РОССИЯ — КАЗАХСТАН: ДИЛЕММА "БЕЗОПАСНОСТЬ — СОТРУДНИЧЕСТВО" В ТРАНСГРАНИЧНЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ

Сергей ГОЛУНОВ


Сергей Голунов, директор Центра региональных и трансграничных исследований Волгоградского государственного университета (Российская Федерация)


С распадом СССР политическая ситуация на огромном пространстве Евразийского континента кардинально изменилась. Пал "железный занавес", а образовавшийся вакуум стал заполняться под воздействием различных факторов, имеющих как позитивное, так и негативное значение для безопасности новых государств. В то же время прежде единое пространство становится все более дискретным, разделяясь многочисленными зримыми и незримыми рубежами.

Один из наиболее ярких примеров такого рода — российско-казахстанское пограничье. Рубежи между Россией и Казахстаном — уникальный, не имеющий аналогов политико-географический феномен евразийского и мирового масштаба. По своей протяженности это самая длинная в мире сухопутная разделительная линия между двумя государствами1, к которой добавляется небольшой участок на Каспийском море. В плане культуры российско-казахстанское пограничье также представляет собой уникальный пример относительно прозрачной государственной границы, разделяющей страны, относимые к западной и восточной, христианской и мусульманской цивилизационным традициям.

Неудивительно, что после распада СССР эта граница постепенно становится одним из важнейших регуляторов взаимодействия не только между двумя крупнейшими постсоветскими государствами, но и между европейской и азиатской, северной и южной частями евразийского пространства. С одной стороны, проблемы безопасности, возникшие или обострившиеся в 1990-е годы, требуют создать эффективный щит на пути нелегальных трансграничных потоков в Россию и страны ЕС. С другой — перекрытие столь протяженного участка может привести к последствиям, вызывающими ассоциацию с нарушением кровообращения в огромном организме, в роли которого в данном случае выступает постсоветское пространство. Тот или иной выбор между "мягкой" и "жесткой" стратегией пограничной политики, основными парадигмами которой являются безопасность и сотрудничество, способен привести к серьезным изменениям геополитической ситуации, далеко выходящим за рамки двусторонних отношений между Россией и Казахстаном.

Вышеупомянутые парадигмы в известной мере можно рассматривать как оппозиционные друг к другу, что вовсе не означает их взаимоисключающего характера и делает возможным их сочетание в различных соотношениях и комбинациях. Анализ наиболее значимых факторов, влияющих на такое соотношение, — главная задача этой статьи.

Общая характеристика приграничья

Курьезно, но огромная протяженность границы затрудняет ответ даже на, казалось бы, самый очевидный вопрос о точной ее длине — от 6 400 до 7 600 км (данные расходятся более чем на 1 000 км)2. Однако это далеко не праздный вопрос: разница в 1 000 км может выразиться в десятках миллионов долларов, которые необходимо затратить на обеспечение полноценного пограничного режима и развитие приграничных территорий.

С российской стороны к границе примыкают 12 регионов, в которых насчитывается около 26 млн жителей3, включая 70 непосредственно прилегающих к ней административных районов, в пределах которых расположено более 1 500 населенных пунктов и проживают свыше 3 млн чел.4

В Казахстане с Россией граничат семь областей из 14. Население северных и западных приграничных регионов Казахстана составляет 5,3 млн чел., из них 2,4 млн — жители сельской местности (в северных районах этих областей плотность населения несколько больше)5. Таким образом, демографические пропорции в непосредственно прилегающей к границе зоне можно считать сопоставимыми, хотя соответствующий потенциал приграничных регионов России почти в пять раз выше.

Существенно отличается соотношение численности титульных этнических общностей по обе стороны границы. В российских приграничных регионах русские составляют 82,1% населения, казахи — лишь 2,1%. А на казахстанской стороне доля русских — примерно 74%, казахов — около 9%. Наиболее ярким примером несоответствия между этнодемографическими пропорциями на региональном и локальном уровнях является Волгоградская область: в первом случае соотношение между русскими и казахами — 89% и 1,6%, а во втором — 33% и 57%6.

Ландшафт преобладающей части границы примерно одинаков: это степная и полупустынная зона с малым количеством естественных препятствий. Пограничные реки выполняют функцию рубежа на участках протяженностью не более 150 км. Выраженными ландшафтными барьерами обладают лишь часть участка Алтайского края и участок Республики Алтай. Оба они расположены в горной местности, что существенно затрудняет трансграничное сообщение.

Именно в целом благоприятные для такого сообщения ландшафтные условия делают российско-казахстанскую границу достаточно удобной для транспортного сообщения. Ее пересекают 16 железнодорожных магистралей, примерно 200 автодорог, из которых — 6 автомагистралей, 36 — с твердым покрытием, 33 — без покрытия, остальные — грунтовые, которые в плохих погодных условиях труднопроходимы7.

В советский период транспортная инфраструктура создавалась как единый комплекс, составляющие которого порою проектировались без учета административных границ между союзными республиками. Как результат, некоторые автомобильные и железные дороги на коротких участках пересекают теперь уже государственную границу, а затем возвращаются на территорию "своей" страны. В ряде случаев (особенно когда речь идет о железнодорожных магистралях) это создает серьезные проблемы в плане зависимости транспортного сообщения между частями одного и того же государства от сопредельной стороны, а также несовпадения ведомственной принадлежности таких участков с государственной8.

В числе долгосрочных факторов, влияющих на характер трансграничного взаимодействия, важную роль играет ресурсный потенциал приграничных территорий. Он включает в себя нефть, рудные ископаемые, уголь, лес, сельскохозяйственную продукцию (в первую очередь зерно), животноводство (скот), отводимые для их производства территории (поля, пастбища), а также используемую для орошения воду. Как будет показано ниже, именно на основе переработки поступающего из Казахстана сырья и частичного возврата на его территорию готовой продукции (изделия из металлов, бензин, электроэнергия и т.п.) действуют наиболее эффективные производственно-технологические цепочки, сохранившиеся с советских времен, несмотря на трудности переходного периода.

Проблемы пограничной безопасности

Отсутствие сколько-нибудь эффективной системы контроля над пересечением новых государственных границ (при сохранении высокого контактного потенциала приграничья) в сочетании с дороговизной их обустройства поставило стороны (в первую очередь Россию, куда направлена основная часть нелегальных трансграничных потоков) перед принципиально новыми по сравнению с советскими временами проблемами. Свою роль сыграли дезинтеграция жесткой системы внутреннего административного контроля в пределах пространства бывшего СССР и новые социальные проблемы, а также международные преступные группировки, которые за несколько лет сумели сформироваться и довольно четко отладить каналы своей трансграничной деятельности. Положение усугубляется ослаблением прежде малопроницаемой системы безопасности границ со странами дальнего зарубежья.

Стоящие перед сторонами проблемы пограничной безопасности играют неоднозначную роль при выборе ими соответствующей политики. Упомянутые проблемы можно условно разделить на две группы. Первая (наркоторговля, другая контрабанда, нелегальная миграция, ирредентизм) подталкивает к ужесточению пограничного режима с заметным акцентом на односторонние меры, тогда как вторая (экология и т.п.) практически не допускает решения проблем без координации действий с сопредельной стороной.

Наиболее серьезная трансграничная угроза для России — беспрецедентное увеличение объемов наркоторговли, главным очагом которой стал Афганистан (примерно 75% мирового производства героина). В силу своего ключевого положения на пути из Центральной Азии в Россию, огромной протяженности и прозрачности российско-казахстанская граница является для наркоторговцев наиболее привлекательным вариантом пересечения территории РФ. К тому же сам Казахстан — один из крупнейших в мире производителей марихуаны (в южных районах республики ежегодно выращивается до 5 тыс. т этого наркосырья). В связи с этим весьма впечатляют данные МВД РФ, согласно которым 93% марихуаны, 85% гашиша и 78% опия поступают в Россию именно через территорию Казахстана9. Количество задержанного "зелья" постоянно растет, что объясняется как ужесточением пограничного режима, так и увеличением наркоторговли. Если за год и девять месяцев (1996—1997 гг.), по данным Федеральной пограничной службы (ФПС), изъяли 560 кг10 наркотиков, то за 2000 год только по Юго-Восточному региональному отделению погранслужбы (т.е. без учета важного "астраханского канала") — 394 кг11.

Как показывает международный опыт, пограничные и таможенные службы в состоянии выявить лишь 5—10% контрабанды. Между тем, по оценкам российских экспертов, при существующих тенденциях уже через 10 лет каждый пятый россиянин будет употреблять наркотики12, волна наркомании может захлестнуть и европейские страны. Поэтому наркоторговля, по всей видимости, уже стала более серьезной угрозой безопасности России, чем какие-либо территориальные потери и даже, возможно, внутренняя нестабильность.

Сопоставляя риски от сохранения прозрачности российско-казахстанской границы и экономические потери от ее закрытия, можно сделать неутешительный вывод: выгоды от развития трансграничного сотрудничества пока ни в коей мере не компенсируют тот ущерб, который наносит России наркотрафик. Сравнение рыночной стоимости произведенного в 1999 году в Афганистане героина (130—140 млрд долл., его большая часть доставляется основным потребителям именно по северному маршруту) и достигнутого в 2000 году показателя внешнеторгового оборота между странами СНГ (25,3 млрд долл.) может дискредитировать идею о приоритетности развития трансграничного сотрудничества по отношению к административным мерам обеспечения безопасности. По сути, именно масштабы наркоторговли — главный аргумент в пользу ужесточения режима охраны российско-казахстанской границы.

Однако проблема в том, что даже при серьезном риске уменьшения российского влияния в Казахстане целесообразность закрытия границы далеко не очевидна. Зато достаточно очевидно, что основную часть наркотиков (по экспертным оценкам, примерно 70%) провозят в РФ автомобильным или железнодорожным транспортом, проходящим пограничный контроль, а не в объезд пунктов досмотра. Как представляется, без широкого и поставленного на систематическую основу сотрудничества с Казахстаном и другими странами региона (при их реальной заинтересованности) односторонние меры могут дать значительно меньший эффект, чем ожидается.

В сочетании с серьезным несоответствием экономической конъюнктуры сопредельных территорий, а также с их социальными проблемами прозрачность границы и недостаточная определенность ее правового статуса создают весьма благоприятные условия для контрабанды готовой продукции и сырья. Как и в других случаях, за истекшее десятилетие сложились отлаженные каналы такой контрабанды на межрегиональном, региональном и локальном уровне, сформировались устойчивые трансграничные преступные группировки. Такого рода деятельность стала важным источником дохода для значительной части жителей некоторых приграничных населенных пунктов, в нее же прямо или косвенно вовлечены работники транспорта и его инфраструктуры, сотрудники силовых ведомств, помогающие в оформлении перевозимых грузов, регистрации мигрантов и т.п.

Когда речь идет о крупных объемах направляемой в Казахстан контрабанды, чаще всего фигурируют лом цветных металлов, продукция деревообработки, стройматериалы, сельхозтовары и продукты питания, спирт и алкогольные напитки, ширпотреб (все более увеличивающуюся долю в котором занимают китайские изделия), горюче-смазочные материалы, автозапчасти. В обратном направлении идет контрабанда продуктов питания, самодельных алкогольных напитков, ширпотреба. Операции с российскими горюче-смазочными материалами и казахстанскими продуктами питания во многом объясняются разницей в ценах: на бензин они в Казахстане существенно выше российских, тогда как с продуктами питания ситуация зачастую противоположна13.

Для части населения приграничных районов контрабандная активность локального масштаба нередко становится важным источником существования. И это при том, что необходимость уплаты пошлин или других сборов, а в некоторых случаях и административный произвол при досмотре толкают на попытки избежать контроля. Приграничные хозяйства нередко остро нуждаются в запчастях и горючем, потребности в которых в некоторых случаях восполняются путем нелегальных бартерных операций с зарубежными соседями. Эти и многие другие факторы свидетельствуют, что трансграничная контрабанда — порождение не только "теневой" экономики, но и административно-правовых издержек ужесточения пограничного режима, а также пробелов в правовой базе трансграничных взаимоотношений, особенно на локальном и региональном уровне.

Из других трансграничных проблем безопасности, имеющих значение не только для России, но и для других европейских стран, особо выделяется неконтролируемая миграция. Для западных приграничных районов России неконтролируемая миграция из Казахстана чревата изменением этнического баланса и в перспективе — ростом ирредентистских настроений. Трудовая и торговая миграция из стран Центральной Азии и Кавказа ведет к появлению в приграничных регионах многочисленных маргинальных и полумаргинальных этнических общностей, что чревато ростом социальной напряженности.

В постсоветский период территории Казахстана и России стали активно использовать нелегальные мигранты из дальнего зарубежья, часть которых стремится осесть в РФ, а другая направляется в страны ЕС. В 1997—1999 годах при пересечении границы было задержано около 2 тыс. нелегалов из стран дальнего зарубежья, из них 1,5 тыс. оказались гражданами Афганистана, остальные — Пакистана, Шри-Ланки и других азиатских государств. По оценкам экспертов из ФПС, именно на российско-казахстанской границе предпринимается 34% попыток незаконного пересечения по всем границам России, при том что выявляется лишь от 2 до 10% нарушителей14.

Маршрут через страны Центральной Азии и Россию стал, помимо азербайджанского и грузинского "каналов", самым распространенным путем проникновения боевиков в Чечню. По данным Юго-Восточного регионального управления ФПС, в 2000 году пограничники совместно с органами ФСБ и МВД в ходе фильтрации выявили 300 человек, которые намеревались присоединиться к чеченским сепаратистам15.

В последние годы проявляется определенная тенденция к образованию в приграничной зоне локальных преступных группировок, которые в основном занимаются контрабандой (включая провоз наркотиков и переправку нелегальных мигрантов), кражей скота, браконьерством (в частности, в каспийской зоне) и т.п. Использование сопредельной территории для сбыта нелегальной продукции или сокрытия преступления порою серьезно затрудняет расследование таких фактов.

Отсутствие единой системы контроля над некогда общим пространством усложняет и решение трансграничных проблем экологической безопасности. Запущенное состояние значительных площадей сельскохозяйственного назначения и нехватка у властей средств на борьбу с вредителями делают казахстанскую территорию главным очагом распространения насекомых, представляющих большую опасность и для сопредельных регионов. В частности, возросла угроза вспышек эпидемий, источники которых находятся в степной зоне приграничья. В приграничных районах Казахстана существуют природные очаги опасных инфекционных болезней: чумы, сибирской язвы, туляремии и бруцеллеза. Опасности заражения подвержены также животные и растения, что вынуждает стороны (особенно российскую) вводить карантинный контроль при ввозе соответствующих грузов на их территорию.

В ряде случаев определенную проблему создают регулирование режима водопользования и загрязнение трансграничных рек. Наиболее важная для обеих сторон такого рода проблема — состояние р. Иртыш, берущей начало в Китае и протекающей по территории Казахстана и России. КНР планирует строительство канала Черный Иртыш — Карамей, в результате чего река может потерять около четверти своего стока, что, учитывая также закономерное увеличение удельного загрязнения, создаст угрозу водоснабжению других заинтересованных стран, прежде всего Казахстана.

В зоне Прикаспия проблема связана с интенсивными разработками месторождений, находящихся как на суше, так и на дне моря. В первом случае речь идет о перемещении в Россию из Казахстана насыщенных сероводородом воздушных масс, возможных просадках грунта и землетрясениях; во втором — о загрязнении морской поверхности, непоправимом ущербе биологическим ресурсам северной части Каспия.

Трансграничное сотрудничество: успехи и трудности

Приобретение регионами определенной самостоятельности в плане внешних связей стало для них одной из главных возможностей, открывшихся после распада жесткой командной системы советского периода. У приграничных административно-территориальных образований России и Казахстана появились перспективы развития трансграничной кооперации: производственной, торговой, финансовой, транспортной, гуманитарной (социальной, образовательной, культурной), экологической и т.д.

В связи с развитием трансграничного сотрудничества у приграничных территорий и относящихся к ним организаций возникают свои интересы, которые в ряде случаев приобретают транснациональный характер. Это важный фактор формирования пограничной политики. В перспективе он может способствовать созданию новой конфигурации приграничного пространства, не исключая возникновения устойчивых трансграничных организаций регионов обеих стран. Уже действует, в частности, заключенное 24 сентября 1999 года Соглашение о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999—2007 годы, подписанное вместе с Программой приграничного сотрудничества на тот же период.

Приоритетная ориентация сторон на развитие этого сотрудничества, вероятно, позволила бы найти и такие формы обеспечения трансграничной безопасности (акцент на совместные мероприятия органов внутренних дел, создание общего пограничного пространства с укреплением южной границы Казахстана), которые не были бы связаны с ужесточением режима российско-казахстанских рубежей. Однако нынешний уровень трансграничного взаимодействия пока не позволяет смотреть на перспективу реализации этого сценария с оптимизмом. Рассмотрим этот потенциал подробнее.

В частности, сотрудничество в производственной сфере во многом определяется потребностями развития ресурсного, инфраструктурного, технологического и другого потенциала, который был заложен еще в советский период и, несмотря на проблемы и новые приоритеты постсоветского десятилетия, по-прежнему предполагает тесную кооперацию, обеспечивающую производственный цикл. Одно из приоритетных направлений такой кооперации — добыча казахстанских полезных ископаемых с использованием российского оборудования, последующей поставкой сырья на российские предприятия и, в некоторых случаях, возвратом готовой продукции (полуфабрикатов) в Казахстан.

Так, на перспективных нефтяных месторождениях Западного Казахстана (Карачаганак, Тенгиз, Кашаганское месторождение каспийского шельфа и др.) используют российское буровое оборудование, поставляемое из Астраханской и Волгоградской областей. Преобладающую часть казахстанского минерального сырья перерабатывают на российских предприятиях приграничных регионов, в частности в Самарской, Оренбургской, Омской областях. На российские предприятия приграничных регионов поступают для переработки и другие полезные ископаемые, включая добываемые на уникальных месторождениях цветные металлы (марганец, титан, свинец, хром, цинк). Часть готовой металлопродукции затем возвращается в Казахстан. Подобная схема действует и при поставках угля, используемого в России для нужд не только тяжелой промышленности, но и энергетики, что обеспечивает Казахстану поставки электроэнергии.

Достаточно тесные связи сохраняются и между экономическими инфраструктурами на локальном уровне. Речь идет о поставках казахстанского сырья на российские предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, о ремонте сельхозтехники и т.п.

Вместе с тем сотрудничество в производственной сфере во многом зависит от экономической конъюнктуры. Кризис 1990-х годов ощутимо ударил по крупной промышленности, привел к спаду производства, частичной потере рынка соседней страны и переориентации приграничных районов на связи с другими партнерами. Этому способствовал переход ряда крупных предприятий Северного и Западного Казахстана в руки иностранных собственников. Так, после покупки ведущих предприятий медной промышленности южнокорейской компанией "Самсунг" поставки меди в Россию были свернуты, аналогичная ситуация сложилась и в результате приобретения западными фирмами некоторых рудных (в частности, хромовых) месторождений республики16.

В этой сфере есть большое количество и других проблем. В их числе: низкие инвестиционные возможности сторон (особенно казахстанской), существенные различия потенциала приграничных регионов, многочисленные административно-правовые и другие барьеры.

В области торговли необходимо увеличить объем операций между сопредельными сторонами и стимулировать их деловую активность. Для большинства приграничных регионов соседняя страна входит в число приоритетных внешнеэкономических партнеров. Так, Казахстан занимает первое место во внешнеторговом обороте четырех из 12 российских регионов (речь идет о Челябинской, Оренбургской, Курганской областях и Алтайском крае), входя для всех граничащих с ним субъектов РФ в тройку наиболее приоритетных партнеров из стран СНГ.

В свою очередь, Россия занимает первое место во внешнеторговом обороте практически всех граничащих с ней регионов Казахстана. Доля РФ в данном случае колеблется от 36 до 80%17. Наименьшую часть (36%) РФ имеет во внешней торговле самой развитой в индустриальном плане Восточно-Казахстанской области (61% ее импорта, но лишь 16% — экспорта)18. При этом Челябинская и Оренбургская области прочно занимают первые два места среди российских региональных партнеров РК (в 2000 г. товарооборот первой с Казахстаном составлял 538,6 млн, а второй — 527,4 млн долл.). Соответствующий товарооборот бывшей на третьем месте Свердловской области составил 379,2 млн долл., а Москва (339,6 млн долл.) уступила по этому показателю еще и Омской области19.

В восьми приграничных субъектах России экспорт заметно превышает импорт. Однако для приоритетных партнеров по внешнеторговому сотрудничеству с РК — Челябинской (доля Казахстана в экспорте — 8,1%, в импорте — 66,2%), Оренбургской (соответственно 5,5% и 75,6%) и Новосибирской областей (16,1% и 28,3%) характерна противоположная картина. Для этих регионов сопредельные территории гораздо более значимы в качестве поставщика минерального сырья, нежели рынка сбыта.

В поисках путей дальнейшего развития и повышения эффективности внешнеторгового сотрудничества стороны предпринимают меры, направленные на его стимулирование и диверсификацию. Речь, в частности, идет о совершенствовании правовой базы на уровнях ЕврАзЭС, двусторонних межгосударственных и межрайонных отношений. Главное достижение в этой области — частичная интеграция таможенных территорий, создающая (несмотря на периодически применяемые вопреки общей политике ЕврАзЭС односторонние протекционистские меры) льготные условия для товарооборота между обеими странами. Поощряемая центральными властями политика приграничных регионов способствовала активизации связей между крупными хозяйственными субъектами РФ и РК, обеспечивающими основную долю упомянутого товарооборота.

Что касается гуманитарного сотрудничества, то оно налажено в таких областях, как наука и образование, этноконфессиональные отношения, национальная культура, средства массовой информации, медицина, физкультура и спорт, права и свободы человека, социальная защита и занятость, причем наиболее прочно — в сферах информации и образования. Взаимодействие именно в этих сферах в наибольшей степени способствует сохранению общего русскоязычного культурного пространства и полноценному включению идентифицирующих себя с сопредельной территорией этнокультурных меньшинств в принимающее общество.

В информационной сфере речь идет главным образом о распространении печатных и электронных СМИ Казахстана в приграничных районах РФ, ибо российские средства массовой информации даже без поддержки сохраняют в Казахстане весьма прочные позиции. При содействии региональных администраций в Астраханской, Оренбургской и в других областях выходят теле- и радиопрограммы, издаются газеты на казахском языке. Однако круг потребителей такого рода материалов остается ограниченным даже в казахской среде.

Приоритетами сотрудничества в сфере образования определяется взаимная поддержка начального и среднего обучения на национальных языках, подготовка казахстанских специалистов в высших и средних специальных учебных заведениях сопредельных российских регионов. Почти во всех приграничных субъектах России есть казахские школы или классы с углубленным изучением казахского языка. Заметное различие профессионального и образовательного потенциала приграничных регионов РФ и РК (вызванное не в последнюю очередь миграцией русскоязычных специалистов из Казахстана) объясняет преимущественную ориентацию соответствующего сотрудничества на обеспечение подготовки казахстанских специалистов в российских высших и средних специальных учебных заведениях. Речь идет о целевой подготовке казахстанских и российских студентов в вузах сопредельной страны с выдачей выпускникам взаимно признаваемых дипломов об образовании, о продолжении обучения, в том числе в аспирантуре и стажировках в России преподавателей казахстанских высших учебных заведений, защите в РФ своих диссертаций казахстанскими соискателями и т.п. В некоторых областях Казахстана открыты филиалы российских вузов.

Сотрудничество в сфере здравоохранения также развивается при заметном различии потенциалов сопредельных регионов. Если наиболее крупные приграничные областные центры РФ располагают самыми широкими возможностями по оказанию медицинской помощи населению, то аналогичные ресурсы в Казахстане, как правило, гораздо скромнее. К тому же казахстанская система здравоохранения с 1994 года перестала быть государственной, в результате чего резко возросло число граждан этой республики, пересекающих границу для получения медицинской помощи20. Потребность населения приграничных территорий Казахстана в квалифицированных медицинских услугах привела к открытию в соответствующих регионах филиалов российских центров.

Отмеченная при рассмотрении проблем безопасности угроза распространения эпидемий из расположенных на территории Казахстана очаговых зон также требует организации совместных мер. Однако их реализация пока тормозится, особенно в казахстанском случае, недостатком финансовых средств.

Важный аспект трансграничного сотрудничества — вопросы экологии. Такие проблемы, как распространение саранчи, чрезвычайные ситуации, загрязнение рек, природоохранные мероприятия в приграничной зоне, регулирование затрагивающей интересы сопредельной стороны промышленной деятельности и т.п., требуют совместной регламентации. Эти вопросы отражены в уже упомянутых документах, подписанных на дву- и многостороннем уровнях.

К сожалению, остаточное финансирование экологических программ и их подчиненное положение в соотнесении с крупными экономическими проектами ведут к тому, что многие задекларированные приоритеты либо остаются на бумаге, либо реализуются крайне медленно. Это касается экологической реставрации степных ландшафтов (нарушенных неумеренной распашкой земель) и борьбы с опустыниванием, охраны растительного и животного мира (в частности, создания заповедников и других аналогичных объектов), а также проблем регулирования стока трансграничных рек, в том числе и таких крупных, как Урал и Иртыш. Специалисты и общественность уделяют повышенное внимание экологически опасным приграничным объектам Атырауской (месторождения Тенгиза и Восточного Кашагана), Западно-Казахстанской (Карачаганак), Оренбургской, Челябинской, Восточно-Казахстанской (горнодобывающие и перерабатывающие промышленные предприятия) областей. Однако еще рано говорить о значительном улучшении ситуации в зоне их деятельности. И все же благодаря усилиям ученых и экологов-практиков РФ и РК и в результате их совместной деятельности достоянием широкой общественности становятся факты загрязнения окружающей среды, проводится мониторинг таких загрязнений, организуются научные исследования, в том числе и полевые.

Проблемы формирования пограничной политики

Сложность и острота проблем, появившихся в постсоветский период перед приграничными территориями, уникальность российско-казахстанских рубежей — их протяженность, происхождение, этнокультурная специфика, дороговизна обустройства привели к тому, что формирование пограничной политики и ее приоритетов затянулось почти на десятилетие. В этом процессе принимают участие не только высшие органы власти и силовые структуры, но и руководство приграничных регионов.

В первые годы после распада СССР в политических элитах России и Казахстана преобладала точка зрения, согласно которой граница между этими странами должна оставаться прозрачной и даже номинальной, а основное внимание следует уделять обеспечению безопасности внешних границ СНГ. Такой подход мотивировался как дороговизной обустройства границы, так и тесными этническими и культурными связями населения по обе ее стороны.

Во второй половине, особенно в конце 1990-х годов, ситуация качественно изменилась. Важнейшими предпосылками такой трансформации стали существенные изменения этносоциального и этнодемографического положения в приграничных районах, более четкое оформление региональных интересов в сфере трансграничного взаимодействия. Особое значение имела смена конъюнктуры в сфере безопасности, включая повышение актуальности новых проблем глобального, регионального и локального уровня.

Рост нелегальной трансграничной деятельности в ее наиболее угрожающих формах привел к серьезному изменению отношения к вопросам пограничного режима со стороны центральных структур и региональных властей России. Особенно активным сторонником того, чтобы установить на границе полный контроль, выступает Федеральная пограничная служба. Однако в публичных высказываниях ее представителей вместе с тем подчеркивается, что это не должно служить препятствием для развития трансграничного сотрудничества с Казахстаном. Так, в 2001 году председатель Комитета Госдумы по обороне, бывший руководитель погранслужбы А. Николаев предложил организовать режим границы по принципу "застежки-молнии", с тем чтобы иметь возможность регулировать его в зависимости от конъюнктуры взаимоотношений между сопредельными государствами21.

При формировании пограничного режима в 1995—1998 годах с российской стороны речь шла об ограниченных мерах, которые в перспективе позволили бы ввести трансграничное сообщение в легальные рамки и создать административно-правовую основу для борьбы с нарушениями государственных рубежей. В 1996 году был проведен широкомасштабный эксперимент по невойсковой охране, в котором особый акцент был сделан на использование казачьих формирований. Однако, несмотря на дешевизну такого способа охраны, вскоре эксперимент пришлось частично свернуть. Не в последнюю очередь это связано с негативной реакцией казахстанской стороны, выразившей обеспокоенность перспективами вовлечения казачьих формирований в межэтнические конфликты по обе стороны границы22. Такая реакция Астаны может свидетельствовать о ее серьезных опасениях, вызванных возможным ростом ирредентистских настроений среди русского населения приграничной зоны при поддержке извне.

Казачьи формирования привлекали к охране границы и впоследствии. Однако ставка была сделана на использование войсковых структур государственного подчинения, в состав которых по контракту могут набирать и казаков. Федеральной пограничной службе — главной в рассматриваемом контексте войсковой структуре — отведена координирующая роль в регулировании взаимодействия таможенной, миграционной, правоохранительной и других приграничных служб.

Становление существующих в настоящее время институтов ФПС РФ в зоне границы происходило с 1996 по 2000 год. Ключевые вехи этого процесса — преобразование Регионального управления ФПС с местом дислокации в г. Челябинске в ее Юго-Восточное региональное управление и формирование региональных погранотрядов, завершившееся, в основном, в 2000 году.

В тот же период решались проблемы кадров и материально-технической комплектации создаваемых подразделений, основу которых составили военнослужащие погранвойск, выводимых из стран СНГ, в первую очередь из Грузии и Кыргызстана, а также контрактники, набираемые из местных жителей. В связи с нехваткой выделяемых средств пограничникам пришлось решать острые вопросы размещения, обеспечения транспортом, горючим, связью и даже оружием. При содействии региональных администраций и существенном увеличении финансирования из федерального бюджета в самом конце 1990-х — начале 2000-х годов эти проблемы удалось частично разрешить. Однако дефицит кадров и материально-технических средств, явно недостаточное количество пропускных пунктов (их лишь немногим более 70) и существенные пробелы в правовой базе, регулирующей полномочия пограничников, пока не позволяют говорить о полноценном погранконтроле.

Стратегия обеспечения пограничной безопасности Казахстана достаточно специфична по сравнению с российской. Казахстанские пограничники подчинены Комитету национальной безопасности, что делает погранслужбу частью мощной организации, имеющей весьма широкие возможности для сбора самой разнообразной информации и принятия мер силового принуждения.

Тем не менее, не располагая сколько-нибудь адекватными материальными и другими23 ресурсами для укрепления пограничного режима, казахстанские власти поначалу однозначно выступали за сохранение прозрачной границы с РФ. При этом они не отказывались от развертывания системы таможенного контроля и взимания сборов с пересекающих границу транспортных средств. Однако масштабы трансграничной контрабанды сырья и товаров народного потребления, потенциальная нестабильность социальной ситуации в северном пограничье и необходимость принимать хотя бы относительно адекватные по сравнению с российской стороной меры режимного и другого характера в ходе переговоров по делимитации побудили казахстанскую сторону скорректировать свою позицию. В марте 2000 года проведены первые за годы независимости учения пограничных войск республики, охватившие и территории сопредельных с Россией регионов. В последние годы резко активизировалось и строительство новых пропускных пунктов.

В сотрудничестве административных структур двух стран по обеспечению их пограничной деятельности можно выделить несколько направлений. Главное значение в данном контексте имеют борьба с преступностью и регулирование трансграничного сообщения.

В первом случае акцент делается на совместные мероприятия, в которых принимают участие пограничные и другие силовые структуры. Особо выделяется операция "Граница", периодически проводимая в соседствующих регионах РФ и РК в целях пресечения контрабанды наркотиков, оружия и ликвидации организованных преступных групп24.

Результаты этой работы показывают, что необходимо усилить борьбу не только с приграничной и трансграничной преступностью, но и с ростом ее масштабов. Так, в ходе состоявшейся в декабре 1998 года операции раскрыто 5 672 преступления (в том числе 10 заказных убийств), задержано 397 человек, находившихся в розыске, пресечена деятельность 186 преступных групп, изъято 128,9 кг взрывчатых веществ, 1 958 единиц огнестрельного оружия, более 13 тыс. штук боеприпасов, 546,9 кг наркотиков, 303,2 тыс. литров спирта и водки, 102 похищенных автомашин и товарно-материальных ценностей на сумму свыше 45 млн рублей25.

Однако даже столь впечатляющие итоги этой и других аналогичных операций вряд ли позволяют рассчитывать на возможность эффективной борьбы с криминалом путем периодических кампаний, а четкие каналы для постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами в большинстве случаев пока не налажены либо налажены лишь частично.

Еще одна приоритетная сфера взаимодействия пограничных и таможенных служб — согласование мероприятий по обеспечению пропускного режима. Важным шагом в этом направлении стало соглашение "О пунктах пропуска через российско-казахстанскую государственную границу", подписанное правительствами обоих государств 23 декабря 1998 года и вступившее в силу ровно через месяц. А затем был утвержден список этих пунктов.

Участие приграничных регионов в формировании пограничной политики своих стран проявляется, во-первых, в содействии правовому обеспечению пограничного режима и статуса приграничных районов, во-вторых, во влиянии на соответствующую политику центральных властей, в-третьих, в уже рассмотренных выше действиях по развитию приграничного сотрудничества. Однако, декларируя свою заинтересованность в расширении такого сотрудничества и пытаясь на этом основании добиться различных выгод во взаимоотношениях с Центром (признание особого статуса своего региона, инвестиции в развитие трансграничной инфраструктуры, налоговые льготы, право оставлять бóльшую часть таможенных сборов на свои нужды), значительная часть представителей элиты граничащих с Казахстаном субъектов России выступает за ужесточение пограничного режима. Свои доводы они мотивируют прежде всего необходимостью бороться с наркоторговлей и нелегальной миграцией.

Кажущееся противоречие во многом объясняется уже рассмотренной выше структурой приграничного сотрудничества, в рамках которой доминируют связи между крупными хозяйственными субъектами. Эти связи гораздо меньше зависят от степени жесткости пограничного режима, нежели трансграничные контакты представителей малого и среднего бизнеса, для которых ужесточение контроля, создающее благодатную почву для расцвета коррупции, нередко оказывается труднопреодолимым барьером.

По нашему мнению, власти прилегающих к границе районов не случайно проявляют, в целом, более настороженное отношение к перспективе установки жестких барьеров на границе. Строгий режим особенно больно может ударить по трансграничным связям именно локального уровня и, кроме того, осложнить межэтнические отношения. В то же время значительная часть приграничных районов ориентирована в первую очередь на внутренние связи26.

Отсутствие достаточных стимулов объясняет слабую координацию административных структур сопредельных сторон как на региональном, так и на локальном уровне. Это делает весьма туманной перспективу создания эффективной модели обеспечения трансграничной безопасности на основе согласованных действий обеих стран и пока вынуждает их полагаться главным образом на меры одностороннего характера.

Выводы

Огромная протяженность, геополитическое и этнокультурное положение российско-казахстанской границы делают ее ключевым регулятором как легальных, так и нелегальных евроазиатских трансграничных потоков. А ландшафтные, инфраструктурные и социально-демографические характеристики в данном случае играют скорее благоприятную роль и способствуют достаточно интенсивному трансграничному сообщению, а также сохранению сравнительно высокого уровня контактности границы.

Однако с учетом новых реалий постсоветского периода такая контактность далеко не всегда положительна. При экономическом неравенстве сопредельных территорий (и шире, в рамках структуры представляемого Россией Севера и странами Центральной Азии Юга), формировании и активизации трансграничных преступных группировок регионального и локального калибра, росте социальной и межэтнической напряженности прозрачность границы создает серьезные проблемы для безопасности РФ (наиболее большая угроза — наркоторговля), а по ряду параметров (контрабанда и т.п.) — и для Казахстана. Прямой и косвенный экономический ущерб, который несет Россия из-за проницаемости рубежей, многократно превосходит экономические выгоды нынешнего трансграничного сотрудничества. При сравнительно низком уровне взаимодействия между занятыми обеспечением пограничной безопасности силовыми структурами России и Казахстана создание жесткого пограничного режима с акцентом на односторонние меры на первый взгляд вполне оправданно.

На практике же вряд ли можно ожидать кардинального улучшения ситуации в результате односторонних мер. Огромная протяженность границы (оценки которой, повторим, до сих пор расходятся более чем на 1 000 км) потребует колоссальных расходов на ее обустройство. К тому же необходимо существенно повысить кадровый потенциал и техническую оснащенность структур, занятых обеспечением пограничного режима. Однако при финансовых трудностях и реформе вооруженных сил (предусматривающей сокращение их численности) эти задачи вряд ли выполнимы. Учитывая, что, по экспертным оценкам, большая часть контрабанды проникает в Россию через контролируемые упомянутыми силами железнодорожные и автомобильные магистрали, эффект от планируемых мероприятий может оказаться несопоставимым с затратами на их реализацию. К этому следует добавить серьезные политические издержки, которые могут привести к дальнейшему обособлению сопредельных территорий, остающихся во многих отношениях тесно интегрированными, несмотря на распад СССР.

Альтернативный вариант — развитие трансграничного сотрудничества на всех уровнях. Повышение реальной заинтересованности сопредельной стороны могло бы стать для нее серьезным стимулом для создания эффективной системы трансграничной безопасности, а в перспективе, возможно, и либерализации пограничного режима при укреплении общих внешних границ на юге Казахстана. Пока же у сотрудничества в этой сфере нет прочной основы, позволяющей создать систему постоянного, многоуровневого и оперативного взаимодействия, привлечь к решению данных проблем общественность.

В любом случае чрезвычайная стратегическая важность российско-казахстанской границы и в дальнейшем будет определять ее ключевую роль в системе безопасности и трансграничного взаимодействия, включающей не только Россию и Казахстан, но и постсоветское пространство, а в некоторых отношениях и значительную часть всего евразийского континента. В нынешних условиях ни Россия, ни тем более Казахстан не в состоянии решить наиболее серьезные трансграничные проблемы в одиночку. Это создает потребность в развитии трансграничного сотрудничества не только на двусторонней, но и на многосторонней основе с привлечением в необходимых случаях заинтересованных третьих стран и международных организаций.


Выполнено при поддержке программы Research Support Scheme Фонда Сороса.

1 Большей протяженностью обладает лишь граница между США и Канадой (8 893 км), но из них 2 477 км приходится на участок канадской границы с Аляской [http://wwg.far.ru/].
2 См.: Эксперт, 17 декабря 2001. С. 62 (7 598 км — оценка Федеральной пограничной службы РФ); "World Wide Geography — Всемирная география" — http://wwg.far.ru/ (6 846 км); http://www.kaz.newmail.ru/HMAGEOGR.HTM/ (6 477 км).
3 По оценке на 1999 год рассчитано по: Энциклопедия СНГ. Выпуск: Регионы России. История. Демография. Хозяйство. Финансы. Инвестиции. Банки. Страхование. Экология. М., 2001.
4 См.: Муллаянов Р.Ш. Актуальные проблемы пограничной политики современной России. В кн.: Границы безопасности и безопасность границ. Челябинск, 2001. С. 44.
5 Рассчитано по: Национальный состав населения Республики Казахстан. Т. 2 . Алматы, 2000.
6 Рассчитано по: Национальный состав населения Республики Казахстан. Т. 1. Итоги переписи населения 1999 г. в Республике Казахстан. Алматы, 2000; Энциклопедия СНГ…; Человек и граница. Волгоградская область. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Приволжский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Сибирский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001; Человек и граница. Уральский федеральный округ. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001. Использована также информация, полученная автором в администрации Астраханской области.
7 Рассчитано по: Человек и граница. Российско-казахстанское приграничье. Социальный паспорт и одномерные статистические распределения. Челябинск, 2001. С. 6, 11, 14—16, 24, 29, 34, 43, 48; а также по данным автора.
8 По данным Федеральной пограничной службы РФ, в зоне российско-казахстанской границы насчитывается восемь арендуемых железнодорожных участков, проходящих по территории сопредельного государства. Четыре таких участка арендует Россия, и столько же — Казахстан.
9 См.: Куртов А.А. Наркомафия и исламский экстремизм — новый тандем в Центральной Азии. В кн.: Границы безопасности и безопасность границ. С. 411—413.
10 По сообщению агентства "Интерфакс" [http://www.interfax.ru/sngnews/09.htm/].
11 См.: Муллаянов Р.Ш. Указ. соч. С. 46.
12 См.: Наркотическая война против России. Аналитический доклад Центра стратегического развития [http://www.e-journal.ru/p_besop-st5-10.html/].
13 Иная конъюнктура существовала с августа 1998 по апрель 1999 года, когда в результате финансового кризиса в России Казахстан был вынужден принимать меры по защите своего рынка от фактически подешевевшей российской продукции.
14 См.: Рубан О. Безграничные просторы Отчизны // Эксперт, 17 декабря 2001.
15 См.: Там же. С. 48.
16 См.: Зубаревич Н. Взаимодействие России с южными соседями: проблемы и перспективы // Что хотят регионы России [http://pubs.carnegie.ru/books/1999/10am/03.asp/].
17 См.: Вашанов В.А. Совершенствование производственно-хозяйственных связей регионов России и СНГ. В кн.: Приграничное сотрудничество: опыт и перспективы. М. — Оренбург, 2001. С. 72.
18 По данным на 1999 — июль 2000 года. См.: Плотников С.В. Восточный Казахстан: экономическая ситуация и состояние внешнеэкономических связей с приграничными регионами России. В кн.: Сибирь в структуре трансазиатских связей: проблемы приграничной торговли и межрегионального взаимодействия. Барнаул, 2000. С. 30.
19 Рассчитано по данным Государственного таможенного комитета РФ.
20 Только в Омской области это число, по некоторым оценкам, составляет от 1 до 3 тыс. чел. ежедневно. На оказание такой помощи, по тем же оценкам, опять-таки ежедневно тратится от 2 до 3 млн руб., и только треть этой суммы затем компенсируется (см.: Мукомель В., Косач Г., Кузьмин А. Российско-казахстанские приграничные связи: опыт трех российских областей // Вестник Евразии, 2001, № 2. С. 111.
21 См.: Рубан О. Указ. соч. С. 61.
22 См.: Там же. С. 202.
23 Так, по различным экспертным оценкам, численность казахстанской армии на 1998 год составляла от 40 до 80 тыс. чел., а пограничных войск — около 15 тыс. (см., например: Затулин К.Ф., Грозин А.В., Хлюпин В.Н. Национальная безопасность Казахстана: проблемы и перспективы. М., 1998. С. 49, 66).
24 См.: Управление информации МВД России [http://www.mvdinform.ru/news41.htm].
25 Там же.
26 Показательны результаты проведенного в 2000 году интервью, в ходе которого лишь трое из 12 глав администраций приграничных районов Оренбургской области выказали серьезную заинтересованность в развитии трансграничного взаимодействия со своими соседями. В качестве причин эксперты называют примерно одинаковую хозяйственную специализацию сопредельных территорий, одностороннюю (из Казахстана) направленность торговой активности, а также слабую развитость путей трансграничного сообщения (см.: Мукомель В., Косач Г., Кузьмин А. Указ. соч. С. 90—91, 117).

SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL