще чаще — политологи, журналисты-международники. Отсюда огромное количество "авторитетных" предсказаний скорого распада СНГ, которые звучат едва ли не с первых дней его существования2.

Понятно, что, пользуясь изначально искаженными мерками, весьма трудно взвешенно и объективно оценить истинное положение дел. Таким образом, корень широко распространенного критического или, вернее, негативистского отношения к Содружеству следует искать в коллизии между завышенными ожиданиями в отношении СНГ (психологически понятными, но объективно совершенно необоснованными) и реальной практикой многостороннего взаимодействия.

Есть и другой аспект. В то время как темы, связанные с разногласиями между государствами СНГ, как правило, "на слуху" и становятся информационными поводами, реальные достижения Содружества порой не видны именно потому, что стали неотъемлемой частью обыденной жизни граждан наших стран. Не замечать их так же естественно, как не думать о воздухе, которым мы дышим.

Между тем именно в рамках СНГ уже в начальный период его существования были достигнуты и оперативно оформлены (в подавляющем большинстве действующие и поныне) многочисленные договоренности по безвизовому режиму перемещения граждан и учету трудового стажа, по выплатам социальных пособий и взаимному признанию документов об образовании и квалификации, по правовой помощи в гражданских, семейных и уголовных делах, по почтовой связи и переводам, по движению поездов и самолетов, по разделу радиочастот и согласованной работе электроэнергетических систем. Постепенно создавалась обширная международная правовая база в отношении таких проблем, как трудовая миграция и защита прав мигрантов, пенсионное обеспечение, в том числе военнослужащих, возмещение вреда, причиненного увечьем, профессиональным заболеванием и несчастным случаем на производстве, признание льгот для инвалидов и пострадавших от радиационных катастроф и аварий, международные автомобильные перевозки пассажиров и багажа, включая страхование.

Все это не только позволило значительно смягчить социальные последствия поистине эпохальных геополитических потрясений, но и до настоящего времени остается важнейшим фактором нормальной повседневной жизни миллионов людей.

Вообще говоря, по прошествии 10 лет многое воспринимается как само собой разумеющееся. Например то, что события на постсоветском пространстве развивались в целом мирно и относительно спокойно. А ведь такой вариант вовсе не был предопределен. Вспомним, что к декабрю 1991 года на территории Советского Союза уже полыхали межэтнические конфликты, в обществе явно ощущалась социальная напряженность. В этих условиях распад огромного государства — в принципе чрезвычайно конфликтогенное событие — вполне мог, породив массу дополнительных острейших проблем, привести к стремительному росту политической и общественной нестабильности с переходом, например, к "югославскому сценарию". Для всего мира подобные последствия, несомненно, оказались бы катастрофическими — достаточно упомянуть лишь о ядерном оружии.

Создание СНГ структурировало политические и экономические отношения на постсоветском пространстве, ввело их в определенное институциональное и организационное русло, тем самым предотвратило хаос, в тот период стало системообразующим фактором новых международных отношений. Эту роль оно во многом сохраняет и сегодня.

Конечно, Содружество не заменило, да и не могло заменить СССР (такая задача объективно никогда и не стояла). Однако оно имело ключевое значение в обеспечении более-менее мягкого, цивилизованного развода бывших советских республик, в предотвращении геополитических катаклизмов в буквально непредсказуемых масштабах. И уже только это представляется историческим достижением.

Кроме того, в рамках СНГ были сделаны важные шаги по налаживанию разнопланового межгосударственного сотрудничества, о которых будет сказано несколько ниже.

Особенности многостороннего взаимодействия

Для понимания сути Содружества и его роли в системе политических и экономических связей на постсоветском пространстве ключевое значение имеет характер отношений в рамках организации.

Он определяется, в частности, свободным выбором государствами форм и масштабов своего участия в многостороннем взаимодействии. Таким образом, сотрудничество на каждом конкретном направлении осуществляется в формате заинтересованных государств.

Отсюда — специфический механизм принятия решений.

В соответствии с уставом (ст. 23), правилами процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ (правило 20. Решения Совета. Консенсус) постановления по всем вопросам, кроме процедурных (для них достаточно простого большинства голосов), принимаются консенсусом, который определяется как отсутствие официального возражения хотя бы одной из стран-участниц, выдвигаемого ею как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу. Принятое таким образом решение обязательно для государств, участвовавших в его утверждении. Вместе с тем любое государство может заявить о том, что его не интересует тот или иной вопрос, однако это не рассматривается как препятствие для принятия решения. Эти принципы применяются и в других органах СНГ.

Примечателен и сложившийся порядок реализации принятых решений. Он закреплен в документе "Механизм реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств", который утвержден Советом глав государств 8 октября 1999 года3.

Документ предусматривает "добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений с учетом национальных механизмов контроля и невмешательства во внутренние дела государства". Ясно, что эта формулировка никак не гарантирует реального соблюдения участниками своих обязательств.

На основе "Механизма" "после принятия решений Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества правительства государств-участников, если это предусматривается соответствующими решениями, в соответствии с национальным законодательством обеспечивают прохождение внутригосударственных процедур, принимают нормативные правовые акты о реализации каждого документа с указанием конкретных мер и сроков выполнения, назначают ответственных исполнителей, о чем в двухмесячный срок извещают Исполнительный комитет СНГ".

Функции Исполкома здесь определяются как чисто мониторинговые и информационные. В их реализации этой структуре приходится полагаться на добрую волю государств-участников, которые, как предполагается, должны регулярно предоставлять соответствующие сведения.

Характерно, что даже к такому "беззубому" решению о "Механизме" ряд государств (Азербайджан, Грузия, Туркменистан, Украина) сделали замечания и оговорки, еще более ограничивающее его действие.

Резюмируя, можно сказать, что Содружество сложилось как объединение со свободными и малообязывающими связями, где сотрудничество носит разноформатный характер и отсутствует система ответственности государств за выполнение взятых на себя обязательств.

Не удивительно, что разрыв между декларациями и реальностью стал своего рода "фирменным знаком" СНГ. Так, по состоянию на 15 сентября 2001 года, из 187 документов, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств, предусматривающих ратификацию или выполнение внутригосударственных процедур, только восемь вступили в силу для всех подписавших государств. 31 документ не вступил в силу ни для одного государства по причине отсутствия у депозитария установленного количества ратификационных грамот (уведомлений). При этом следует иметь в виду, что даже формально-юридическое вступление в силу документов СНГ вовсе не означает, что они реально выполняются.

Неудачные попытки оптимизации

В конце 1990-х годов предпринималась попытка изменить аморфный характер организации, реформировать систему ее деятельности.

На заседании в Кишиневе (октябрь 1997 г.) Совет глав государств принял решение о пересмотре системы управления интеграционными процессами и внесении соответствующих изменений в основополагающие документы. Была поставлена задача: более четко определить стратегию и перспективы развития Содружества, объединяющие всех его участников и содействующие укреплению их взаимосвязей, повысить роль каждого участника СНГ в разработке, принятии и, главное, исполнении согласованных правовых актов. Для ее решения в июле 1998 года был созван Специальный межгосударственный форум по вопросам совершенствования деятельности СНГ и его реформирования.

Участники форума признали, что важнейший элемент развития интеграционных процессов в Содружестве — выработка взаимоприемлемой совместной торгово-экономической политики, прежде всего формирование зоны свободной торговли как первого этапа на пути к общему экономическому пространству. Был подготовлен Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли, принятое 15 апреля 1994 года. Выводы форума также легли в основу мер по реорганизации структуры органов СНГ. Остановимся на этой теме более подробно.

Второго апреля 1999 года Совет глав государств утвердил подготовленное форумом решение о совершенствовании и реформировании структуры органов СНГ. В соответствии с этим документом Исполнительный секретариат и аппарат Межгосударственного экономического комитета реорганизованы в Исполнительный комитет СНГ, который стал единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества. Одновременно ликвидированы рабочие аппараты девяти отраслевых органов, финансируемых из бюджета государств, а их функции переданы аппарату Исполкома. Общая численность работников интеграционных структур сократилась на 40% - с 1 190 до 710 человек (из них 356 - сотрудники Исполкома, а 354 - остальных органов СНГ). Впоследствии, в связи с созданием Антитеррористического центра стран СНГ, численность Исполкома сократили еще на 46 единиц.

Утверждено разграничение полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств, принято новое Положение о Совете министров иностранных дел и создан Экономический совет СНГ, которые стали основными исполнительными органами, обеспечивающими сотрудничество во внешнеполитической и экономической деятельности государств-участников. Кроме того, закреплено положение о соблюдении сроков председательства в органах Содружества на основе принципа ротации. Новой организационной формой работы стал Совет постоянных полномочных представителей при уставных и других органах СНГ. При Экономическом совете на постоянной основе стала действовать Комиссия по экономическим вопросам, в которую вошли полномочные представители государств-участников. В результате проведенной инвентаризации договорно-правовая база Содружества, объем которой превышал 1 000 документов, сокращена на треть.

Как видим, проделана значительная работа, которая позволила в определенной мере оптимизировать деятельность Содружества. И все же попытка его реформирования носила в целом поверхностный характер, не затрагивая парадигму многостороннего взаимодействия. Так, именно в рамках этой реформы принят упомянутый выше документ о механизме реализации решений, который, по существу, лишь узаконил существующую практику — со всеми ее слабостями. Принципиального влияния на суть взаимодействия в рамках СНГ реформа 1997—1999 годов не оказала.

Такой итог представляется закономерным. Концептуально оптимизация деятельности СНГ исходила из более-менее артикулированного представления о том, что стоит создать четкие, эффективные структуры и механизмы контроля и исполнения, как тут же развернутся динамичные интеграционные процессы4. Однако подобная постановка вопроса явно меняет местами причину и следствие. На самом деле институциональная слабость СНГ — производная от общей слабости интеграционных связей, а никак не наоборот.

На фоне центробежных тенденций в экономике и политике, которые явно преобладали на постсоветском пространстве в начальный период существования СНГ, у государств-участников проявился очевидный дефицит политической воли к созданию жестких механизмов многостороннего взаимодействия.

"Жупел наднациональности" и российский фактор

Важнейший фактор, сформировавший такой дефицит, — изначально негативное отношение государств-участников к приданию органам СНГ наднациональных функций. Республиканские элиты (включая, безусловно, и руководство России) вырвались из-под контроля союзного центра вовсе не для того, чтобы тут же выпустить верховную власть из своих рук. Показательно, что уже в учредительных документах Содружества специально оговаривалось, что оно "не является ни государством, ни надгосударственным образованием"5. В дальнейшем гипертрофированный акцент на этот, сам по себе бесспорный постулат подпитывался логикой процессов суверенизации с неизбежными на начальном этапе "перегибами".

"Аллергия на наднациональность" оказалась настолько сильна, что до сих пор не созданы даже такие механизмы исполнения принятых решений, которые вполне возможны на обычной межгосударственной основе и не требуют выхода на более высокий уровень.

Другой аспект, определивший сдержанное отношение многих государств-участников к институциональному укреплению организации, был связан с тем, что СНГ с самого начала широко воспринималось как преимущественно "российский проект", инструмент влияния Москвы на ближнее зарубежье. Заметим, что для "взращивания" и укрепления этого стереотипа немало усилий приложили разного рода противники консолидации постсоветских стран — как внутри Содружества, так и за его пределами.

Но проблема значительно глубже, нежели мифические "имперские амбиции" России, часто становящиеся темой политико-пропагандистских спекуляций.

Постсоветское пространство по объективным причинам, образно говоря, российско-центрично (на Россию приходится больше двух третей совокупного экономического потенциала стран СНГ, она является наиболее сильной военной державой, обладает несравнимо более высоким международным весом и т.п.). Парадоксально, но это способно тормозить центростремительные, интеграционные тенденции. Российские ученые Р.С. Гринберг и Л.Б. Вардомский справедливо (хотя, быть может, излишне категорично) отмечают: "Из-за специфического положения России потенциальной интеграционной группировке пришлось бы решать задачу, сравнимую с квадратурой круга: институционально-организационное доминирование России в СНГ неприемлемо для его остальных членов, а "координация на равных" сплошь и рядом противоречила бы российским интересам"6.

Если приложить эту формулу к первому десятилетию СНГ, можно сказать, что на протяжении большей части этого периода Россия пыталась развивать отношения с партнерами даже не "на равных", а, по существу, в ущерб собственным интересам.

Дело в том, что сохранение Содружества — причем практически независимо от его наполнения реальным содержанием — воспринималось в России как некая абсолютная ценность, оправдывающая едва ли не любые потери и уступки7. Создается впечатление, что на каком-то этапе российская политика относительно СНГ приобрела прямо-таки иррациональный характер.

Соседи России активно использовали эту ситуацию и в обмен на участие в деятельности СНГ (в значительной мере формально-декларативное) добивались от нее вполне реальных политических и экономических преференций. Таким образом, российский подход к СНГ как к своего рода "священной корове" на практике означал превращение России в "дойную корову" для партнеров. Заметим, что все это не мешало некоторым из них почти рутинно обвинять Москву в гегемонизме.

Новые тенденции в политике России

Ситуация стала меняться лишь с начала 2000 года, когда обозначилась серьезная корректировка курса России в СНГ, суть которой можно резюмировать как поворот к прагматизму.

В Москве пришли к принципиальному выводу о том, что эволюция Содружества в полноценное интеграционное объединение в обозримой перспективе невозможна. Эта констатация, естественно, повлекла за собой серьезную смену акцентов. Упор был сделан на развитие двусторонних отношений при дифференцированном подходе к партнерам — в зависимости от их встречной готовности к сотрудничеству. Обновленная концепция политики на этом направлении утверждена Президентом Российской Федерации В. Путиным в январе 2000 года.

Новый подход не означает, что Москва отказалась от многостороннего сотрудничества. Однако оно перестает быть самоцелью. На встрече с руководящим составом российской дипломатической службы (26 февраля 2001 г.) В. Путин подчеркнул, что "интеграция как таковая, …как лозунг или как вывеска" России не нужна. "Она должна нести реальную пользу нашей стране и нашим гражданам"8.

Суть российского подхода президент страны четко выразил на примере конкретной ситуации в ее отношениях с Грузией. Отвечая 12 октября 2001 года на вопрос российских журналистов в связи с заявлениями о возможном выходе этого государства из Содружества, он сказал: "СНГ — это не российская, это международная организация. И Россия никого туда за уши не тянет"9.

В соответствии с концепцией своей внешней политики и директивами президента Российская Федерация взяла курс на развитие многостороннего сотрудничества без какого-либо форсирования, в той мере и на тех направлениях, на которых реальные потребности и заинтересованность партнеров совпадают и где можно ожидать ощутимой практической отдачи.

Такой подход позволяет России перевести отношения с партнерами по СНГ на подлинно равноправную основу. Но это означает также серьезное изменение сути Содружества, которое, таким образом, перестает быть многосторонним инструментом выкачивания дотаций из России, но зато получает возможность реализовать потенциал СНГ как механизм совместного решения конкретных общих проблем государств-участников.

По нашему мнению, этот поворот еще окончательно не завершен, что отражается и в конкретике многостороннего повседневного взаимодействия. Однако здесь уже проявляется явно позитивная динамика.

Основные направления сотрудничества

На сегодняшний день страны СНГ сотрудничают в ряде отраслей промышленности (транспорт, связь, энергетика и др.), целенаправленно создают зону свободной торговли, поддерживают контакты по военной линии (например, в рамках Объединенной системы ПВО), поступательно развивают антитеррористическое и антикриминальное взаимодействие, значение которого в последнее время резко возросло. Общепризнанный пример плодотворной миротворческой деятельности в рамках СНГ — политическое урегулирование в Таджикистане. Сложилась интенсивно функционирующая система консультаций на различных уровнях, важнейшим элементом которой являются регулярные встречи глав государств.

Рассмотрим, как обстоит дело на главных направлениях многостороннего сотрудничества. Начнем с экономического взаимодействия, составляющего естественный фундамент всего комплекса отношений в рамках СНГ.

Следует отметить, что общий фон, на котором оно разворачивается, достаточно сложный. В целом за прошедшее десятилетие объем ВВП в государствах Содружества сократился на 33%, промышленного производства — на 40%, сельскохозяйственного — на 28%. Выработка электроэнергии уменьшилось почти на треть, в основном за счет снижения спроса на нее. Добыча угля снизилась с 703 млн тонн в 1990 году до 413 млн тонн в 2000-м.

В связи с острой потребностью в свободно конвертируемой валюте остаются предпочтительными торговые операции с дальним зарубежьем, его доля в общем объеме экспорта стран СНГ составила 80%. По импорту этот показатель равен 55%. По-прежнему сохраняется устойчивая тенденция переориентации внешнеторговых потоков на рынки третьих стран. Согласно оценкам экспертов, в настоящее время экономический потенциал СНГ по взаимным поставкам товаров и услуг используется лишь на 35—40%.

Вместе с тем определенный оптимизм внушает наблюдающаяся в последний период позитивная динамика макроэкономических показателей в большинстве государств Содружества. Темпы роста ВВП в 2001 году в среднем по его странам составили 6%. Промышленное производство увеличилось на 7%, сельскохозяйственное — на 8%, инвестиции в основной капитал выросли на 10%, объем перевозок грузов предприятиями транспорта — на 7%. За январь — ноябрь 2001 года общий объем внешней торговли увеличился на 3,9% и составил 204 млрд долл. При этом взаимный товарооборот достиг 57 млрд долл. (рост на 5%).

Говоря об экономическом сотрудничестве в рамках СНГ, нельзя не указать на объективные предпосылки для взаимной поддержки и межгосударственной координации в этой сфере. Обстоятельный аналитический доклад, подготовленный по поручению глав государств к юбилейному саммиту (Москва, 30 ноября 2001 г.), к таким факторам относит потенциально емкий рынок СНГ, установившиеся за десятилетия технические и потребительские стандарты, сложившуюся техническую инфраструктуру (одинаковая ширина железнодорожной колеи, типы транспортных средств, единые параметры ЛЭП и т.п.), а также схожесть реформаторских задач. "Все это в принципе позволяет не только сохранить традиционные экономически обоснованные производственные связи, но и продуктивно развивать их на качественно новой основе"10.

Перспективы углубления сотрудничества в экономической сфере следует, как представляется, рассматривать, прежде всего, в увязке с разворачивающимся процессом глобализации мирового хозяйства, с максимальным использованием его позитивов и сведением до минимума негативных аспектов.

В этом контексте речь в первую очередь идет о последовательной активизации уже существующих форм сотрудничества интеграционного типа. Это производственно-технологические и кооперационные связи, создание финансово-промышленных групп, совместных финансовых и страховых структур. Хорошие примеры такого взаимодействия есть, хотя эти тенденции пока еще не стали доминирующими.

Что касается торгового сотрудничества, то здесь важнейшее направление работы — завершение юридического оформления зоны свободной торговли. В соответствии с прагматическими установками своей внешней политики, о которых говорилось выше, Москва выступает за поэтапное продвижение на основе тщательного учета экономических интересов всех партнеров.

Вызовы времени диктуют необходимость тесного взаимодействия в топливно-энергетической сфере. На СНГ приходится 7—10% подтвержденных мировых запасов нефти и 40% — природного газа, здесь создана крупнейшая в мире сеть магистральных трубопроводов общей протяженностью более 300 тыс. км, вырабатывается около 10% мирового объема электроэнергии. Это некогда единая энергетическая инфраструктура, рациональное использование которой способно принести реальную пользу всем странам Содружества.

Ясно, что такое сотрудничество должно опираться на тщательный учет интересов всех участников. Найти адекватный баланс непросто, особенно имея в виду, что одни государства СНГ — крупные производители углеводородов, а другие относятся к категории потребителей либо транзитных стран. Проблема эта завязана на перипетии большой мировой политики, затрагивает жизненные интересы государств. Вместе с тем наладить взаимовыгодное партнерство по указанным направлениям вполне возможно, если избежать соперничества, антагонистической конкуренции, которые в конечном счете будут неизбежно наносить ущерб всем странам организации.

В ходе неформального саммита, состоявшегося 1 марта 2002 года в Алматы, перспективам многостороннего сотрудничества в топливно-энергетической сфере уделено особое внимание. Отмечалось, что это — решающее условие оптимального использования ресурсного и транзитного потенциала, которым располагают страны Содружества, надежного обеспечения их энергетической безопасности.

По завершении обсуждений в широком формате президенты России, Казахстана, Туркменистана и Узбекистана провели четырехстороннюю встречу, где подписали совместное заявление, в котором выражается политическая воля к налаживанию "интенсивного крупномасштабного сотрудничества в области добычи и транспортировки природного газа"11. Предусматривается, что правительства этих стран примут меры для создания необходимых условий взаимодействия газовых компаний, заключат соответствующие соглашения как в двустороннем, так и в многостороннем форматах и обеспечат их реализацию.

Несмотря на то что в заявлении декларируется такая задача, как "защита интересов стран-производителей природного газа", на пресс-конференции по итогам этой встречи В. Путин специально подчеркнул: "Это взаимодействие будет направлено, без всяких сомнений, на обеспечение энергетических потребностей всех стран Содружества, наших европейских партнеров и партнеров на мировых рынках, в том числе и на азиатских. Мы, безусловно, эту тему продолжим и с другими коллегами. Несомненно, будем обсуждать эту тему в двустороннем формате с Президентом Украины"12.

Антитеррористическое взаимодействие в рамках СНГ начало развиваться задолго до трагических событий 11 сентября 2001 года. Это понятно — за последние 10 лет в государствах СНГ совершено около 30 крупных террористических акций, в результате которых были ранены и погибли около 2 500 человек. А в конце 1990-х годов эти страны столкнулись с крупномасштабным наступлением международного терроризма и экстремизма на южных рубежах Содружества.

25 ноября 1998 года было подписано Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью, содержащее положения о борьбе с терроризмом, 4 июня 1999 года — Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом. В июне 2000 года Совет глав государств утвердил Программу по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года.

По решению Совета глав государств в конце 2000 года в Москве создан Антитеррористический центр (АТЦ) СНГ, штат которого составляет 60 человек. На данном этапе Центр действует преимущественно как информационно-аналитическая структура. Однако в соответствии с положением об АТЦ в его функции входит также координация взаимодействия компетентных органов стран СНГ, участие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений, организуемых по решению СГГ, содействие заинтересованным государствам Содружества в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий и комплексных операций по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма, помощь в организации подготовки специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в этой борьбе, разработка моделей согласованных антитеррористических операций и оказание поддержки в их проведении13.

В апреле прошлого года в г. Оше (Кыргызстан) по линии АТЦ проведено совместное командно-штабное учение “Юг-Антитеррор — 2001" с участием руководителей подразделений по борьбе с терроризмом из девяти стран СНГ. С июля того же года на наиболее угрожаемом, центральноазиатском направлении работает Региональная оперативная группа АТЦ (г. Бишкек).

Важнейший инструмент реализации намеченных планов в борьбе с преступностью и терроризмом — советы правоохранительных органов и специальных служб стран СНГ. Так, с 1997 года постоянно действует созданный по инициативе ФСБ России Совет руководителей органов безопасности и спецслужб, в рамках которого проводится целенаправленная работа по созданию режима антикриминальной безопасности в государствах Содружества.

По инициативе России готовится многосторонний документ, который будет регламентировать совместные антитеррористические операции на территории стран СНГ. Проект, в настоящее время прорабатываемый экспертами государств-участников, предусматривает, что такие мероприятия могут проводиться для освобождения заложников, захваченных террористами объектов "повышенной технологической и экологической опасности", помещений дипломатических миссий, а также для обезвреживания взрывных устройств большой мощности и сложной конструкции. Предполагаются совместные действия по пресечению террористической деятельности граждан одной страны на территории другого государства, по задержанию отдельных террористов и ликвидации их групп, проникших из-за рубежа. Кроме того, предусматривается, что совместные мероприятия могут проводиться и в иных случаях, когда действия террористов невозможно пресечь силами одного государства Содружества. Документ определит порядок организации, проведения и завершения совместных антитеррористических мероприятий, статус и меры социальной защиты их участников. Проект может быть представлен на рассмотрение очередного саммита СНГ.

После событий 11 сентября 2001 года в рамках Содружества прошли интенсивные двусторонние и многосторонние консультации на различных уровнях. Их цель — согласовать и скоординировать свои действия в сложившейся ситуации. Состоялась серия телефонных разговоров между президентами, 26 сентября прошло совещание Комитета начальников штабов СНГ, 8—9 октября — внеочередное заседание Комитета секретарей Советов безопасности государств-участников Договора о коллективной безопасности, которое было организовано в расширенном составе, с участием секретарей Советов безопасности Грузии, Молдовы, Украины и Узбекистана, а также руководства Антитеррористического центра СНГ.

Солидарная позиция стран относительно формирования глобальной системы безопасности, способной противостоять новым угрозам и вызовам, открытость этих государств к широкому международному антитеррористическому сотрудничеству отражены в Заявлении, принятом Советом глав правительств (Москва, 28 сентября 2001 г.), а также в заявлении по Афганистану, сделанном главами государств СНГ на саммите в Москве в конце осени. Принципиально важно единодушное мнение наших стран относительно того, что борьбу с терроризмом необходимо вести на основе международного права, при координирующей роли ООН, и эта борьба не должна перерастать в противостояние на цивилизационной или конфессиональной основе.

Что касается конкретных форм участия в антитеррористических усилиях мирового сообщества, то каждое государство СНГ определяет их самостоятельно и суверенно. Это участие осуществляется, как известно, в различных вариантах: информационное обеспечение, предоставление воздушного пространства для транзита гуманитарных и военных грузов, территории — для военного базирования, а также гуманитарная помощь афганскому народу.

Особо следует отметить примеры совместного участия стран СНГ в оказании экономической помощи Афганистану. Так, для доставки грузов в его северные провинции под эгидой ООН создана международная гуманитарная коалиция в составе министерств по чрезвычайным ситуациям России, Кыргызстана, Таджикистана и Казахстана. С ноября 2001 года по январь 2002-го их совместными усилиями в Афганистан доставлено 9 тыс. т гуманитарных грузов.

В ходе неформальной встречи глав государств СНГ в Алматы В. Путин отметил, что солидарная позиция относительно подключения к международной антитеррористической коалиции, занятая государствами СНГ в сентябре прошлого года, была для них единственно возможной по принципиальным соображениям, а также с учетом многолетнего опыта совместного противостояния этому злу. Но теперь ясно, что она оправдала себя и в прагматическом плане. В результате силовой операции на территории Афганистана в основном ликвидирована инфраструктура международного терроризма, в свое время созданная в этой стране. Упрочилась безопасность Центральноазиатских, да и других стран Содружества. Однако угроза терроризма и экстремизма сохраняется. Это предопределяет необходимость наращивать совместные усилия стран СНГ по противодействию ей.

Насколько можно судить, политические элиты Центральноазиатских государств все яснее осознают, что (несмотря на сегодняшнюю активную роль Запада) в долгосрочном плане внешние силы не имеют ни намерений, ни возможностей взять на себя ответственность за безопасность и стабильность региона. Как нам представляется, взаимодействие в форматах СНГ (прежде всего в рамках Антитеррористического центра), Договора о коллективной безопасности и Шанхайской организации сотрудничества сохраняет свое значение как важнейший фактор долгосрочного и комплексного процесса укрепления региональной стабильности.

Центральный элемент развитой организационной инфраструктуры многостороннего военного сотрудничества стран СНГ — Совет министров обороны (СМО), созданный в 1992 году. В его работе участвуют представители всех государств Содружества, кроме Молдовы, Туркменистана и Украины. Рабочий орган этой структуры — Штаб по координации военного сотрудничества (ШКВС) занимается как теоретическими аспектами в сфере миротворчества, так и практикой урегулирования конфликтов в горячих точках СНГ. Особого упоминания заслуживает то, что в июне 2000 года расширены функции Штаба в части предотвращения и урегулирования конфликтов. Так, по решению СМО на него возложено оперативное руководство миротворческими операциями и контроль выполнения задач, поставленных перед Коллективными силами по поддержанию мира в СНГ. Например, совместно с министерствами обороны государств Центральноазиатского региона и Российской Федерации ШКВС подготовил и провел в рамках противодействия международному терроризму совместные командно-штабные учения “Южный щит Содружества — 99" (на территории Кыргызстана), “Южный щит Содружества — 2000" (на территории Таджикистана), “Юг-Антитеррор — 2001" (на юге Кыргызстана). Кроме того, важное практическое значение имеют усилия СМО по сближению нормативно-правовой базы в сфере военного строительства и обеспечению социальной защиты военнослужащих,

На Совет министров обороны замыкаются такие рабочие органы, как Секретариат, Комитет начальников штабов вооруженных сил государств-участников ДКБ, Координационный комитет по вопросам ПВО, Военно-технический комитет, Комитет руководителей органов по работе с личным составом (по воспитательной работе) министерств обороны и Межгосударственный координационный центр по увековечению памяти защитников Отечества.

Для обеспечения охраны воздушных границ в 1995 году создана Объединенная система противовоздушной обороны (ОС ПВО) — быть может, наиболее значимое в военном отношении направление взаимодействия. Войска ПВО (ПВО и ВВС) Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Узбекистана14 ведут совместное боевое дежурство. С 1998 года ежегодно проводят совместные тактические учения войск ПВО (ПВО и ВВС) “Боевое Содружество" с привлечением соответствующих частей и подразделений Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Украины15.

Если в многостороннем антитеррористическом и антикриминальном сотрудничестве в той или иной мере участвуют все страны СНГ (за исключением Туркменистана), то военная сфера, как следует из вышеизложенного, яркий пример разноформатности его деятельности.

Продвинутая форма многосторонних военно-политических связей — Договор о коллективной безопасности 1992 года в настоящее время охватывает лишь половину стран Содружества (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан), что побуждает некоторых экспертов рассматривать эту структуру в ряду с межгосударственными объединениями (Евразийское экономическое сообщество, ГУУАМ и др.), развивающимися на пространстве СНГ, но (формально) не в рамках Содружества.

Главное препятствие на пути более тесного военного партнерства — различия в общей международно-политической ориентации, во взглядах на перспективы интеграции. Похоже, что принципиальная сдержанность по отношению к многостороннему сотрудничеству в СНГ является для некоторых государств основным ограничителем в общей работе в области обороны.

На протяжении уже достаточно длительного времени успешно развивается антикриминальное взаимодействие в рамках СНГ. В мае 1996 года принята Межгосударственная программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории стран СНГ на период до 2000 года, а в январе 2000 года — новая Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью до 2003 года.

В ходе реализации этих программ сформированы специализированные банки данных (свыше 16,5 тыс. объектов учета), налажен обмен информацией, улучшено взаимодействие в раскрытии преступлений и задержании преступников. Так, если в 1995 году задержано 177 особо опасных преступников, находившихся в межгосударственном розыске, то в 2000-м — более 2 600.

За последние пять лет проведено 23 комплексных оперативно-профилактических мероприятия и 118 специальных операций. Раскрыто 126 тыс. преступлений, задержано 14 тыс. преступников, изъято 50 тыс. единиц огнестрельного оружия, 150 т взрывчатых веществ, свыше 10 млн долл. США. Выявлен ряд террористических групп, задержаны их активные участники.

Хотя в последние годы общее число зарегистрированных преступлений в государствах СНГ несколько сократилось, активизируется деятельность транснациональных преступных группировок в сфере незаконной миграции, в контрабанде наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, усиливаются иные опасные виды преступлений.

Особая угроза — незаконный оборот наркотиков. Исследования показывают, что при отсутствии эффективных мер к 2010 году число наркоманов в странах СНГ достигнет 20—25 млн человек, количество ВИЧ-инфицированных приблизится к 10 млн.

Поскольку основная часть наркотиков поступает из Афганистана, их транзит охватил практически все пространство Содружества. Как считают эксперты, ежегодный наркотрафик через Центральноазиатский регион может составлять до 100 т героина. При этом, по имеющимся оценкам, удается задержать не более 10% транзитного и потребляемого объема наркотиков. Следует отметить, что, несмотря на военную операцию, афганская инфраструктура их производства и экспорта фактически не пострадала. Так, по данным Управления ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности, в январе 2002 года по сравнению с январем предыдущего года поток опиума из Афганистана вырос на 9%, а героина — на 130%.

Ключевой элемент договорно-правовой базы совместного противодействия наркоугрозе — межправительственное Соглашение о сотрудничестве стран СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров от 30 ноября 2000 года. Кроме того, специальный антинаркотический раздел содержится в Межгосударственной программе совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств СНГ на период до 2003 года.

Для пресечения наркоконтрабанды регулярно проводят комплексные оперативно-профилактические мероприятия "Канал". В 2001 году совместными усилиями правоохранительных органов стран СНГ выявлено 3 600 преступлений, связанных с незаконным оборотом этого губительного зелья, изъято около 1,5 тонн наркотических средств.

Однако уровень сотрудничества в этой сфере пока еще явно не адекватен остроте транснациональной угрозы. Данный вопрос обсуждался в общих чертах на неформальной встрече глав государств СНГ в Сочи 1—3 августа 2001 года. А на своем совместном заседании, состоявшемся в Минске в январе текущего года, правоохранительные органы и силовые ведомства этих стран приняли решение о разработке концепции противодействия незаконному обороту наркотиков.

Особое звучание приобретает сегодня вопрос о внешнеполитической координации. Ведь то, насколько сплоченно члены СНГ выступают в отношениях с третьими странами, не только наиболее наглядный и в чем-то символический индикатор уровня их сотрудничества, но имеет вполне практические импликации, определяя возможности объединения эффективно отстаивать на международной арене интересы государств-участников — как общие, так и каждого в отдельности.

Следует отметить, что достижения Содружества в этой области неоднозначны. С одной стороны, реализуется насыщенная программа многоуровневых межмидовских консультаций. В принятом 21 июня 2000 года в Москве заявлении по вопросу о поддержании стратегической стабильности главы государств СНГ высказались за сохранение Договора по ПРО 1972 года, против попыток его подрыва. В ходе встречи “без галстуков" (Ялта, 18 августа 2000 г.) президенты выступили с заявлением, фиксирующим единый подход к проблематике Саммита и Ассамблеи тысячелетия, а также по вопросам глобализации.

С другой стороны, ряд стран (Украина, Азербайджан, Грузия) заявляют о том, что они принципиально не заинтересованы во внешнеполитическом взаимодействии. Это, впрочем, не мешает им участвовать в отдельных межмидовских консультациях — в зависимости от интереса к конкретным обсуждаемым вопросам. При этом упомянутые страны не признают за Содружеством статус международной организации и полномочий выступать от имени его участников на мировой арене, а также права поддерживать контакты с другими международными структурами.

Проведенный нами краткий обзор некоторых важных направлений практического взаимодействия в рамках СНГ показывает, что Содружество, несомненно, состоялось как полезный и во многом незаменимый инструмент разностороннего взаимодействия постсоветских государств. Однако очевидно, что пока оно не смогло стать достаточно эффективным механизмом межгосударственного взаимодействия.

Достоинства Содружества как продолжение его недостатков. Перспективы СНГ

Аморфность СНГ, которая, главным образом, и является непосредственной причиной его низкой эффективности, имеет и свои плюсы. К ним относится, например, гибкость этой организации, обеспечивающая платформу и обозначающая рамки сотрудничества государств, которые порой придерживаются весьма разных взглядов на оптимальные параметры, направления и формы многостороннего взаимодействия. Содружество в том виде, как оно сложилось на сегодняшний день, инкорпорирует и учитывает интересы всех его участников — как тех, кто выступает за наращивание интеграции, так и сторонников более сдержанного подхода. Оно не препятствует развитию продвинутых форм сотрудничества между заинтересованными государствами, будь то на собственной организационной основе (принцип разноформатности) или в рамках более узких по составу межгосударственных объединений на постсоветском пространстве (практика многоуровневой интеграции). С другой стороны, в деятельности Содружества на равных основаниях участвуют даже те страны, которые не подписали Устав СНГ и, следовательно, формально не являются членами организации (Туркменистан, Украина).

Проявив несомненную устойчивость, СНГ в целом благополучно пережило десятилетний период становления, когда продвижение содержательного взаимодействия в широком формате затруднялось целым рядом объективных и субъективных факторов. Среди этих препятствий не последнее место занимали те "постсоветские комплексы" в политике государств-участников, о которых говорилось выше. В настоящее времени они, похоже, успешно преодолеваются.

Знаковой с этой точки зрения представляется констатация, содержащаяся в обстоятельном аналитическом докладе, подготовленном по поручению глав государств к юбилейному саммиту 30 ноября 2001 года в Москве: "Главный урок [десятилетия] состоит в том, что развитие многостороннего сотрудничества в СНГ не противоречит процессам укрепления суверенитета государств-участников"16.

Принципиальное значение имеет и следующая мысль из Заявления глав стран Содружества в связи с 10-летием образования организации: "Прочным фундаментом взаимодействия в рамках СНГ является совпадающее стремление наших стран к устойчивому и поступательному социально-экономическому развитию, достойной интеграции в мировое сообщество. Смысл существования Содружества видим в том, чтобы содействовать достижению этих целей через координацию и объединение усилий государств-участников. Главный критерий оценки деятельности СНГ — практическая отдача в деле повышения благосостояния граждан наших государств, обеспечения им гарантий широких прав в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культурного развития, взаимного общения — словом, реальное улучшение жизни людей"17.

Как представляется, такое понимание равно исключает и "фетишизирование" Содружества, и примитивно-иждивенческий подход к нему. Таким образом, взаимодействие в рамках СНГ обретает здоровую, реальную основу для дальнейшего развития.

Думается, что на этом фоне более контрастно проявят себя объективные факторы, сближающие государства-участники: историческая общность народов, сохраняющиеся взаимодополняемость и взаимозависимость национальных экономик, многообразные связи в социальной, гуманитарной, информационной сферах, а также принципиальное сходство избранных путей развития (при всех национальных особенностях они ориентированы в целом на построение рыночной экономики и политической демократии, на разрыв с тоталитарным прошлым, достойное вхождение в мировое сообщество).

В свете указанных тенденций, похоже, пробивает дорогу и новый взгляд на проблему эффективности сотрудничества. Необходимость изменить положение дел в этой области со всей определенностью подчеркнули эксперты стран-участниц — авторы Аналитического доклада, подготовленного к юбилейному саммиту. Представляется принципиально важным, что главы государств не только согласились с этим выводом, но и усилили его, отметив в указанном выше заявлении: "Мы будем добиваться создания эффективного механизма реализации решений и договоренностей в рамках СНГ, имея в виду повышение ответственности государств-участников за выполнение взятых ими на себя обязательств"18.

Конечно, не следует ждать чудес — в обозримом будущем СНГ не станет полноценным интеграционным объединением. К настоящему времени уже вполне выкристаллизовались интересы государств-участников, во многих областях разнонаправленные. Вместе с тем востребованность этой организации в качестве практического инструмента решения насущных проблем стран-участниц, несомненно, будет расти. Как подчеркнули лидеры стран СНГ, "Содружество обладает значительным позитивным потенциалом, который можно и нужно задействовать на благо наших народов"19.


1 Впрочем, похоже, что субъективная мотивация руководителей России, Украины и Белоруссии, декларировавших на встрече в Вискулях в декабре 1991 года создание СНГ, именно и состояла в том, чтобы создать представление о таком субституте с целью "подсластить пилюлю" для отечественного общественного мнения, самортизировать шок от "упразднения" Советского Союза.

2 Министр иностранных дел России И.С. Иванов, выйдя к журналистам после очередного саммита СНГ, которому предшествовали уж особенно мрачные "пророчества", сказал, перефразируя известное изречение Марка Твена: "Слухи о смерти СНГ оказались сильно преувеличенными".

3 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, 1999, № 3 (33). С. 20—24.

4 Главным носителем этой идеи является, естественно, бюрократический аппарат органов СНГ.

5 Алма-атинская декларация 21 декабря 1991 года // Дипломатический вестник, 1991, № 1.

6 Гринберг Р.С., Вардомский Л.Б. "10 лет после распада СССР: некоторые результаты и перспективы эволюции пространства СНГ" (Доклад на заседании "круглого стола" в "Горбачев-фонде" 1 ноября 2001 г.). ИМЭПИ РАН.

7 Думается, изначальная логика этого заключается в том, что неоспоримая значимость для коренных интересов национальной безопасности России отношений с государствами-участниками СНГ (жизненная необходимость иметь по периметру границ пояс добрососедства и сотрудничества, около 25 миллионов соотечественников, проживающих в ближнем зарубежье) проецировалась на СНГ как на организацию.

8 Дипломатический вестник, 2001, № 2.

9 Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России, 15 октября 2001.

10 Аналитический доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу" // Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России (Специальный выпуск), 3 декабря 2001.

11 Совместное заявление президентов Республики Казахстан, Российской Федерации, Туркменистана и Республики Узбекистан. Принято 1 марта 2002 года // Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России, 4 марта 2002.

12 Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России, 4 марта 2002.

13 См.: Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, № 3 (36). С. 162—171.

14 Узбекистан участвует на основе двусторонних соглашений с Россией.

15 Украина участвует на основе двусторонних соглашений с Россией.

16 Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России (Специальный выпуск), 3 декабря 2001.

17 Там же.

18 Там же.

19 Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД России (Специальный выпуск), 3 декабря 2001.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL