ЭНЕРГЕТИКА УЗБЕКИСТАНА: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ1

Мурат КЕНИСАРИН


Мурат Кенисарин, кандидат технических наук заместитель генерального директора НПО "Академприбор" Академии наук Республики Узбекистан (Ташкент, Узбекистан)


Энергетическая политика Узбекистана

Весь топливно-энергетический комплекс страны входит в сферу предприятий с государственной формой собственности. Так, нефтегазовую сферу контролирует Национальная холдинговая компания "Узбекнефтегаз", угольную промышленность — фирма "Уголь", входящая в Государственную акционерную компанию "Узбекэнерго", которая к тому же управляет и электроэнергетикой. Другими словами, до последнего времени структура управления топливно-энергетическим комплексом практически оставалась такой же, какой она была в эпоху Советского Союза — жесткой вертикально интегрированной системой. Рыночные реформы, в той или иной форме происходившие в других отраслях, не затрагивали эту ключевую область народного хозяйства. Начало реформ в энергетическом секторе положил указ президента страны (№ 2812), подписанный 22 февраля 2001 года, "Об углублении экономических реформ в энергетике Республики Узбекистан".

Органы регулирования

Еще недавно регулирующие функции государства в отрасли осуществляли "Узнефтегазинспекция" и "Узэнергонадзор", входившие в составе НХК "Узбекнефтегаз" и ГАК "Узбекэнерго", что, естественно, не позволяло им быть независимыми органами. В соответствии с постановлением Кабинета министров (№ 220 от 8 июля 2000 г.) "Узнефтегазинспекцию" вывели из НХК " Узбекнефтегаз" и она стала самостоятельной организацией — Узбекской государственной инспекцией по контролю над использованием нефтепродуктов и газа ("Узгоснефтегазинспекция") при Кабинете министров. Сегодня она решает следующие задачи:

  • систематическое изучение вопроса эффективного использования нефтепродуктов и газа в стране;

  • контроль над соблюдением норм и правил по качественной и количественной сохранности нефтепродуктов и газа в отраслях экономики, установленных технологических процессов и состояния технологического оборудования при эксплуатации объектов нефтегазовой отрасли, а также контроль над соблюдением строительно-монтажными организациями, сооружающими объекты нефтегазовой отрасли, строительных норм и правил при строительстве данных объектов и монтаже на них оборудования нефтегазовых сетей;

  • участие в разработке и реализации энергосберегающих мероприятий, программ и проектов по рациональному использованию нефтепродуктов и газа.

Согласно этому же указу главы государства, из ГАК "Узбекэнерго" выведен "Узэнергонадзор" и на его основе создано самостоятельное Государственное агентство по надзору в электроэнергетике "Узгосэнергонадзор". В своей деятельности оно подотчетно Кабинету министров, который, в частности, назначает генерального директора этого агентства и его заместителей. Задачи "Узгосэнергонадзора" определены соответствующим постановлением правительства (№ 94 от 24 февраля 2001 г.). В числе этих задач отметим следующие:

  • разработка необходимых нормативных документов и правил производства, транспортировки, потребления энергии и угля;

  • энергетические обследования, проведение экспертиз работы производителей электрической и тепловой энергии, а также ее расхода потребителями;

  • контроль по соблюдению законодательства республики, нормативных актов и правил производства, транспортировки и потребления энергии;

  • организация работы по лицензированию (в установленном порядке) производства электрической энергии на стационарных электростанциях, подключенных к единой энергосистеме;

  • разработка и реализация мер, направленных на создание благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций в сферу производства, транспортировки электроэнергии, добычи угля;

  • содействие развитию конкуренции, обеспечению равных возможностей и условий доступа всех конкурентов к линиям электропередачи;

  • создание благоприятных условий для развития возобновляемых источников электроэнергии;

  • обеспечение соблюдения экологических норм и требований при производстве, транспортировке, потреблении угля и электроэнергии;

  • контроль над соблюдением балансов производства, распределения и потребления угля и электроэнергии.

Основные принципы реформирования ТЭК

Здесь следует отметить, что во многих индустриальных странах Запада топливно-энергетический комплекс долгое время находился под государственным управлением. За последние 20—30 лет эти государства накопили значительный опыт реформирования отрасли и создания в ней конкурентной среды, характерной для рыночной экономики. Обобщая его, Р. Притчард и П. Эндрюс-Спиид2 сформулировали восемь принципов реформирования электроэнергетики:

  • отделение хозяйственных функций от государственного управления;

  • создание оптового рынка энергоресурсов;

  • гарантированный доступ производителей энергии к системам ее распределения;

  • формирование независимого регулирующего органа;

  • законодательное обеспечение реформ;

  • скрупулезный подход к реализации независимых проектов;

  • допуск частной собственности в энергетический сектор;

  • обеспечение общественной поддержки.

Вкратце рассмотрим эти принципы применительно к условиям Узбекистана.

Отделение хозяйственных функций от государственного управления

Анализ задач и функций государственных структур "Узбекнефтегаз" и "Узбекэнерго" показывает, что сегодня на них возложены обязанности, характерные лишь для государственных органов управления. Среди них наиболее важны следующие:

  • разработка краткосрочных и долгосрочных прогнозов и целевых программ развития, формирование балансов производства и потребления;

  • регулирование тарифов и цен на энергоносители и электроэнергию;

  • определение и координация стратегических и приоритетных направлений геологоразведочных работ на нефть, газ и уголь;

  • развитие и внедрение возобновляемых, в том числе нетрадиционных, источников;

  • разработка и организация мер по экономии, рациональному использованию энергетических ресурсов, снижению потерь газа, угля и электроэнергии;

  • контроль над функционированием систем электро- и газоснабжения;

  • привлечение иностранных инвестиций.

Остальные задачи этих организаций носят хозяйственный характер и не представляют интереса для данной статьи. Их должны решать отдельные государственные органы (например, Энергетическое агентство). К структурным реформам, в которых нуждается отрасль, следует отнести разделение функций вертикально интегрированных монополий — НХК "Узбекнефтегаз" и ГАК "Узбекэнерго" — на добычу (генерацию), передачу и распределение.

Создание оптового рынка энергоресурсов

Оптовый рынок энергоресурсов не может функционировать без появления в этой сфере независимых производителей. Следовательно, в электроэнергетике необходимо создать отдельные фирмы, не зависящие от ГАК "Узбекэнерго". Их хозяйственную деятельность (безотносительно к формам собственности) должны определять рыночные законы. Республика уже приступила к преобразованиям, в результате которых открытые акционерные общества создаются как в сфере генерации, так и в сфере распределения электроэнергии3. В нефтегазовом комплексе ситуация намного сложнее. Как было показано в предыдущем номере журнала, в НХК входят семь основных производственных акционерных компаний. Каждая из них, в свою очередь, состоит из дочерних фирм и является монополистом в своей сфере деятельности. Для создания конкурентной среды при добыче нефти и газа эту национальную холдинговую компанию нужно разделить на две-три равные по мощности фирмы. То же самое относится к "Узнефтепродукту" (ее региональные подразделения ныне функционируют во всех областях страны). Хотя большинство бензоколонок республики приватизировано, в сфере распределения нефтепродуктов нет конкуренции, то есть монопольное положение одной компании не способствует повышению качества предлагаемых ею товаров. По всей видимости, "Узнефтепродукт" также следует разделить на несколько фирм, которые должны функционировать не менее чем в половине областей страны. Нефтепереработкой заняты три завода. И в этой сфере для создания конкурентной среды целесообразно на базе каждого НПЗ создать отдельные акционерные общества. А над "Узтрансгазом" необходимо сохранить контроль государства, что позволит обеспечить всем добывающим компаниям равный доступ к разработке месторождений. Остальные компании обслуживают вышеуказанные структуры и поэтому могут сохраниться в своем нынешнем виде.

Гарантированный доступ производителей энергии к системам ее распределения

Ключевой вопрос создания рынка электроэнергии и газа — равный доступ производителей к системам их передачи и распределения. Это право необходимо закрепить соответствующими законодательными актами. Наиболее эффективен в этой сфере, как считают Р. Притчард и П. Эндрюс-Спиид, Кодекс о подсоединении к сети передачи и распределения, разработанный независимым регулирующим органом4. Для привлечения частных капиталовложений в развитие магистральных энергетических сетей и газопроводов, а также для поощрения эффективной деятельности инвесторов такой кодекс должен гарантировать владельцам сети передач и распределения возврат вложенных ими средств. Этого можно достичь путем создания стимулирующей системы ценообразования, которая обеспечивала бы баланс интересов владельцев сетей и потребителей, а механизм пересмотра цен должен позволять владельцам сетей получать прибыль от повышения эффективности своей работы. С этой точки зрения в условиях Узбекистана контрольный пакет акций целесообразно сохранить за государством — в "Узтрансгазе" и в Объединенной энергетической системе Центральной Азии (в пределах территории республики).

Формирование независимого регулирующего органа

В определении и регулировании задач национальной энергетической политики особая роль принадлежит правительству. Оно должно воздерживаться от всякого вмешательства, которое расстраивает или задерживает эффективное распределение ресурсов или приспособление к изменениям. Правительству необходимо создать такой режим, при котором соответствующий государственный орган был бы ответственен за регулирование вхождения в рынок, доступа к сетям, ценообразования, стандартов обслуживания, а также за защиту прав потребителей. Другими словами, главная задача правительства в этой сфере — обеспечение финансовой и политической независимости регулирующего органа от влияния как самого правительства, так и поставщиков газа и электроэнергии. Ключевым вопросом в деятельности регулирующего органа должна стать экономическая целесообразность. Основные требования, предъявляемые к созданию независимого регулятора, определены рядом исследователей5. Выше мы рассмотрели основные задачи регулирующих органов в области топливно-энергетического комплекса. Очевидно, что эти задачи носят технический, контрольный и надзорный характер и более всего отвечают требованиям централизованной плановой экономики. В рыночных условиях эти органы должны решать принципиально иные задачи — влиять на хозяйствующие субъекты путем разработки законодательных инициатив в сфере экономики (налоги, тарифы и цены на длительный период). В настоящее время эти проблемы находятся в ведении Министерства финансов республики, Государственного налогового комитета, "Узбекнефтегаза" и "Узбекэнерго", решения которых зачастую носят лишь фискальный характер. Поэтому без изменения статуса "Узгоснефтегазинспекции" и "Узгосэнергонадзора" обе эти структуры не могут играть роль независимых регулирующих органов, в которых нуждается рыночная экономика страны в период своего становления.

Законодательное обеспечение реформ

В своем исследовании относительно приватизации электроэнергетики и газовой промышленности в Венгрии и Казахстане Всемирный банк отмечает, что из всех бывших социалистических государств, в том числе и республик СНГ, Венгрии удалось дальше всех продвинуться в реформировании топливно-энергетического комплекса6. В подготовительный период в стране были проведены следующие мероприятия: ее ТЭК разделили на самостоятельные компании, вертикальные командные связи заменили контрактами между этими фирмами (1991—1992), разработана законодательная база, установлен режим регулирования, наконец, законодательно закреплены механизмы и принципы ценообразования. Кроме того, к 1994—1995 годам в стране была разработана стратегия приватизации, правительство отказалось от управляющей роли, ограничившись своим присутствием как собственника в системах передачи энергии, а также в атомной энергетике. Таким образом, доминирующую роль в ТЭК Венгрии сегодня играет частный сектор.

В связи с этим небезынтересно то, что эти реформы обеспечивались соответствующей законодательной базой — принято 150 законов, а также постановлений правительства, министерств и ведомств. При этом 101 из них посвящен приватизации объектов электроэнергетики и газового сектора, темпам и срокам повышения цен на энергоносители, более эффективному использованию энергии, регулированию цен и тарифов с участием ее потребителей, а также предоставлению последним компенсации за повышение цен и т.д.

Что же касается правительства Узбекистана, то оно приняло в этой сфере по крайней мере 82 документа. Однако те из них, в которых были рассмотрены указанные вопросы, можно посчитать по пальцам. И как мы уже отмечали, в ТЭК страны свое монопольное положение сохраняют государственные компании "Узбекэнерго" и "Узбекнефтегаз".

Скрупулезный подход к реализации независимых проектов

Обычно независимые энергетические проекты реализуют по двум схемам: строительство — собственность — эксплуатация (ССЭ) или строительство — эксплуатация — передача (СЭП). Однако из-за неадекватности институциональных структур их поддержки в последние годы эти схемы применяются редко7, они подходят для стран, в которых рынок энергоносителей основан на принципах конкуренции. Чтобы использовать эти схемы, нужно, по крайней мере, реализовать пять указанных выше принципов.

Допуск частной собственности, корпоратизация и приватизация

Частный сектор можно (и необходимо) допустить в сферу производства и распределения энергии. Первый шаг в этом направлении — разделение регулирующих и хозяйственных функций в таких монополиях, как "Узбекнефтегаз" и "Узбекэнерго", а затем их следует разделить на отдельные, сугубо производственные компании. В этом случае допуск частного сектора заставит государственные предприятия конкурировать уже не только между собой, но и с частными фирмами (разумеется, под контролем регулирующих органов).

Корпоратизация — процесс, при котором государственная собственность в топливно-энергетическом комплексе трансформируется в предприятия или компании с государственной собственностью (КГС). Они полностью свободны от политического контроля (хотя основные держатели акций могут оказывать свое влияние путем назначения и перемещения директоров этих структур). Процесс корпоратизации предусматривает следующие неотъемлемые черты:

  • адаптация отдельных органов управления;

  • назначение их "независимых" руководителей в совет директоров КГС;

  • ограничение полномочий и ответственности КГС определенным кругом хозяйственной деятельности, чтобы не допустить их несанкционированной инициативы в этой сфере и выполнения ими несвойственных государственных управляющих функций;

  • обеспечение прозрачности результатов работы КГС, а также независимой кредитоспособности данных структур;

  • создание условий для подотчетности КГС только за результаты хозяйственной деятельности;

  • трансформация бюрократической и иерархической системы управления КГС в систему, в которой особое значение придается делегированию полномочий и подотчетности.

После завершения этих мероприятий к хозяйственной деятельности КГС предъявляются такие же требования, как и к частному сектору (в этом и состоит так называемая "конкурентная нейтральность").

Приватизация КГС должна обеспечить полную независимость и устранить необходимость в какой-либо политике конкурентной нейтральности, а до продажи любой структуры КГС следует провести ее финансовую реструктуризацию. Во многих развивающихся странах КГС обременены долгами. При этом "живучесть" таких компаний мало связана с их имущественным положением, она определяется дальнейшими инвестиционными решениями, которые могут быть обусловлены политическими или социальными мотивами.

Приватизации всегда предшествуют необходимые структурные и регулирующие реформы. Это нужно сделать, чтобы обеспечить определенность для инвесторов и прозрачность для всех сторон. К сожалению, процесс приватизации в Узбекистане предшествует процессу корпоратизации, при этом необходимые структурные и регулирующие реформы не проводятся. Большая часть преобразованных министерств, ведомств и агентств сохраняют задачи и функции, которые они выполняли в эпоху советской плановой экономики.

Обеспечение общественной поддержки

Необходимое условие приватизации КГС — ее поддержка со стороны общества. Она предопределяет успех в реализации соответствующих реформ. Однако по разным причинам многие правительства лишены этого важного рычага, так как внедрение ряда инициатив, заслуживающих внимания, сдерживается недоверием общественного мнения к предложениям политиков. Широкого участия граждан страны в процессе принятия решений можно достичь разными путями: выделить населению республики часть акций в компаниях топливно-энергетического комплекса, привлечь общественность к участию в процессе планирования землепользования, обеспечить ясную и четкую подотчетность общественным организациям со стороны регулирующих ведомств.

Выводы

Анализ состояния ТЭК страны позволяет, на наш взгляд, сделать следующие выводы.

Республика располагает необходимыми для ее стабильного экономического развития природными топливно-энергетическими ресурсами, а также промышленной базой их добычи и генерации электроэнергии.

Начатые в 2001 году реформы топливно-энергетического комплекса, направленные на то, чтобы присущие отрасли командные методы управления заменить на подходы, характерные для рыночной экономики, находятся в зачаточном состоянии.

Не создана программа, в которой были бы определены этапы и последовательность необходимых структурных преобразований. Это обусловлено тем, что все проекты законодательных актов готовятся в недрах министерств и ведомств, которые защищают свои узкие корпоративные интересы, не отвечающие потребностям государства и общества в целом.

Необходимо разработать теоретическую базу трансформации ТЭК страны, в которой должны быть отражены рассмотренные выше принципы реформирования, вопросы создания независимых государственных органов регулирования, принципы ценообразования, тарифов, налогообложения и другие аспекты с целью снижения прямого государственного вмешательства в хозяйственную деятельность как компаний с государственной собственностью, так и принадлежащих частному сектору.


1 Окончание. Начало см.: "Центральная Азия и Кавказ", 2004, № 2 (32).
2 См.: Pritchard R., Andrews-Speed P. Eight Principles of Electricity Industry Reform // International Energy Law and Taxation Review, 2001, No. 1. P. 11—17.
3 См.: Нефтегазовая промышленность. Узбекнефтегаз [www.uz/eng/industries/ung.htm], 19 марта 2003.
4 См.: Pritchard R., Andrews-Speed P. Op. cit.
5 См. например: Stern J. What Makes an Independent Regulator Independent? // Business Strategy Review, 1997, Vol. 8, No. 2. P. 67—74; idem, Utility Reform, Privatization and Regulation: Lessons from Central and Eastern Europe and from China // International Business Lawyer, 1997, Vol. 27, No. 11; Stern J., Davis J.R. Economic Reform of the Electricity Industries of Central and Eastern Europe // Economics of Transition, 1999, Vol. 6, No. 2. P. 427—460; Kennedy D. Competition in the Power Sector of Transition Economies // Working Paper No. 41, London: European Bank for Reconstruction and Development, 1999; idem, Regulatory Reform and Market Development in Power Sectors of Transition Economies: The Case of Kazakhstan // Energy Policy, 2002, Vol. 30, No. 3. P. 219—233; idem, Liberalization of the Russian Power Sector // Energy Policy, 2003, Vol. 31, No. 8. P. 745—758.
6 См.: Privatization of the Power and Natural Gas Industries in Hungary and Kazakhstan // Technical Paper No. 451, Washington: World Bank, 1999.
7 См.: Pritchard R., Andrews-Speed P. Op. cit.

SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL