"БОЛЬШОЙ АЛТАЙ": ПРОЕКТ ТРАНСГРАНИЧНОГО РЕГИОНАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА НА СТЫКЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И СИБИРИ

Олег БАРАБАНОВ


Олег Барабанов, старший научный сотрудник Российского института стратегических исследований, доцент факультета политологии МГИМО (У) (Москва, Российская Федерация)


"Большой Алтай" — первый проект по трансграничному региональному сотрудничеству, который активно обсуждается с 1998 года. Сначала региональные инициативы в этой сфере не выходили за рамки отдельных экологических проектов, но с лета 2000 года переговоры (как по линии региональных администраций, так и по неправительственным каналам) вышли на качественно иной уровень. Их участники ставят вопрос о полномасштабной трансграничной интеграции по типу "еврорегионов", о создании трансграничного "Алтайского горного региона", "Большого Алтая" (российские термины), иначе — "Восточно-Центральноазиатской экономической зоны" (китайский термин).

С российской стороны в них вовлечены Алтайский край и Республика Алтай, с казахской — Восточно-Казахстанская область, с монгольской — Баян-Улэгэйский и Кобдосский аймаки, с китайской — Алтайский округ Синьцзян-Уйгурского автономного района (СУАР).

В сентябре 1998 года на конференции по устойчивому развитию региона, которая состоялась в административном центре СУАР г. Урумчи, по инициативе правительства Республики Алтай от имени ее природоохранных ведомств, а также Восточно-Казахстанской области, СУАР и Баян-Улэгэйского аймака была провозглашена так называемая "Алтайская декларация". Она призывала заинтересованные стороны объединить и скоординировать усилия для защиты природного комплекса Алтайских гор по все стороны границы и создать трансграничную сеть заповедников, имеющихся в этих регионах. В декларации содержался призыв к правительствам четырех стран принять межгосударственную конвенцию по устойчивому развитию в Алтайском регионе (так называемую "Алтайскую конвенцию"). Кроме того, было заявлено, что региональные природоохранные ведомства действуют от имени своих правительств, и в дальнейшем тексте декларации их перечисление заменили формулой "четыре государства"1.

Летом и осенью 2000 года при поддержке региональных властей состоялся новый цикл конференций по трансграничной интеграции на Алтае, уже посвященных экономическим аспектам проблемы. Так, в июле на встрече в центре Алтайского округа Синьцзян-Уйгурского автономного района КНР (г. Алтай) была принята Декларация о развитии международного сотрудничества в Алтайском горном регионе2, а на конференции, проходившей в июле на озере Ая (Алтайский край) учрежден постоянно действующий "Алтайский горный форум".

Затем была выдвинута и политико-идеологическая концепция "Большого Алтая" как трансграничного комплекса этих регионов. Ее одобрили представители местных властей четырех стран 1 ноября 2000 года, когда в Барнауле при содействии администрации Алтайского края состоялась еще одна международная конференция по данной проблеме. В качестве модели подобного сотрудничества были предложены "еврорегионы" — трансграничные объединения соседних областей внутри Европейского союза и по его внешним границам. В заключительной декларации конференции отмечалось, что "Большой Алтай" является неотъемлемым элементом "Новой Азии", выстраивающей на межрегиональной основе инфраструктуру равноправных и взаимовыгодных связей3.

Особо следует отметить, что эта концепция "Большого Алтая" не вызвала возражений в российском МИД (куда администрация Алтайского края направила запрос) и, таким образом, она признана соответствующей национальным интересам России в этом регионе мира.

На конференции в китайском г. Алтай был представлен ряд докладов официальных ведомств СУАР (Комитета по науке и технике, Комитета по торговле и экономике), в которых отмечались основные причины заинтересованности властей этого автономного района Китая в развитии сотрудничества с российским Алтаем. Главными из них были названы, во-первых, совместное развитие горно-пастбищного скотоводства и реализация двусторонних проектов по общей переработке продукции (создание совместных кожевенных, меховых и иных предприятий). Во-вторых, китайская сторона высказала предложение о совместной добыче полезных ископаемых в регионе: по все стороны границы в Алтайских горах имеются небольшие месторождения золота, меди, никеля, полиметаллов (цинка, свинца и т.д.), ртути, полудрагоценных камней. В монгольской и китайской частях Алтая есть запасы угля. Представители СУАР призывали к совместной разведке и освоению этих месторождений, а также к использованию российских и казахских горных технологий в СУАР. Третьим пунктом заинтересованности был назван трансграничный горный туризм4.

Наконец, еще один аспект, который представляется принципиально важным, — совместное развитие транспортной инфраструктуры Алтая. Находящийся на его территории западный отрезок российско-китайской границы (55 км) представляет собой непроходимую горную местность. Участники конференций высказались за строительство здесь автодороги из России в Китай через перевал Канас (Ханаз). В настоящее время имеются два пограничных перехода из Алтайского округа СУАР в Казахстан (постоянный — Тимунай и временный) и два сезонных перехода с Монголией. В силу их двустороннего статуса перемещение по ним российских граждан и грузов невозможно. В результате при торговле Южной Сибири с Западным Китаем товары проходят долгими объездными путями с пересечением китайской границы в Южном Казахстане.

Идею о прямом транспортном сообщении поддержали и представители региональных российских властей. Активным сторонником строительства этой дороги стал глава администрации Алтайского края Александр Суриков. Наряду с упрощением торговых связей южно-сибирских регионов России с СУАР в числе причин российского интереса к строительству была высказана геополитическая идея о том, что эта трасса может стать частью российской альтернативы проекту Великого шелкового пути в магистральном сообщении между Европой и Китаем через республики Центральной Азии.

По инициативе Александра Сурикова межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение" обратилась к президенту России Владимиру Путину с просьбой оказать федеральное содействие в реализации этого проекта и получила поддержку. По поручению правительства РФ эту работу ведет Министерство экономического развития и торговли, а Министерство иностранных дел России передало соответствующие предложения властям Китая, которые, впрочем, в отличие от руководства СУАР, сдержанно отнеслись к этому проекту.

Противниками строительства выступили в первую очередь экологи и ряд национальных движений Республики Алтай, поскольку пограничное горное плато Укок, через которое намечено проложить трассу, было объявлено "зоной покоя" (как в природном, так и в культурно-религиозном для алтайцев смысле). Организационным выразителем мнения противников дороги стало Государственное собрание Республики Алтай.

Таким образом, практически с самого начала в интеграционных проектах "Большого Алтая" наметились две основных линии: экологическая и экономическая. Сторонники первой заявили о необходимости превратить алтайскую горную систему в своего рода "зону покоя", приостановить на ее территории крупномасштабные хозяйственные проекты, а интеграционные усилия направить в первую очередь на создание трансграничной сети заповедников и на туризм. Другой предлагаемый путь — экономическое сотрудничество по все стороны границы и приоритетное развитие инфраструктуры. Именно эту модель поддерживают органы исполнительной власти данных регионов.

Отношения этих направлений интеграции в "Большом Алтае" носят резко конфликтный характер, то есть в связи с ростом интереса к проекту увеличилось и открытое противодействие ему. В конце 2000 года в барнаульских СМИ фактически началась информационная война, дошедшая до намеков на то, что за строительство дороги ратуют китайские, а против — американские агенты влияния (поскольку они действуют на средства американских экологических фондов). Кроме того, в тот период проект стал дополнительной причиной политического раскола между ветвями власти в Республике Алтай и в то же время продемонстрировал фактическое единство хозяйственных комплексов Алтайского края и этой республики. Используя сложившуюся ситуацию, некоторые местные СМИ заговорили о политическом аспекте проблемы — возможном воссоединении края и республики в единый субъект РФ (до 1991 года республика была составной частью Алтайского края в качестве Горно-Алтайской АО).

Противники проекта в качестве одного из своих аргументов называли геополитический аспект — угрозу китайской экспансии, которая может захлестнуть Алтай после завершения строительства. Его сторонники, напротив, утверждали, что практическое отсутствие китайцев на Алтае (по сравнению с другими регионами Сибири) сегодня вызвано не тем, что нет дороги, а депрессивным уровнем экономики края. Другой аргумент за строительство дороги: с ее помощью Россия могла получить более надежную связь с Алтайским округом СУАР и отслеживать развитие ситуации в этом приграничном регионе. А это важно прежде всего с экологической точки зрения, поскольку неконтролируемый водозабор из верховьев Иртыша на территории Синьнцзян-Уйгурского автономного района Китая вызывает озабоченность не только в Казахстане, но и в России. Использовались в полемике и исторические аргументы: на территории северного пограничья СУАР проявлялась тенденция к независимости и в 1940-х годах функционировала Восточно-Туркестанская Республика5.

Пик этой полемики вокруг строительства дороги пришелся на конец 2000-го — первую половину 2001 года. Затем она пошла на спад, не в последнюю очередь и потому, что в российско-китайских переговорах по этому вопросу успеха не наблюдалось. Суть в том, что руководство СУАР ратовало за строительства дороги, а правительство КНР весьма осторожно, порой и негативно относилось к этой идее. В результате проект строительства дороги Алтай — Синьцзян пока практически заблокирован и постепенно вытесняется идеей о прокладке газопровода от месторождений Сибири через Алтай в Синьцзян (так называемый "западный маршрут" транспортировки российского газа в Китай). У этой программы больше шансов стать реальностью, нежели у проекта строительства автодороги.

Новые идеи по возможным формам сотрудничества в рамках "Большого Алтая" появились в начале 2002 года, с приходом к власти в Республике Алтай Михаила Лапшина, известного политика общероссийского масштаба. Проекты трансграничных связей стали более амбициозными: опыт предыдущей работы показал, что при крайней несамостоятельности синьцзянских и казахстанских приграничных властей принимать согласованные решения на региональном уровне практически невозможно. И сегодня правительство Республики Алтай выступает с предложением создать так называемую "Алтайскую четверку" (Россия, Казахстан, Китай, Монголия) — в идеале на высшем уровне или же на уровне глав правительств этих стран. "Четверка" определяла бы основные направления сотрудничества и планы работы на год, которые затем под контролем центра реализовывались бы на региональном уровне. По мысли авторов, "Четверка" могла бы функционировать либо как самостоятельная структура, либо в рамках Шанхайской организации сотрудничества (с более тесным привлечением к ней Монголии). Насколько реальным окажется этот замысел, покажет будущее.

Пока же "Большой Алтай" остается лишь проектом, а трансграничная кооперация регионов налажена в основном на двустороннем уровне. Так, в последние несколько лет активно развиваются международные связи Алтайского края с Синьцзян-Уйгурским автономным районом. В сентябре 1998 года было принято решение о сотрудничестве между ними. Затем в ходе визита в Москву (февраль 1999 г.) премьер-министра КНР Чжу Жунцзи подписано четыре соглашения о сотрудничестве между приграничными регионами России и Китая, в том числе между Алтайским краем и СУАР. В начале апреля того же года делегация края во главе с его губернатором Александром Суриковым посетила СУАР. В ходе этого визита были заключены соглашения о поставках на предприятия края китайского хлопка в обмен на алтайский лес, о закупке в Китае оборудования по производству бумаги для бийского завода "Полиэкс" и т.д. С тех пор сотрудничество двух регионов развивается, а переговоры региональных властей стали регулярными. Следует, впрочем, отметить, что со стороны Китая в этом сотрудничестве участвует правительство СУАР, а не власти близлежащего к границе Алтайского округа.

В связи с возросшим обменом деловыми делегациями и туристическими группами между южно-сибирскими регионами России и СУАР власти Алтайского края ставят перед МИД России вопрос о том, чтобы на взаимной основе открыть консульства в административном центре СУАР г. Урумчи и в одном из городов Южной Сибири: Новосибирске, Красноярске или Барнауле.

Особый интерес вызывает сотрудничество российского Алтая и других регионов Сибири с Центральной Азией. Это объясняется тем, что в советское время (благодаря Турксибу) большая часть алтайских предприятий была ориентирована как на источники сырья, так и на рынки сбыта этих республик: в Казахстан и Среднюю Азию поставлялось 30% продукции края. Именно поэтому после распада СССР он оказался в числе наиболее пострадавших от разрыва связей с Центральной Азией, даже среди пограничных с ней регионов России.

Наиболее негативно эта ситуация отразилась на легкой, химической промышленности и на сельскохозяйственном машиностроении. Так, все крупные текстильные предприятия края (например, АО "Меланжист" — бывший Барнаульский меланжевый комбинат, АО "Барнаульский хлопчатобумажный комбинат" и др.) работали по большей части на закупавшемся в Узбекистане хлопке. Поэтому после 1991 года на них, а также на зависимых от их продукции швейных предприятиях края отмечался значительный спад производства. Легкая промышленность стала терять свой удельный вес в общей структуре индустрии края. Так, если в 1991 году ее доля составляла 13,2%, то в 1992-м — 9,4%, в 1993-м — 6,6%, в 1994-м — 4,4%, в 1995-м — 3,8%. Резко снизились и абсолютные показатели: в 1992 году в крае было изготовлено 208 713 тыс. кв. м хлопчатобумажных тканей, а в 1996-м — 9 156 тыс. кв. м. Сократилась, хотя и не столь значительно, и доля работников легкой промышленности (в общей численности), занятых в крае: в 1991 году она составляла 9,6%, в 1995-м — 6,1%.

Другая наиболее пострадавшая отрасль — сельскохозяйственное машиностроение, составлявшее в крае 30% от всего машиностроения и металлообработки. Среди крупных предприятий этой отрасли можно назвать АО "Алттрак" (бывший тракторный завод в Рубцовске), АО "Алтайдизель" (Барнаул), Рубцовский завод тракторного электрооборудования, АО "Тракторозапчасть" (Рубцовск), "Сибагромаш". Их продукция в советские времена в первую очередь предназначалась для Средней Азии. В результате фактическое использование производственных мощностей в отрасли в 1995 году составило: по тракторам — 7%, по плугам — 4%, по тракторным и комбайновым двигателям — около 1,5%. Если в 1991 году в крае выпустили 20 127 тракторов, то в 1995-м почти в 10 раз меньше — 2 382 трактора, в 1996 году еще меньше — 1 279. Производство тракторных плугов сократилось с 67 918 штук в 1992 году до 782 в 1996-м.

В целом же объем производства на алтайских предприятиях, связанных с республиками Центральной Азии, к концу 1990-х годов уменьшился на 80% от уровня 1991 года и в связи с этим пришлось сократить 15 тысяч рабочих мест6.

Поэтому администрация Алтайского края предприняла ряд мер по восстановлению связей со странами Центральной Азии (в первую очередь, с Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном7). В частности, в октябре 1997 года его администрация выступила в межрегиональной губернаторской ассоциации "Сибирское соглашение" с инициативой о создании международного бизнес-центра "Сибирь — Центральная Азия", который должен способствовать развитию и координации контактов с российской стороны между предприятиями уже на межрегиональном уровне.

В результате этой инициативы в сентябре 1998 года в алтайском городе Рубцовске была организована большая международная выставка-ярмарка приграничной торговли "Сибирь — Азия-98", в которой участвовало более 100 компаний из различных регионов Сибири, Центральной Азии и Китая. В ее рамках состоялось совещание "Проблемы и практика межрегионального сотрудничества и приграничной торговли", которое позволило скоординировать вопросы приграничного сотрудничества с Центральной Азией не только на двустороннем, но и на межрегиональном уровне. Именно на этом совещании впервые оглашена идея о четырехсторонней экономической кооперации в рамках "Большого Алтая"8. Что же касается Казахстана, то Алтайский край заключил соглашения о сотрудничестве с Восточно-Казахстанской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областями этой республики.

Среди последних предложений по расширению трансграничного регионального сотрудничества следует отметить то, что в мае 2002 года в администрации Алтайского края состоялись переговоры с представителями властных структур Восточно-Казахстанской области, а также Казкоммерцбанка и агропромышленной инвестиционной компании "Жардемагро". В ходе их достигнута договоренность о казахских инвестициях в пищевую и перерабатывающую промышленность края.

В то же время российско-казахстанское региональное сотрудничество в зоне Степного Алтая осложняется тем, что на этом участке приграничной полосы есть возможности для контрабанды товаров и наркотрафика, а взаимодействие правоохранительных и таможенных органов двух стран еще не вышло на должный уровень. К примеру, на торговле сибирских компаний с Центральной Азией весьма негативно сказался в свое время введенный Казахстаном дополнительный таможенный тариф — 2% от таможенной стоимости товара. В частности, это привело к тому, что количество транзитных грузов, провозимых предприятиями края через Казахстан, сократилось в девять раз.

Еще одна проблема в отношениях России и Казахстана — необустроенность государственной границы. Ее фактическая открытость, большое количества объездных дорог на ее степном участке в Алтайском крае, отсутствие естественных преград способствуют незаконному вывозу из России стратегически важного сырья и продукции, подпадающих под меры нетарифного регулирования. Кроме того, открытая граница позволяет ввозить на территорию России наркотики и наркосырье из Казахстана и Центральной Азии.

В настоящее время таджикская и отчасти узбекская диаспоры в Сибири превратились в перевалочные пункты по транзиту наркотиков. Расчеты органов милиции показали, что поставки в Россию фруктов и других продуктов из Центральной Азии (с учетом дорожных расходов, взяток и пр.) практически не оправдывают себя. По мнению местной милиции, они служат лишь прикрытием для транспортировки наркотиков, которые затем сбываются в Сибири. Ситуацию с их контрабандой облегчает и то, что на главной транспортной магистрали, ведущей из Казахстана через Алтайский край в другие регионы Сибири (Транссиб и соответствующая автодорога), российский таможенный пункт на Алтае находится в г. Рубцовске, в некотором удалении от границы. Между ними же расположено несколько сел (главное — Веселоярск), в которых за взятки останавливают поезда и разгружают автофуры. Жители этих сел практически живут тем, что переправляют наркотики и иную контрабанду в обход Рубцовска на следующие за ним станции Транссиба (прежде всего, в Поспелиху). Таким образом, основная масса наркотиков "растворяется" на российской территории еще до прибытия транспорта на таможенный пост.

Прозрачности российско-казахской границы для наркотрафика способствует и то, что милиция Казахстана практически блокирует предложения российских коллег о сотрудничестве и совместных операциях. Все попытки алтайских милиционеров наладить сотрудничество в этой сфере заканчивались только подписанием соглашений, а на практике казахстанская сторона не шла на взаимодействие и категорически отказывалась пускать алтайских милиционеров на свою территорию для проведения оперативных мероприятий. Исходя из этого, власти края уже не менее пяти лет пытаются на правительственном уровне инициировать надлежащую охрану государственной границы между Российской Федерацией и Казахстаном.

Ряд двусторонних и многосторонних проектов в сфере экономики реализуется на территории Монголии9. Главным из них является так называемая программа "Дорога тысячелетия", направленная на создание и модернизацию трансмонгольской сети автодорог. По плану это будет трасса, которая пройдет через всю Монголию — с запада на восток, и несколько ответвлений от нее — на север и на юг. Большой интерес к этому проекту проявляют японские и китайские компании. Монгольская сторона уже практически договорилась с первыми о строительстве всего восточного участка трассы. Китай уже модернизировал магистраль от Улан-Батора до северной границы страны (правда, по отзывам представителей Монголии, некачественно), а сейчас компании СУАР вызвались за свой счет сделать дороги от китайской границы до Кобдо, а также изъявили готовность участвовать и в строительстве других участков на западе и юге Монголии.

Что касается российского участия в этом проекте, то Монголия обращалась к представителям РФ с предложением модернизировать западный участок дороги — от границы с Республикой Алтай до Кобдо и дальше. Однако Россия отказалась финансировать строительство дороги, а денег на ее оплату у монголов нет. Сейчас они предлагают другой вариант — получить у России связанный кредит на строительство, который осваивали бы российские подрядчики. Пока этот вопрос находится в стадии обсуждения на правительственном уровне.

Модернизация дорог в Западной Монголии может иметь большое значение для торгового и инвестиционного сотрудничества для всех приграничных районов. Поэтому понятно, что страна, которая примет более активное участие в реализации этого проекта, получит лучшие стартовые позиции для своей хозяйственной деятельности в регионе.

Кроме того, Монголия предлагает властям Республики Алтай участвовать в разработке серебряных и полиметаллических рудных месторождений, расположенных на северо-западе страны, вблизи российской границы. Этот проект также весьма интересен с экономической точки зрения.

Следует отметить, что сотрудничество приграничных районов России с Монголией постепенно выходит на более высокий уровень, намечаются контуры общесибирской координации этих вопросов. В частности, "Сибирское соглашение" сейчас разрабатывает проект по созданию ассоциации пограничного сотрудничества между регионами Сибири и Монголией с тем, чтобы сделать это взаимодействие более эффективным.

Таким образом, в настоящий момент сотрудничество между приграничными районами России, Казахстана, Китая и Монголии в Алтайском регионе активно развивается. При политической воле центральных и местных властей четырех государств оно трансформируется в многосторонний проект трансграничной кооперации "Большой Алтай". В случае его реализации можно было бы говорить о переносе опыта трансграничного регионального сотрудничества в Евросоюзе на другие части света, о формировании по аналогии с "еврорегионами" первых "азиарегионов", которые способствовали бы укреплению международной безопасности и стабильности. Но даже сейчас сами эти идеи служат стимулом к расширению и интенсификации экономического и культурного сотрудничества на стыке Центральной Азии и Сибири, что, несомненно, пойдет на пользу обоим регионам.


1 Материалы этой конференции см. в: Strategic Considerations on the Development of Central Asia. Urumqi. 1998.
2 Декларация о развитии международного сотрудничества в Алтайском горном регионе // Сибирь в структуре трансазиатских связей: проблемы приграничной торговли и межрегионального взаимодействия. Барнаул: Администрация Алтайского края. 2000. С. 259—261.
3 Резолюция международной научно-практической конференции "Сибирь в трансазиатских связях: проблемы приграничной торговли и межрегионального взаимодействия" // Сибирь в структуре трансазиатских связей: проблемы приграничной торговли и межрегионального взаимодействия. С. 235—241.
4 Материалы этой конференции изданы в сборнике как на китайском, так и на русском языке (см.: Конференция по научно-техническому сотрудничеству и экономическому развитию Алтайского региона. Сборник. г. Алтай, 2000).
5 Более подробно полемика по вопросу строительства дороги из Алтая в Синьцзян разобрана в других работах автора: Барабанов О.Н. Алтайский край // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 2000, № 4. С. 176—179; Он же. Дорога в Китай: мифы и реальность // Формат. Барнаул: Комитет по печати и информации Администрации Алтайского края, 2001, № 1. С. 17—18; Он же. "Большой Алтай": новые возможности для российской политики в Китае // Россия — Центральная Азия: проблемы миграций и безопасности. Барнаул: Алтайский государственный университет, 2002. С. 41—46.
6 Статистические данные по промышленности приведены по: Основные тенденции социально-экономического развития Алтайского края в годы радикальных реформ / Под. ред. А.Я. Троцковского, Н.А. Чертова. Барнаул, 1997. С. 127—151, 323.
7 Об этом подробнее см.: Барабанов О.Н., Ножкин С.Ю. Пример регионального сотрудничества (Алтайский край и Узбекистан). В кн.: Узбекистан: обретение нового облика. Т. 2. М.: Российский институт стратегических исследований, 1998. С. 297—308.
8 Материалы данного совещания см. в: Проблемы и практика межрегионального сотрудничества и приграничной торговли. Рубцовск, 1998.
9 Отношения российского Алтая с прилежащими регионами Монголии в 1990-е годы подробно изложены в: Барабанов О.Н., Ножкин С.Ю. Взаимоотношения Монголии с Алтайским краем // Монголия: актуальные вопросы национальной безопасности. М.: Российский институт стратегических исследований, 1998. С. 151—166; Они же. Монгол, Алтайн хязгаарын харилцаа // Монгол улсын аюулгyй байдал: Монгол, Оросын судлаачдын yзэл бодол. Улаанбаатар: Стратегийн судалгааны хyрээлэн, 1999. С. 159—175.

SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL