ВОССТАНОВЛЕНИЕ ЧЕЧНИ — ЗАДАЧА ДОЛГОСРОЧНАЯ И СЛОЖНАЯ1

Даниэль ЛИНОТТ
Мегуми ЙОШИИ


Даниэль Линотт, старший советник по экономике, секретариат ОБСЕ (Вена, Австрия)

Мегуми Йошии, эксперт-консультант, секретариат ОБСЕ (Вена, Австрия)


Введение

После мартовского референдума 2003 года, который, согласно официальным данным, подчеркнул стремление чеченского народа остаться в составе Российской Федерации, приоритетной задачей должно стать восстановление экономики и стабильного общества в республике. Учитывая масштабы разрушения, социальную дезинтеграцию и психологическое отчаянье, эта задача, если судить по прошлому опыту работы в регионе, представляется огромной, даже устрашающей. Однако организация референдума свидетельствует о решимости российских властей предпринять шаги, которые со временем могут привести к прекращению конфликта. К тому же Российская Федерация разработала план восстановления экономики и социальной сферы, для успешной реализации которого необходимо больше, нежели просто приобретение материалов, восстановление домов, инфраструктуры и т.д. Еще один приоритет, затрагивающий многие аспекты, — качество управления, социальные нормы и ценности, права человека и демократические принципы.

В первой части статьи мы предлагаем краткий исторический обзор ситуации в Чечне, включая ее политическое развитие, социальные и экономические условия, проблемы окружающей среды, рассматриваем экономические аспекты войны и т.д. Во второй части представлена федеральная программа и действия правительства по восстановлению региона, а также помощь, оказываемая республике международным сообществом. Кроме того, мы поговорим о ключевых вызовах и возможных опасностях, которым необходимо уделить особое внимание во избежание дальнейшего разочарования в методах восстановления республики и для предотвращения последующих негативных действий.

1. Историческая подоплека

  1. Политическое и военное развитие

Сопротивление чеченцев русским началось 200 лет назад, когда царская империя стала продвигаться на юг. Попытки имама Шамиля создать исламское государство потерпели окончательное поражение в 1858 году. Во время беспорядков, начавшихся после Октябрьской революции 1917 года, Чечня вновь ненадолго обрела независимость. Во время Второй мировой войны И. Сталин, родившийся в соседней преимущественно христианской Грузии, депортировал всех чеченцев в Центральную Азию и в Сибирь якобы за их сотрудничество с нацистской Германией. Чеченцам разрешили вернуться на родину только в 1957 году, когда Н. Хрущев восстановил Чечено-Ингушскую Автономную Социалистическую Республику.

Распад Советского Союза и объявление независимости. После распада Советского Союза (1991 г.) Джохар Дудаев, избранный первым президентом Чечни, провозгласил ее независимость от Москвы. В ответ президент России Б. Ельцин направил в автономную республику несколько сот военнослужащих Министерства внутренних дел, что привело к унизительному для России результату. В последующие три года вооруженные группы в Чечне увеличились количественно и расширили свое влияние. Де-факто регион превратился в прибежище для криминальных и мафиозных структур, принадлежащих к различным кланам. При практически абсолютном бездействии закона наиболее прибыльным бизнесом стала подделка иностранной валюты и ценных бумаг, что подрывало экономику не только в Чечне, но и за ее пределами2.

Международный и геополитический контекст. Стимулировать независимость Чечни могло также ее стратегическое положение вдоль транскавказского коридора, соединяющего Запад с регионом Каспийского моря, богатым энергетическими ресурсами. Кроме того, отсутствие закона и порядка в Грузии способствовало ослаблению режима охраны южной чеченской границы. Она стала более проницаемой для противоправных элементов, что привело к росту контрабанды и другой нелегальной деятельности.

Первая война. В ноябре 1994 года, после того как чеченское правительство отвергло ультиматум, президент РФ Борис Ельцин отдал распоряжение о первом наступлении на Грозный, в результате чего началась кровопролитная война. Советники ОБСЕ описывали сложившуюся ситуацию как "невообразимую катастрофу"3. По разным оценкам, с чеченской стороны потери среди гражданского населения достигли 100 тыс. человек (около 10% ее жителей). Москва не только не смогла обуздать мятежников, но и столкнулась с новыми для себя серьезными проблемами, в частности с захватом и последующим выкупом заложников. В августе 1996 года было подписано мирное соглашение, по которому Россия обещала предоставить Чечне реальную автономию, но не независимость. Президентом республики был избран генерал Аслан Масхадов, получивший признание Москвы. В мае 1997 года было заключено еще одно мирное соглашение. Однако обстановка в Чечне, похоже, не очень улучшилась. Полевые командиры насаждали в республике свои правила, в регионе росла преступность, процветало насилие. Масхадов, видимо, был неспособен создать прочное государство с компетентной администрацией и эффективными правоохранительными структурами, обеспечивающими хотя бы минимальное соблюдение закона.

Вторая война. В августе 1999 года чеченские боевики вместе с иностранными наемниками вторглись в соседнюю российскую республику Дагестан с целью создания независимого исламского государства4, на что российские власти отреагировали оперативно: в течение нескольких недель восстание было подавлено. В то же время террористы организовали в России нескольких взрывов, в результате которых погибли сотни людей. Кремль обвинил в этих акциях Чечню, оправдывая свои дополнительные военные действия. В декабре 1999-го Б. Ельцин ушел в отставку и его пост сразу же занял В. Путин. Вторая война привела к новым тяжелым потерям среди чеченского населения, которое бежало также и на прилегающие территории. Многие из них живут там до сих пор, причем в весьма сложных условиях.

Мартовский референдум 2003 года. Согласно официальным российским данным, в референдуме участвовало 85% взрослого населения республики, причем 98% голосовавших приняли предложенную для Чечни новую конституцию (НПО и иностранные источники менее оптимистичны)5. Ее первая статья гласит, что "территория Чеченской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации". Для федерального Центра это влечет за собой обязательство восстановить Чечню и поддерживать местное население. К тому же точно в срок состоялись намеченные на 5 октября выборы президента республики.

Терроризм. Новая черта агрессивности в Чечне — терроризм самоубийц. Как показывают недавние случаи, их мишенью становятся не только административные здания или военнослужащие, но и мирные жители. Похоже, на это идут люди, находящиеся в глубоком отчаянии из-за потери семьи в результате военных действий и/или репрессий. Учитывая человеческие потери в двух войнах, необходим адекватный ответ на эти события, который способствовал бы соблюдению основных прав человека и улучшению условий жизни.

Долгий и болезненный процесс. Террористические акты свидетельствуют также о необходимости создания новых моделей политического поведения, выходящих за рамки официальных заявлений и искаженного восприятия действительности, позволяющих положить начало подлинному мирному процессу с участием всех заинтересованных сторон. В этой связи условия амнистии, обещанной сдавшим оружие мятежникам, вероятно, должны быть менее жесткими. Боевикам необходимо поверить в то, что уступки возможны и при определенных обстоятельствах они могут быть амнистированы. "Одно ясно: политическое урегулирование в Чечне — процесс долгий и мучительный. Но без доброй воли с обеих сторон этот узел разрубить невозможно"6.

1.2. Положение в экономике и в социальной сфере

Изменения в составе населения и перемещения. Около половины из 1,1-миллионного населения Чечни (по данным на середину 1990-х гг.) убиты или были вынуждены сменить место жительства. В самой Чечне ныне насчитывается около 140 тыс. внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), несколько меньше — в соседних национальных республиках России, преимущественно в Ингушетии. В 2002 году тысячи людей, в свое время бежавших в Ингушетию, вернулись в Чечню. Не желающие возвращаться ссылаются на отсутствие жилья, работы и безопасности. Следует также отметить, что большинство русских и русскоязычных граждан покинули регион по причинам безопасности, в некоторых случаях они даже получали прямые угрозы в свой адрес.

Таблица 1

Чечня
Резиденты 660 000 (785 670)
ВПЛ 140 000 (141 583)
Ингушетия
Резиденты 350 000  
ВПЛ 110 000  

Источник: OCHA, U.N. Consolidated Inter-Agency Appeal 2003 for Chechnia and Neighboring Republics, November 2002 (ОКГП. Совместный призыв учреждений системы ООН о продолжении гуманитарной помощи Чечне).

Примечание: Данные в скобках предоставлены Датским советом по делам беженцев (ДСБ).

Жилищные и бытовые условия. Во время военных действий большинство домов в Чечне не только не были разрушены, но даже не повреждены. Так, согласно результатам инспекции, проведенной в 2002—2003 годах Датским советом по делам беженцев, в предгорьях, то есть в наиболее населенных районах, 78% домов остались целыми, а 15% имеют незначительные повреждения. Однако многие временно перемещенные лица проживают в условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим нормам, плохо питаются, практически повседневно встречаются с другими трудностями. Поэтому туберкулез, гепатит А и ВИЧ становятся реальной угрозой для их здоровья. К подобным угрозам следует отнести и огромный дефицит питьевой воды. Так, прямого доступа к ней не имеет 80% семей, проживающих в г. Грозном, столице Чечни. Правда, газ, необходимый для приготовления пищи и отопления, есть у 99% из них.

Таблица 2

Жизненный уровень населения (в %)

Очень бедные 7,2
Бедные 56,5
Средний достаток 32,6
Выше среднего достатка 3,4
Богатые 0,4

Источник: Датский совет по делам беженцев.

Примечание: На основании 2 560 опрошенных семей.

Занятость и доходы. Согласно данным опроса ДСБ, лишь 7% респондентов имеют постоянную работу, а в целом безработица достигает 80%. Средний доход семей составляет 2 251 руб. (или около 70 долл.) в месяц, то есть около 15 долл. на каждого члена семьи. По результатам опроса, более 50% считаются бедными (см. табл. 2), в том числе 7% опрошенных — "очень бедными". Для бедных безналичные поступления, получаемые от приусадебного участка и частного животноводства (продукты питания и другие товары), могут составлять до двух третьих всего дохода. Это означает, что доступ к земле часто является основополагающим для выживания уязвимых групп населения.

Повсеместная бедность. По оценкам российских экспертов, черта бедности соответствует 1 900 руб. (или 63 долл.) в месяц на человека. Поэтому большинство семей в Чечне, даже так называемых "богатых", не "дотягивают" до этого показателя, и их следует считать бедными. Если сравнить чеченскую статистику с данными, предусмотренными для Российской Федерации в целом, то уровень жизни чеченцев намного ниже уровня жизни россиян, что отражает экономические последствия войны, а также указывает на необходимость экономической помощи республике. Для дальнейших выводов необходима дополнительная информация о теневой экономике.

"Ловушка" бедности. Похоже, что "бедные" и "очень бедные" люди все больше занимают деньги, чтобы выжить. Другими словами, они попадают в так называемую "долговую ловушку", то есть вынуждены брать взаймы, чтобы расплатиться со старыми долгами. Если не принять мер по облегчению данного бремени, то в будущем нынешнее положение отрицательно скажется на благосостоянии местных жителей, может привести к их психологическому срыву и способствовать созданию подходящих условий для еще большего роста криминальной активности.

Незаконные виды деятельности. В суровых условиях выживания все большее количество людей может уйти в противоправную сферу, включая нелегальную добычу нефти для производства бензина, который по своему качеству едва ли будет соответствовать стандартам, и демонтаж железнодорожных путей для продажи рельсов в качестве металлолома. Кроме того, у некоторых групп населения источником дохода являются более тяжкие преступления (например, похищение людей, рэкет) и коррупция. Мишенью становятся даже те, кто непосредственно занимается гуманитарной помощью. Так, с 1995 года в регионе было похищено 55 российских и иностранных сотрудников гуманитарных миссий, а 10 человек погибли.

Социальное обеспечение. Как видно из таблицы 3, пенсии, выплачиваемые федеральным правительством, — важный источник доходов многих семей. К тому же населению выплачиваются пособия по безработице и деньги на детей.

Таблица 3

Источники ежемесячного денежного и неденежного дохода чеченских семей по категориям благосостояния

 

Очень бедные Бедные Среднего достатка Выше среднего достатка Богатые Все (в среднем)
Весь доход

 

 

 

 

 

 

Итого, в рублях 1 824 1 985 2 584 3 356 4 312 2 251
Структура (в %)

 

 

 

 

 

 

Денежный 33,9 45,9 68,3 80,1 83,7 64,6
Неденежный

 

 

 

 

 

 

В т.ч. Продовольствие 33 27,1 15,8 9,9 0,9 26,0
Непродовольственные товары 33 27,1 15,8 9,9 15,4 9,4
Отдельные источники денежного дохода, в рублях

 

 

 

 

 

 

Зарплата 48,6 156,1 821,6 2 266,7 2 346,5 446,1
Пенсия 488,8 666,4 769,2 253,3 728,8 687,7
Итого 762 1 126 2 017 3 247 3 745 1 485
Количество человек в семье 4,5 4,3 4,3 4,8 4,6 4,4
Для сравнения — выборочно для Российской Федерации, в рублях, март 2003 года

 

 

 

 

Индивидуальный доход на одного человека Средняя ежемесячная зарплата Официальный прожиточный минимум Доля населения, находящегося ниже прожиточного минимума
4 727 5 124 1 893 (декабрь 2002 г.) 21,6%

Источник: Датский совет по делам беженцев (2003 г.), "Развитие российской экономики", май 2003 года.

Нефтяная промышленность. Добыча и переработка нефти — традиционная для Чечни отрасль промышленности. "До Октябрьской революции Грозненский нефтяной округ был самым важным (после Баку) нефтяным районом России"7. В советское время добыча нефти в Чечне достигла своего наивысшего уровня. Так, еще 1932 году ежедневно добывали 154 тыс. баррелей. Во время двух недавних войн этой сфере нанесен серьезный ущерб. Ее возрождение могло бы стать самым главным источником доходов и рабочих мест, даже если, по данным радио "Свободная Европа", Москва и установила контроль над ней8. Действительно, владельцем Чеченской нефтяной компании на 100% является Роснефть. Доходы от нефти уже используют для восстановления коммунальных услуг и инфраструктуры. То, что это собственность Роснефти, может облегчить и доступ на зарубежные рынки. Если же при этом учитывать местные интересы, повышение добычи и переработки нефти в республике будет политически выгодно для всех сторон.

1.3. Состояние окружающей среды

Район экологического бедствия. Значительное количество вытекшей нефти, радиоактивные отходы и загрязнение атмосферы превратили приблизительно треть Чечни в зону экологического бедствия. Вытекшей нефтью пропитано около трети территории, предназначенной для земледелия, реки загрязнены нефтепродуктами.

Загрязнение нефтью. Этот процесс начался еще в советское время. А к распаду СССР, по оценкам специалистов, 2 млн т нефти просочилось в почву, главным образом из-за несовершенных методов добычи и переработки9. После объявления независимости чеченские полевые командиры начали принимать участие в незаконной добыче нефти, чтобы финансировать свою деятельность. Они строили нефтеперерабатывающие заводы, не соответствующие производственным стандартам, и "производили" намного превышающее норму количество отходов, которые сливали в ближайшие реки. Еще более усугубили эту проблему российские военные, взрывавшие нефтяные скважины и резервуары, чтобы перекрыть доступ боевиков к топливу, то есть фактически к финансовым ресурсам. По некоторым оценкам, с начала войны в почву и водоемы вытекло более 1 млн т нефти и нефтепродуктов. Кроме того, в ходе военных действий значительный ущерб нанесен лесам. Все это в совокупности серьезно нарушило экологическое равновесие10.

Радиоактивные отходы. В Чечне есть немало мест захоронения радиоактивных отходов, созданных еще в советское время, а войны лишь ухудшили положение. По сообщениям, бомбовым ударам подверглись более 60 таких участков, расположенных вокруг Грозного11. Кроме того, исчезло значительное количество радиоактивных материалов, а также выяснилось, что более 20 мест их захоронения ныне вообще не охраняется. Так, в мае 1995 года подтвердилось, что с начала войны исчезло около половины из 900 куб. м ядерных материалов, находившихся в хранилище севернее Грозного12. Места захоронения ядерных отходов, серьезно поврежденные во время войн, срочно нуждаются в восстановлении и/или ликвидации; однако такого рода деятельности мешают мины, которыми усеяна территория республики.

Проблема мин. Войны в Чечне часто называют минными, поскольку обе стороны устанавливали огромное количество фугасных мин. Похоже, что Чечня — "одна из самых насыщенных минами зон планеты"13. В 2001 году российская сторона признала, что установила в республике более 500 тыс. фугасных мин14. Поскольку таковых очень много, к тому же они легкодоступны, то это смертоносное оружие широко использовали и чеченские боевики. Они даже нанимали детей, платили им за установку фугасных мин и других взрывных устройств, предназначенных против тех представителей гражданского населения, которые, по их мнению, сотрудничали с российской администрацией15.

Хотя сегодня конкретное число жертв неизвестно, по оценкам, в 2001 году число несчастных случаев, связанных с минированием, достигло 14 тыс., в 2002-м — еще 1 153 человека погибли или были ранены. Помимо значительных человеческих потерь минная война усугубила и другие серьезные проблемы, например катастрофическое экономическое положение, еще более ухудшила и без того очень трудные условия жизни.

Здоровье и окружающая среда. В настоящее время демографическая ситуация в Чечне улучшается. По данным Министерства здравоохранения республики, рождаемость приближается к довоенному уровню: за первые шесть месяцев 2003 года родилось 1 548 детей, что связывают с улучшением условий жизни населения. Однако по-прежнему сохраняется высокий уровень смертности и патологии новорожденных, что объясняется влиянием военных действий, тяжелой экологической ситуацией и слабо развитой системой здравоохранения. Свою особую "лепту" в этот негатив "вносят" сотни нелегальных нефтеперерабатывающих заводов, которые напрямую влияют на здоровье населения, особенно на состояние беременных женщин. В целом сегодня в Чечне насчитывается более шести тыс. детей-инвалидов16.

1.4. Экономические аспекты конфликтов и Чечня

Причины гражданских войн. Принято считать, что восстание — протест, возникший в результате обиды. Однако, как свидетельствует опыт, наряду с ней нередко присутствует жадность. Лидеры восстания могут пойти на компромисс, если им предложат кусок "пирога", чаще всего доход от добычи и экспорта сырья и минералов. Порой страны, в которых сырье составляет значительную долю ВВП и экспорта, более склонны к конфликтам, чем государства с развитой экономикой. К другим важным факторам относятся низкий уровень доходов, медленный экономический рост, многочисленная и богатая диаспора. Успех или поражение повстанцев зависит от их способности найти средства, не гнушаясь при этом и незаконной деятельностью. Лишь незначительную роль в объяснении причин гражданских войн играют неравенство, политические репрессии, отсутствие демократии, этнические и религиозные разногласия17.

Чеченский контекст. Поскольку жадность рассматривается как ключевой фактор конфликта, в случае с Чечней следует обратить внимание на дележ нефтяной прибыли, а также на диверсификацию экономики. Кроме того, к насилию могут привести низкие доходы и плохое экономическое положение. Экономический аспект войн в республике предполагает, что для быстрого и основательного восстановления ее экономики необходимо делать гораздо больше и сосредоточить усилия на уязвимых группах населения, включая молодежь и вдов, а также на бывших боевиках.

2. Помощь республике

2.1. Первоначальный план

План FEWER. После встреч за "круглым столом", организованных в республике в декабре 2000 года, Форум по раннему предупреждению конфликтов и раннему реагированию (FEWER) опубликовал "План постконфликтной реконструкции Чечни" в качестве руководства для доноров и организаций, участвующих в его реализации. В этом документе, созданном Институтом этнологии и антропологии Российской академии наук совместно с Миротворческой миссией на Северном Кавказе и Международной организацией "Нет насилию" (Non-Violence International), ставятся три важнейшие задачи: координация восстановительных работ, обеспечение соблюдения закона и прав человека, организация политического процесса.

Сфера экономики. К долгосрочным экономическим задачам относится выработка и реализация стратегии восстановления и дальнейшего развития республики, включая восстановление инфраструктуры, социального обеспечения, человеческих ресурсов, а также создание условий, способствующих росту промышленности и сельского хозяйства.

Предлагается и ряд рекомендаций, касающихся решения этих задач. Можно выделить следующие аспекты: стабилизация жизни людей с помощью "программ нормализации"; обеспечение помощи по созданию рабочих мест и возможностей получить образование; реинтеграция временно перемещенных лиц в мирных условиях; развитие малых и средних предприятий; сельскохозяйственные инициативы; упрощение перемещения людей и товаров; создание и применение законодательной базы, способствующей развитию легального бизнеса, и т.д.

2.2. Федеральная программа

Ее значимость. В январе 2001 года российское правительство одобрило "Программу восстановления экономики и социального сектора Чеченской республики". Во всяком случае, если судить по данным, усилия руководства Федерации в этой сфере весьма значительны. В 2000 году правительство ассигновало на эти цели 7,5 млрд руб. (267 млн долл.), а уже в 2001 году 11,4 млрд руб. (390 млн долл.). Однако в 2002-м было выделено 4,487 млрд руб. (142 млн долл.), а в 2003-м по плану предусмотрено 5,175 млрд руб. (163,7 млн долл.).

Были приняты специальные меры по обеспечению выплаты пенсий, зарплаты работникам бюджетной сферы, пособий на детей и по безработице. Чтобы способствовать возвращению временно перемещенных лиц, выделены средства для восстановления жилья и коммунальных служб. Правительство говорит и о прогрессе в восстановлении дорожной инфраструктуры, сельскохозяйственного сектора, здравоохранения и учебных заведений. В то же время оно признает, что трансферты в Чечню осуществляются медленнее, чем планировалось, не отрицает факты злоупотреблений федеральными средствами, которые оно же направляет в республику.

Распределение по секторам. Как показано в таблице 4, в 2002 году 1,8 млрд руб. (около 57 млн долл.) пошло в жилищно-коммунальный сектор, около 600 млн руб. (19 млн долл.) — в агропромышленную сферу, 250 млн руб. (7,9 млн долл.) — на восстановление и развитие электроэнергетики, 216 млн руб. (6,8 млн долл.) — на развитие государственной системы здравоохранения, 120 млн руб. (около 3,8 млн долл.) — на образование.

Таблица 4

Федеральная помощь в восстановлении Чечни, 2000—2003 годы

 

В млн руб.

В млн долл.

В процентном соотношении

Федеральные средства

 

 

 

2000 год

7 500

267

100*

2001 год

11 400

390

152

2002 год

4 447

142

60

2003 год

5 175

163,7

69

Основные секторы в 2002 году

 

 

 

Жилье и коммунальные службы

1 800

57

40

Агропромышленный сектор

600

19

13

Электроэнергетика

250

7,9

6

Государственное здравоохранение

216

6,8

5

Образование

120

3,8

3

Итого

4 487

142

100

 

 

 

Внебюджетные источники и экономические структуры

 

 

 

Пенсионный фонд

1 600

50,6

 

Задолженность

800

25,3

 

Прибыль от нефти

232

7,3

 

Экономические структуры

2740

86,7

 

Итого

5 372

169,9

 

Общий итог за 2002 год

10 547

333,6

 

Источник: Правительство Российской Федерации и Радиостанция "Свободная Европа".

*Проценты высчитываются от данных в рублях.

Дополнительные средства. Деньги также поступают из внебюджетных источников: Пенсионный фонд Российской Федерации (1,6 млрд руб., или 50,6 млн долл.) и ликвидация задолженности за предыдущие годы (800 млн руб., или 25,3 млн долл.). Кроме того, новым источником внебюджетной прибыли, направленной на развитие социальной сферы (232 млн руб., или около 7,3 млн долл., в 2001 г.), стал экспорт чеченской нефти. Третий внебюджетный источник — экономические структуры (РАО ЕЭС, ОАО Газпром и Министерство путей сообщения), выделившие 2,74 млрд руб. (около 86,7 млн долл.) на восстановление электроэнергетики, газоснабжения, нефтяной промышленности и транспорта.

Инфраструктура. Значительную работу по восстановлению и развитию системы газопроводов республики провело Российское министерство энергетики (в 2001 г. на эти цели оно выделило 130 млн руб. или около 4,1 млн долл.). С РАО ЕЭС подписано соглашение о строительстве Аргунской электростанции (400 млн руб., или около 12,7 млн долл.), проложено 544 км высоковольтных линий передачи электроэнергии. В целом же на восстановление энергетического сектора затрачено около 1 млрд руб. (почти 31,6 млн долл.). Сейчас функционируют 20 нефтяных скважин. Что касается восстановления транспортной системы, то уже открыто более 100 автобусных маршрутов, функционирует железнодорожная система и т.д.

Создание рабочих мест. Восстановление экономики должно способствовать возвращению в родные края временно перемещенных лиц, причем акцент надо делать на создание рабочих мест. С октября 2001 года действуют 20 бюро по трудоустройству и создано более 60 тыс. новых рабочих мест.

Сбор налогов. За первые семь месяцев 2002 года сумма налоговых и неналоговых поступлений по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года увеличилась в 3,7 раза — до 1,4 млрд руб. (около 44,3 млн долл.). Более того, федеральная доля налоговых сборов в Чечне за эти же семь месяцев выросла в 10 раз и составила 785,3 млн руб. (около 24,9 млн долл.), а доля республики — 626,5 млн руб., или около 19,8 млн долл. (двукратное увеличение). Таким образом, согласно некоторым официальным источникам, в 2002 году сумма денежных поступлений в Чечне стала сравнимой с этими показателями в других республиках Северного Кавказа.

Восстановление государственных социальных систем. Система государственного здравоохранения включает 57 больниц (4 800 коек), 32 поликлиники, 46 диспансеров и 175 женских консультаций. В Грозном есть девять больниц и 16 поликлиник. В рамках федеральных программ борьбы с туберкулезом, диабетом и другими заболеваниями в республику доставлены необходимые медикаменты. В Республиканском медицинском институте и его филиалах обучают не только будущих врачей, но и младший медицинский персонал. В 2001 году 51 тыс. детей прошла курс санаторного и восстановительного лечения. Ожидалось, что в 2002-м их количество увеличится до 70 тыс. На эти цели российское правительство планировало перечислить в фонды обязательного социального страхования 150 млн руб. (около 4,7 млн долл.). В республике функционирует 455 общеобразовательных школ (356 в сельской местности), включая 27 вечерних, 96 консультативных центров, пять школ-интернатов, три вуза, 19 средних специальных учебных заведений. Кроме того, восстановлена телефонная связь, а между основными городами также проведена цифровая волоконно-оптическая линия.

Таким образом, согласно российским источникам, первый этап восстановления Чечни завершился в начале 2002 года. На следующем этапе необходимо направить силы и средства на восстановление банковской системы, на приватизацию, в том числе на предоставление прав собственности на землю, пригодную для ведения сельского хозяйства. Это сложные задачи, так как многие люди изменили место жительства, исчезли или умерли. Кроме того, насущная проблема российских властей — создание условий для возвращения временно перемещенных лиц в места их постоянного проживания.

Злоупотребление федеральными средствами. Безусловно, средства, выделяемые Центром, помогают населению республики. Однако Федеральная служба безопасности и Счетная палата располагают данными о том, что растрачено не по назначению или вообще исчезло 700 млн руб. (около 23,3 млн долл.), выделенных для Чечни. Эти деньги в основном предназначались на восстановление инфраструктуры социального обеспечения. Поэтому Счетная палата РФ решила создать отдел для постоянного контроля над расходом в республике государственных средств18.

2.3. Зарубежная помощь

Участники. Иностранная помощь Чечне осуществляется через множество структур, включая международные организации и НПО, в частности Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца (МККК и КП), а также учреждения Организации Объединенных Наций. В числе последних: Программа развития (ПРООН), Управление верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), Международный чрезвычайный фонд помощи детям (ЮНИСЕФ), Всемирная продовольственная программа (ВПП), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Офис по координации гуманитарной помощи (ОКГП).

Таблица 5

Сметы расходов учреждений ООН в 2003 году (в тыс. долл.)

Сектор

ПРООН

УВКБ

ЮНИСЕФ

ВПП

ВОЗ

ОКГП

Итого

Права человека, правопорядок

 

3 148

 

 

 

 

3 148

Продовольствие

 

 

 

15 718

 

 

15 718

Жилье и т.д.

 

2 019

 

 

 

 

2 019

Здравоохранение

 

 

965

 

2 391

 

3 356

Вода, улучшение санитарных условий

 

399

1 008

 

 

 

1 407

Образование

 

 

3 253

 

 

 

3 253

Разминирование

 

 

625

 

80

 

705

Восстановление экономики и инфраструктуры

780

 

 

 

 

 

780

Координация

 

 

 

 

 

1 431

1 431

Безопасность

1 914

 

 

 

 

 

1 914

Итого

2 694

5 567

5 851

15 718

2 471

1 431

33 731

Источник: OCHA, U.N. Consolidated Inter-Agency Appeal 2003 for Chechnia and Neighboring Republics, November 2002.

Координация помощи. Наличие в этой сфере многих структур требует координации их деятельности. В качестве координирующего центра выступает ОКГП. Организация Объединенных Наций обнародовала в Москве Совместный призыв учреждений системы ООН о продолжении гуманитарной помощи Чечне. Этот документ обращен к международному сообществу доноров. Его цель — создать последовательную стратегию оказания помощи республике.

Распространение информации. Один из важнейших элементов координации помощи — обмен и распространение среди доноров, организаторов служб помощи и поставщиков товаров необходимой информации. Для решения этой задачи создан веб-сайт, содержащий новости, документы, карты, библиотеку и базу данных по Чечне, дважды в неделю на нем появляются свежие материалы о гуманитарной деятельности на Северном Кавказе, два раза в год публикуется свод инструкций для специалистов иностранных организаций, работающих в республике.

Приоритеты и виды деятельности ООН. В упомянутом выше Совместном призыве защита прав гражданского населения в Чечне рассматривается как главная стратегическая задача ООН19. В сметах этого документа на 2003 год почти 50% выделяемых средств планируется направить на закупку продовольствия для республики. Другие важные статьи: здравоохранение, образование и права человека, безопасность. На восстановление экономики как таковой предназначено около 2,5% от всей выделяемой суммы.

Таблица 6

Сметы основных расходов НПО на 2003 год (в тыс. долл.)

Сектор Датский совет по делам беженцев (DRC) Международная организация помощи (HELP) Международная гуманитарная инициатива (IHI) Международный медицинский корпус (IMC) "Мерси корпус" (Mercy Corps) Уорлд Вижн Интернешнл (WVI) Всего
Охрана 1 000   50       1 050
Продовольствие 5 000 240 50       5 290
Жилье и т.д. 5 000 1 121 200 300 1 250   5 557
Здравоохранение     350 1 000   500 2 721
Вода, улучшение санитарных условий     200 300     988
Образование     200   70 1 117 2100
Разминирование 1 000           1 000
Восстановление экономики 1 000 180   200 830   2 500
Итого 10 000 1 541 1 050 2 000 2 150 1 617 21 227

Источник: OCHA, U.N. Consolidated Inter-Agency Appeal 2003 for Chechnia and Neighboring Republics, November 2002.

Примечание: Итоговые данные включают мелкие НПО.

Международный комитет Красного Креста. МККК — крупный поставщик гуманитарной помощи для национальных республик Северного Кавказа (Чечня, Дагестан, Ингушетия). План действий на 2003 год включает такие сферы, как экономическая безопасность (продовольственная и непродовольственная), гигиена воды и жилье, медицинская и ортопедическая помощь, превентивные меры по повышению осведомленности детей относительно мин, посещение мест заключения осужденных и т.п. На поддержание деятельности МККК на Северном Кавказе ежегодно требуется 26 млн долл.

Помощь Европейского союза. С конца 1999 года ЕС выделил Чечне 110 млн евро. В частности, в июне 2003 года на гуманитарную помощь было предоставлено 16,5 млн евро. Некоторые рассматривают это направление деятельности в Чечне как классический случай "пустой траты денег" (читай, ЕС не хотелось бы участвовать в этом процессе). Тем не менее Евросоюз указывает на недостаточную помощь республике со стороны российских властей. В недавнем документе Европейской комиссии говорится, что после референдума не прекратились нападения мятежников, продолжаются нарушения прав человека, в целом же положение в экономике и в социальной сфере не особенно улучшилось, а также содержится намек на злоупотребление федеральными средствами, выделенными для Чечни20.

НПО и Датский совет по делам беженцев. В 2003 году НПО, работающие на Северном Кавказе, для поддержания своей деятельности в Чечне запросили свыше 20 млн долл., что составляет более двух третьих суммы, запрошенной учреждениями ООН. Их приоритетами также являются продовольствие, жилье, здравоохранение и образование. Главная НПО, функционирующая на Северном Кавказе, Датский совет по делам беженцев. Для его работы в регионе требуется 10 млн долл., главным образом на оказание помощи в обеспечении жильем и продовольствием. К тому же планируется выделить 1 млн долл. на восстановление экономики Чечни, Ингушетии и Дагестана. Основная цель этой неправительственной организации — поддерживать приносящие доход виды деятельности, которые могли бы помочь людям стать более самостоятельными и со временем уменьшить их зависимость от помощи. Так, выделяя небольшие займы и организуя специальную подготовку, ДСБ поддерживает предпринимателей, развитие малых и средних предприятий.

2.4. Дальнейшие действия

Некоторые данные. Согласно данным, приведенным в таблице 7, разница между официальным прожиточным минимумом и реальным доходом составляет приблизительно 40 долл. в месяц на человека. По нашей оценке ожидаемой поддержки, со временем гуманитарная помощь Чечне должна будет свести эту разницу к нулю, то есть по гуманитарным каналам в среднем каждый чеченец будет ежемесячно "получать" 40 долл. Однако большая часть внешней помощи ныне уходит отнюдь не на обеспечение прожиточного минимума как такового. Другими словами, похоже, еще существует немалое поле для гуманитарной деятельности, что связано с повсеместной коррупцией и преступностью, приводящими к использованию средств не по прямому назначению.

Тем не менее данные, приведенные в таблице 7, подчеркивают, что зарубежная помощь значительным образом влияет на улучшение уровня жизни в Чечне.

Таблица 7

Суммы ожидаемой помощи Чечне в 2003 году

 

В млн долл.

%

Основные источники

   

Федеральная программа

317,3

74

В том числе:

   

Бюджетные средства

167,3

39

Внебюджетные средства и т.д.

150*

35

Зарубежная помощь

110,9

26

В том числе:

   

Международные организации

33,7

8

МККК

26

6

НПО

21,2

5

ЕС

30*

7

Итого

428,5

100

Данные на душу населения, ежемесячно, в среднем:

 

В долл.

Для проживающих в Чечне (800 тыс. чел.)

45

+ ВПЛ за пределами республики (910 тыс. чел.)

39

только ВПЛ (250 тыс. чел.)

143

Для сравнения:

 

 

В долл.

Разница между официальным прожиточным минимумом и реальным доходом** (на одного человека в месяц)

43

Источники: См. таблицы 1 и 3—6.

* Смета.

** Разница между официальным прожиточным минимумом и реальным доходом на одного человека = официальный прожиточный минимум − реальный доход.

Приоритеты. В плане улучшения уровня жизни в Чечне и на соседних территориях приоритетной является гуманитарная помощь. В то же время срочно необходимы дальнейшее финансирование и действия, направленные на поддержку частного бизнеса жителей республики и временно перемещенных лиц. Такой бизнес может быть небольшим (например, булочные, парикмахерские, автосервис). Со временем он может стать более значительным, скажем, сфера строительства, изготовление мебели и т.п. Укреплению экономической базы будет способствовать восстановление и развитие местной нефтяной промышленности. Также не следует забывать о социальной и экономической инфраструктуре.

О позиции местных и федеральных властей. Как мы уже отмечали, поддержка со стороны зарубежных организаций полезна и даже необходима при оказании гуманитарной помощи, например для поставок продовольствия, обеспечения работы служб здравоохранения и образования. Между тем от местных и федеральных властей ожидают больших усилий по облегчению самого процесса оказания помощи. Ведь зарубежные организации, сегодня работающие в этой сфере, все еще сталкиваются в Чечне с административными и законодательными трудностями в области материально-технического снабжения, связи и коммуникаций. Довольно часто местные власти чинят препятствия, даже нарушая при этом предшествующие соглашения. Для улучшения положения могут потребоваться новые, более совершенные протоколы о взаимопонимании между получателями и донорами, предусматривающие механизмы, обеспечивающие реализацию этих документов. К тому же еще не решены все реальные проблемы безопасности, что необходимо учитывать при выдаче сотрудникам гуманитарных миссий разрешения на работу в республике.

Выработка консенсуса и переговорные площадки. Все стороны, вовлеченные в ситуацию в Чечне и на прилегающих территориях или непосредственно затронутые ею, должны участвовать в открытом диалоге о том, что нужно сделать для улучшения сложившегося положения и как эффективней использовать оказываемую помощь. Переговорные площадки необходимы для налаживания постоянной связи между официальными лицами (как Российской Федерации, так ее регионов и муниципальных округов), иностранными донорами, гражданским обществом и представителями бизнеса. К подготовке консенсуса в этой сфере необходимо также привлечь временно перемещенных лиц и население Чечни.

Борьба с коррупцией. В целом Россию воспринимают как очень коррумпированное государство. Согласно данным "Трансперэнси интернэшнл", в 2002 году РФ заняла 71-е место среди 102 стран, хотя в этой области и было отмечено некоторое улучшение21. Президент России В. Путин регулярно говорит о важности борьбы с коррупцией и об участии гражданского общества в решении общественных проблем. В Чечне борьба против коррупции затрудняется плохими экономическими условиями. Тем не менее недавняя отставка мэра Грозного и некоторых местных чиновников показывает, что федеральное правительство пытается улучшить ситуацию, добиться большей прозрачности и подотчетности власти.

Терроризм. В Чечне и других регионах Российской Федерации все еще имеет место разгул терроризма. Только в Чечне ежедневно организуются военные акции, подрывающие экономическую деятельность и усилия по восстановлению республики. В результате вылазок террористов-самоубийц гибнет множество невинных людей, разрушаются инфраструктура и здания. Борьба с терроризмом — многоплановая и трудная задача, которую едва ли можно успешно решить за короткий срок. Требуется большая психологическая работа с бывшими боевиками, решившими вернуться к мирной жизни, а также с родственниками тех, кто был убит или исчез во время военных действий.

Другие виды преступности. Еще одно препятствие для сотрудничества и нормальной экономической деятельности в регионе — преступность в Чечне, где часто даже похищают людей, в том числе и тех, кто оказывает гуманитарную и медицинскую помощь не только местным жителям, но и временно перемещенным лицам22.

Права человека. Восстановление демократических норм и институтов нельзя рассматривать как основную цель. Мероприятия в этой сфере должны привести к власти закона и защите прав граждан. Все еще необходимы постоянные усилия для устранения всевозможных случаев дискриминации чеченцев и представителей других национальностей региона. Президент России В. Путин вновь и вновь настаивает на соблюдении Международной конвенции по правам человека.

Предварительные выводы

— Качество власти в Чечне было крайне низким даже в мирное время, то есть в начале 1990-х годов. А ныне для ее руководства характерны весьма слабые государственные институты и широко распространенная коррупция. Столь печальную картину еще более омрачают растущая преступность и терроризм. Следует признать, что эти особенности сохранятся по крайней мере еще несколько лет, что необходимо учитывать при планировании содержания и масштабов помощи в восстановлении экономики. Другими словами, проблемы огромные.

— Еще более ухудшает условия жизни в Чечне и требует соответствующих действий ужасающее состояние окружающей среды.

— Первоочередной задачей должно стать разминирование, так как установленные в регионе мины привели и будут приводить к огромным человеческим жертвам, помимо того что они препятствуют использованию земельных угодий.

— Несомненно, экономические и социальные условия в республике бедственные. Для обеспечения прожиточного минимума необходима дополнительная поддержка. А при определении размеров бюджета и перечислений можно ориентироваться на жизненный уровень России в целом, что, бесспорно, стало бы выражением единства внутри Федерации.

— Необходимы дополнительные усилия по обеспечению эффективного размещения средств. Помощь Чечне должна доходить до конкретных адресатов, чтобы способствовать выполнению насущных задач. Злоупотребления средствами уже осуждались, их следует признать серьезным преступлением и даже большой угрозой безопасности.

— Со временем международные финансовые организации должны будут уделять Чечне большее внимание. Здесь на ключевую роль могут претендовать Группа Всемирного банка и ЕБРР.

— Успешное восстановление Чечни в конечном счете может привести к полному примирению населения Российской Федерации, во всяком случае предотвратит рост напряженности. Это действительно долгосрочная задача, для решения которой необходим политический диалог.

— Российская Федерация — огромная страна, характеризующаяся уникальным национальным, культурным и религиозным разнообразием, где для достижения мира и благополучия необходимы терпение и взаимное уважение.


1 В этой статье авторы излагают исключительно свои собственные взгляды, не обязательно совпадающие с официальным мнением ОБСЕ.
2 См.: The World Bank. Quotation of the Month: "Criminal Financial Dealing Dramatically Increased in Russia". Transition Letter, November and December 1995.
3 The First Bloody Battle // The BBC news, 16 March 2000.
4 В Дагестане проживает более 30 национальностей, говорящих на разных языках и исповедующих разные религии.
5 Что касается участия в референдуме, Гвен Рош приводит более низкую цифру (30%). См.: Roche G. Guerre et normalisation en Tchetchenie // Le Monde Diplomatique, June 2003.
6 Nemtsov B. War in Chechnya: Stopping Terror Requires Real Peace Talks // International Herald Tribune, Friday, 11 July, 2003.
7 Ebel Robert E. The History and Politics of Chechen Oil — статья, размещенная на Интернет-сайте.
8 RFE/RL Security Watch, 23 October 2000.
9 См.: Blagov S. Environmental Disaster in the Making // Asia Times, 4 August 2002.
10 См.: Lambroschini S. Chechnya: War Worsens Environmental Woes // Radio Free Europe, April 2000.
11 См.: Blagov Sergey. Op. cit.
12 Там же. См. также: Ivanov А., Perera J. Environment: Radioactive Waste Claiming Casualties in Chechnya — статья, размещенная на Интернет-сайте.
13 По словам Олара Отунну, специального представителя ООН по делам детей и вооруженным конфликтам, посетившего Россию в июне 2002 года.
14 Согласно признанию российского чиновника в апреле 2001 года. В июле 2002 года один чеченский чиновник заявил, что во время второй чеченской войны Россия установила 3 млн фугасных мин.
15 Согласно заявлению на пресс-конференции Олара Отунну.
16 ИТАР-ТАСС, 14 июля 2003 г.
17 См.: Collier P. Economic Causes of Civil Conflict and their Implication for Policy // World Bank, 15 June 2000.
18 Подробно об этом говорилось в одной из передач радиостанции "Свободная Европа".
19 OCHA/Russian Federation. 2002 Activity Report. March 2003.
20 См.: Lobjakas A. Russia: EU Officials Say Moscow "Not Living Up To" International Obligations in Chechnya // RFE/RL, 18 June 2003.
21 Россия заняла 82-е место среди 90 стран (данные 2000 г.) и 76-е — среди 85 стран (данные 1998 г.).
22 До сих пор не найден голландец, возглавлявший полевой штаб организации "Врачи без границ". Похищен в августе 2002 г. Он второй сотрудник этой организации, похищенный в регионе.

SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL