ГРУЗИЯ: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ПОСЛЕ "РЕВОЛЮЦИИ РОЗ"

Отар КАНДЕЛАКИ


Отар Канделаки, заместитель руководителя Бюджетного офиса парламента Грузии (Тбилиси, Грузия)


В 1989 году влиятельные финансовые и политические организации, а также известные экономисты согласовали главные направления реформы экономической политики, получившие название Вашингтонского консенсуса. Его идеи оказали значительное влияние на ход мыслей и действий в государствах Восточной Европы и в Советском Союзе, хотя эта политика первоначально была предназначена не для перестройки постсоциалистических стран, а для уже функционирующих рынков и в целом, как оказалась, не во всем соответствовала нуждам переходного периода.

Консенсус подчеркивал важность либерализации, приватизации, значение того, чтобы постсоциалистическая экономика стала открытой для международного сотрудничества, а также необходимость поддержки финансовой дисциплины. Однако этот подход не учел ряд важных элементов, необходимых для системной перестройки, стабилизации и роста. Речь в данном случае идет об институциональном строительстве, совершенствовании общего управления государственным сектором, включая приватизацию и пересмотр роли государства в экономике, но не о его полном отстранении, поскольку, о чем свидетельствует опыт многих стран, при "слишком большом невмешательстве" общество, функционирующее на принципах либерализма, не способно удержать рост несправедливости.

Аксиома, утверждающая, что возникающие рыночные силы способны быстро заменить правительство в сфере институционального становления, инвестиций в человеческий капитал, развития инфраструктуры, стала причиной резкого спада в экономике и обострения социальной напряженности. Отсутствие основной структуры рынка и финансовых посредников препятствовали накоплению и ухудшали распределение сбережений. Таким образом, недостаток надлежащего контроля над возникающими основами рынка, а также деятельность в условиях, когда не было таких ключевых организаций, как инвестиционные банки, фондовая биржа, управление безопасности и контроля и т.д., создавали во вчера еще социалистических странах проблемы, которые нельзя решить путем либерализации и приватизации. Эти государства захлестнул резкий спад занятости населения. Поскольку это были экономические системы с трудовым дефицитом, в них не предусматривалась защита системы социального обеспечения при безработице, и подобную систему им пришлось создавать с нуля.

Потребность в управлении институциональными аспектами процесса перехода была признана и учтена только на более поздних стадиях. Грузия на собственном опыте узнала, что даже с твердой экономической базой, то есть сбалансированным бюджетом и текущим счетом платежного баланса, низкой инфляцией, устойчивой валютой, свободной торговлей и развитым частным сектором невозможно обеспечить рост, если эти основы не поддержать соответствующими институциональными мерами.

Сегодня много говорят о недостатках комплекса мероприятий, зафиксированных в Вашингтонском консенсусе, о преимуществах "градуализма" по сравнению с "шоковой терапией". Однако часто не учитывается, что особо разрушительное воздействие на переходную экономику оказывали не сами эти меры, а их половинчатая реализация. По этой причине во многих странах, включая Грузию, получили деструктивную и коррупционную по своей сути совокупность системы частной собственности и квазирынка, что означает фактическое отсутствие нормальной конкуренции и равноправной предпринимательской деятельности. Это вызвало резкую стратификацию общества и внушительные диспропорции в уровнях потребления, в условиях нашей республики сформировало предреволюционную ситуацию.

Рассмотрим некоторые итоги экономических реформ в Грузии (по состоянию на конец 2003 г.) и происходящие ныне в ней перемены, оценивая их в соответствии с перечисленными в свое время Джоном Виллиамсоном десятью пунктами "Вашингтонского консенсуса":

1. Финансовая дисциплина. Согласно этому принципу дефицит бюджета должен быть достаточно маленьким, чтобы финансироваться, не прибегая к инфляционному налогу. Однако в Грузии, с периода выхода из рублевой зоны и до введения к концу 1995 года новой национальной валюты — лари, финансовая политика противоречила этому принципу. Финансировались не только дефицит государственного бюджета и многочисленные целевые государственные программы, но и частные предпринимательские проекты. Большинство из них носило коррупционный характер и использовалось не в реальной экономике, а в целях спекуляции на валютном рынке. Падение курса валюты было следствием подобных действий и в то же время их питательной средой. После преодоления гиперинфляции и введения новой валюты, в 1996—1997 годах наступил относительно уравновешенный период функционирования финансовых механизмов, который вновь был нарушен негативным влиянием российского дефолта (август 1998 г.). Власти связывали обострившиеся проблемы в финансовой сфере только с этими внешними факторами, тогда как на самом деле постепенно вырисовывалась принципиальная неспособность режима справиться с проблемами государственного бюджета: на протяжении пяти последних лет его фактические доходы значительно отставали от запланированных уровней. Более того, через несколько месяцев после начала финансового года объявляли о необходимости секвестрировать (или уменьшить) бюджет, приступили к новому переделу его расходной части (без соблюдения пропорциональности сокращения затратных статей), что стало одной из важных коррупционных схем функционирования прежнего режима.

С начала 2004 года принимаются интенсивные меры, направленные на борьбу с такими хроническими явлениями, как слабое администрирование при сборе налогов и платежей в центральный бюджет (уровень взымаемости налогов, по оценкам экспертов, не превышал 35%—40%); денежные зачеты; привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Министерства финансов от имени правительства, вексельных и других кредитов; переоформление задолженности предприятий и организаций, подчиненных местным органам власти, на внутренний долг государства; необоснованно высокая просроченная дебиторская задолженность; нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств.

По плану на 2004 год доходы госбюджета должны на 35% превысить показатели его фактического исполнения за предыдущий год. Однако результаты первого полугодия оказались настолько обнадеживающими, что, по заявлению правительства, суммарный рост доходов может приблизиться к 54%. Столь оптимистические прогнозы в сфере упорядочения государственных финансов основываются и на возобновлении сотрудничества с МВФ, которое по вине прежнего руководства страны было прервано около трех лет назад.

2. Приоритеты государственных расходов. Постреволюционный финансовый курс предполагает, что затраты следует переориентировать от социально-политически чувствительных сфер на сферы с высокими экономическими прибылями и потенциалом для улучшения изымания доходов. Хронический дефицит бюджета и полное самоустранение государства от экономической активности при прежнем режиме (если не говорить о распространенном т.н. "рэкете" государственных чиновников или их предпринимательской деятельности и недобросовестном лоббировании) не позволяли проводить мероприятия по упорядочению государственных расходов. Более того, коррупция, процветавшая в этой сфере, стала основанием для возбуждения в начале 2004 года уголовного дела против прежнего руководителя Государственной контрольной палаты — главного органа страны в области финансового контроля.

3. Налоговая реформа. Она предполагает расширение налоговой базы и сокращение крайних налоговых ставок с целью улучшения горизонтальных активов, способствующих экономическому росту. Следует отметить, что эта реформа только начинается. Предположительно, новый Налоговый кодекс будет принят до конца текущего года. При этом предусматривается, что налоговая база будет расширяться путем решительного улучшения администрирования при сборе налогов, пресечения контрабанды и упразднения многочисленных налоговых льгот, номинально имеющих форму социальной помощи, фактически же — коррупционное содержание.

4. Финансовая либерализация. Основная ее цель — определяемые рынком процентные ставки — в принципе уже реализована. Однако при дефиците доверия (а также в связи с постинфляционным лагом при снижении процентных ставок) эти ставки оказались настолько высокими, что представляют угрозу финансовой платежеспособности предприятий и делают невозможным их кредитование, особенно долгосрочное. В условиях высокой долларизации экономики и бегства сбережений за границу банковская система не может проводить гибкую монетарную политику и фактически оказалась в стороне от производственных процессов. В настоящее время руководство страны принимает решительные меры по улучшению инвестиционной среды, совершенствованию охраны прав собственности, повышению взаимодоверия экономических агентов, что будет способствовать мобилизации национальных и привлечению зарубежных финансовых ресурсов, а значит, улучшению качества работы банковской сферы.

5. Обменные курсы. В стране действует свободный валютный режим. Курсы валют устанавливаются в результате торгов на Межбанковской валютной бирже. Уже несколько лет Национальный банк не проводит интервенций для поддержки курса лари, что стало возможным в результате чрезвычайно жесткой монетарной политики и резкого ограничения денежной массы. По мнению многих экспертов, ныне валюта страны вообще чрезмерно ревальвирована по отношению к основным мировым валютам, что значительно сдерживает развитие экспортного производства. Уровень концентрации капитала и монополизации в банковской сфере весьма высок, и это создает опасность сговора с целью наживы на экономически не обусловленной игре валютными курсами. Население чувствует эту угрозу и не спешит расставаться с иностранной валютой даже в условиях ревальвированного лари. В целом на банковской системе (при всей ее относительной независимости) сказалось воздействие бывшего коррумпированного режима. Национальный банк подотчетен парламенту, что, правда, до сих пор носило лишь формальный характер. Однако новый состав депутатского корпуса, приступивший к работе в апреле 2004 года, прилагает усилия по налаживанию должных отношений с банковской системой.

6. Торговая либерализация. В 2001 году Грузия вступила во Всемирную торговую организацию. Однако влиятельные промышленные круги недовольны тем, что страна не в состоянии защитить внутренний рынок и организовать импортозамещающее производство. Руководство республики всецело поддерживает членство в ВТО и намерено стимулировать экспортное производство, что отвечает долговременным национальным интересам.

7. Прямые иностранные инвестиции. Барьеры, препятствующие приходу иностранных фирм, отменены. Зарубежные и отечественные компании могут конкурировать на равных. Но территориальная дезинтеграция страны (вне юрисдикции около 30% ее территории), вызывающая опасность возобновления конфликта, высокий уровень коррупции и теневой экономики не способствовали росту инвестиционной привлекательности Грузии. В настоящее время появились многообещающие признаки улучшения инвестиционного климата как в смысле территориальной целостности, так и обуздания коррупции. Громадную роль здесь может сыграть целевое финансирование программ развития экономики республики, предпринимаемое ныне международным сообществом.

8. Приватизация. При прежнем режиме массовый характер приобрела продажа государственных предприятий, которые за бесценок попадали в руки бывших "красных директоров" и их покровителей. Большая часть приватизированных таким путем фабрик и заводов простаивает и по сей день, а их владельцы продают земли и другие основные фонды. Несмотря на многочисленные факты правонарушений в этой сфере, что справедливо критикуется, приватизация, особенно при новых властях, в целом входит в свою заключительную стадию, результатом которой должно стать появление полноценного рынка акционерных капиталов. Именно эта стадия вызывает напряженные дискуссии в обществе. Речь идет о приватизации так называемых "объектов стратегической важности", особенно иностранными покупателями. Нередки проявления старого менталитета, когда доказывают, что новые владельцы отчужденных объектов могут нанести ущерб национальным интересам, забывая при этом, какой вред уже нанесло государство тем объектам, которые в свое время находились (и еще остаются) в его руках. Вместе с тем эти дискуссии выявляют растущую зрелость общественного сознания, прогрессивные взгляды на экономическую безопасность государства в условиях глобализации мировой экономики. К тому же постепенно становится очевидной важность перемен в общем управлении — наряду и в какой-то степени в противоположность огульной (лишь бы купили) передаче прав собственности, что теперь признают даже сторонники быстрой массовой приватизации.

9. Отмена вмешательства государства в экономику. Приоритеты нового руководства страны — дерегулирование экономики и ее разгосударствление, в том числе путем предоставления больших (нежели прежде) прав автономным образованиям и повышения роли органов местного самоуправления, а также развитие бюджетного федерализма. Диалектика завершения переходного периода для нашей республики такова, что сначала нужно свести до минимума роль государства, закрыть все лазейки чиновничьему корыстному надзору, предоставить экономике возможность развиваться самостоятельно, а затем, с учетом изменяющихся внутренних и внешних условий, думать о том, в какой мере и как осуществлять государственное вмешательство, без которого не может обойтись ни одна страна. Таким же значительным фактором является дальнейшая демократизация политической и экономической жизни, что позволит заместить проведение реформ "сверху" политической активностью свободных предпринимателей и местного самоуправления.

10. Права собственности. При повсеместной "теневой" экономике и коррупции сформировалась юридическая система, которой приходилось уживаться с так называемым "теневым" нелегальным правом и своего рода нелегитимным судом (или "легитимным" в среде участников организованных экономических преступлений). Причем в последние годы правозащитные органы не только не боролись с нелегальным бизнесом, но и сами порой становились участниками коррупционных сговоров и чиновничьего произвола, чем расширяли сферы нелегального права. Эта ситуация — одна из главных причин революционного выражения народного недовольства. С первых же дней прихода к власти новое руководство страны принялось наводить должный порядок в правоохранительной сфере. Президент объявил о финансовой амнистии, предусматривающей невозбуждение уголовных дел за сокрытие доходов предпринимателями при прежнем режиме, в результате многие из них ныне переходят в сферу легального бизнеса. В июне 2004 года смещен со своего поста председатель Верховного суда республики и начинается обновление судебного корпуса. Парламент стал уделять должное внимание развитию законодательства по защите прав собственности и контрактного права, совершенствованию институциональных основ экономики. Новый депутатский корпус счел нужным создать в парламенте Комитет по вопросам европейской интеграции, одна из главных задач которого — гармонизация законодательства по защите прав собственности.

Представители нынешней власти неоднократно заявляли, что институциональные мероприятия — наиболее важный фактор обеспечения дальнейшего развития. Если пренебречь институциональными мероприятиями и сбиться на спонтанные действия, давая свободу либеральному рынку, то неофициальная институционализация заполнит системный вакуум, в чем Грузия убедилась на собственном горьком опыте. Организации, появившиеся в результате заключения Бреттон-Вудского соглашения, должны изменить свою политику в отношении переходной экономики, чтобы направить ее на институциональное построение, на создание полноценного рынка ценных бумаг и на поддержку роста их курса. Либерализацию капитала и его переход из "теневой" в легальную экономику следует взять под постоянный контроль финансовых и денежно-кредитных властей страны, поддерживаемых в этом деле международными финансовыми институтами.

Лица, определяющие политику в нынешней Грузии, видимо справедливо, считают, что состав правительства менее важен, нежели качество политики и средства ее реализации, а консерваторы в политике должны уступить место реформаторам. Однако критики такого подхода с недовольством подчеркивают, что в нашей республике средний возраст членов правительства — самый (и значительно более) молодой на всем посткоммунистическом пространстве.

Между тем молодой глава государства, как это видно из его выступлений, учитывает, что институциональное построение по своей природе процесс постепенный, имеющий свою внутреннюю логику, не приемлющий как постоянных смен курса, так и экстремистских скороспелых решений. В настоящее время на повестке дня — преобразование и модернизация судебной власти, передача компетенций и полномочий правительства местным органам власти, что необходимо для сокращения вмешательства государства в постсоциалистическую экономику.

В июне 2004 года правительство представило на суд общественности программу на 2004—2009 годы: "За единую и сильную Грузию на путях экономического роста, долгосрочной стабильности и европейской интеграции". В сфере институциональных реформ предстоит решить следующие задачи: рост экономии за счет поддержания финансовой дисциплины на основе существенного улучшения работы финансовых контрольных органов; переориентация государственных расходов таким образом, чтобы госбюджет имел возможность рационально направлять и осуществлять социальные расходы при усилении роли бюджета как средства стимулирования приоритетных направлений экономического развития; преобразование налоговой системы в направлении, максимально способствующем экономическому росту; усиление банковского надзора; поддержание конкурентоспособного курса обмена валюты, одновременно стабильного и плавающего. Кроме того, эта программа предусматривает торговую либерализацию, формирование единого национального рынка и условий распространения общих принципов рыночного регулирования на всей территории страны; завершение процесса приватизации, прекращение вмешательства государства в экономику; обеспечение прав собственности, доступных всем, а также создание политических и экономических институтов, обеспечивающих заключение и выполнение контрактов, причем с наименьшими затратами; увеличение расходов на образование, особенно на начальную и среднюю школу.

Обозреватели и экономические эксперты подчеркивают те слабые стороны институционального устройства, на которые новым властям следует обратить особое внимание. Среди них: неразвитая организационная инфраструктура, необходимая для создания либеральной рыночной экономики; не соответствующая потребностям компетентность финансовых посредников, что мешает эффективному размещению приватизированных активов; недостаточные коммерциализация и ликвидность государственных предприятий (до их приватизации); дефицит управленческого опыта и навыков для осуществления общего руководства в условиях труднорегулируемой экономики; слабость институциональной инфраструктуры в политической конкуренции, особенно в связи с предстоящими в 2005 году выборами в органы местного самоуправления; слабость и коррумпированность органов судебной власти, выражающиеся в их неспособности обеспечить соблюдение Налогового кодекса и выполнение деловых контрактов; низкий уровень профессионализма и весьма скудное финансирование местных органов власти, что делает их неспособными решать проблемы регионального развития; малочисленность и материальная необеспеченность неправительственных организаций, поддерживающих функционирование нарождающегося рынка и гражданского общества.

16—17 июня 2004 года в Брюсселе состоялась конференция доноров Грузии, на которой руководство страны представило доклад: "Грузия: стратегическое видение правительства и насущные финансовые приоритеты на 2004—2006 годы". Сама конференция стала возможной в результате последних изменений в нашей республике, появления новой легитимной власти, начавшей непримиримую борьбу с коррупцией. Конференция завершилась с неожиданным для Грузии результатом: она получила в три раза больше донорской помощи (850 млн евро на три года), чем было заявлено.

Правительство расставило свои приоритеты в следующем порядке: управление, реабилитация энергетики, социальная защита населения, развитие частного сектора, обеспечение устойчивого и регионального развития. В докладе подчеркивается, что, по расчетам "Транспэренси интернэшнл", из 133 стран, обследованных в 2003 году, худший индекс коррупции был у шести. По качеству управления, верховенству закона и политической стабильности Грузия находилась на последнем месте среди республик СНГ. С января 2004 года по обвинению в коррупции возбуждено 19 уголовных дел против чиновников высокого ранга, в связи с чем государству возвращено 23,4 млн долл. Последние опросы общественного мнения показали, что по сравнению с дореволюционным периодом подобные меры повысили уровень доверия населения к правительству в три раза. Руководство страны полагает, что уровень участия населения в антикоррупционной деятельности должен значительно возрасти, поскольку все эти меры будут широко обсуждаться заранее. Предполагается четко разграничить круг обязанностей, определить стратегию действий правоохранительных органов в их борьбе с коррупцией. Будут внедряться новые уголовные процедуры, причем с предоставлением равных прав как преследуемым по закону, так и обвинителям. Предполагается упростить следственные процедуры по делам, связанным с коррупцией, повысить роль законодательных органов, гармонизировать с соответствующими документами ЕС отечественное законодательство по борьбе с коррупцией. Кроме того, предусматривается модернизация и самих правоохранительных органов.

В области административной реформы задействована долгосрочная программа перестройки гражданской службы, которая позволит перекрыть все каналы коррупции. В ближайшее время правительство направит в парламент проект законодательных и структурных реформ, обеспечивающих прием на работу профессионалов на конкурентной основе. Подготавливается Моральный кодекс государственных служащих. Уже началась реформа оплаты труда, определяются методы трудоустройства уволенных с прежней работы служащих.

Что касается налоговой и бюджетной реформы, то предполагается упростить налоговое законодательство, значительно уменьшить общее число платежей. Основную роль будут играть семь основных из них: НДС, личный подоходный налог, корпоративный подоходный налог, акциз, налог на собственность, социальный и земельный налоги. Предстоит продолжить таможенную реформу, в том числе улучшить администрирование таможенных сборов, создать в этой структуре единую информационную систему, включая пограничную службу (Грузия — транзитная страна, и следует исключить возможность оформления импортных грузов как якобы транзитных, то есть не облагаемых налогом). В ближайшей перспективе планируется создать программу выборочного обследования налогоплательщиков, значительно улучшить организационные и материальные возможности работы финансовой полиции, сильнее увязать бюджетный процесс с программой преодоления бедности (EDPRP), обеспечить большую прозрачность в планировании и осуществлении затрат государственного бюджета, реформировать казначейство и внедрить международные бухгалтерские стандарты.

В энергетическом секторе в ближайшие три года предстоит решить следующие задачи: на 20% повысить собираемость платы за потребленную электроэнергию, на 1% снизить потери, организовать широкомасштабную публичную кампанию против воровства населением электроэнергии (обсуждается даже возможность уголовного наказания за такие действия), улучшить мониторинг финансов энергетических предприятий. К апрелю 2005 предполагается создать долгосрочную инвестиционную программу.

Основные задачи в сфере социальной защиты населения: снижение бедности по программе EDPRP, улучшение системы здравоохранения. Для этого предстоит усилить регулирование всей этой системы, произвести реструктуризацию больниц и службы неотложной медицинской помощи, улучшить целевую направленность медицинской помощи беднейшим слоям населения и жителям сельской местности, а также в сфере защиты материнства и детства. Кроме того, предстоит совершенствовать пенсионную систему и систему социального обеспечения, обеспечить рост пенсий, создать мониторинг индикаторов бедности, улучить целевую направленность социальной помощи.

Для дальнейшего развития частного сектора предполагается упростить правила регистрации предприятий, получения разрешений на строительство, налоговое и таможенное администрирование, процедуры по стандартизации и сертификации продукции. Общая цель — снижение стоимости ведения бизнеса. Предстоит улучшить систему возврата НДС, внедрить новое таможенное законодательство с антиконтрабандной направленностью, а также провести мероприятия по усилению банковского надзора.

В сфере устойчивого и регионального развития намечается улучшить доступ работников сельского хозяйства к кредитам и страхованию, создать условия для совершенствования сельской инфраструктуры, улучшить агробиомногообразие, внедрить системы стандартизации, сертификации и контроля качества сельхозпродукции.

Основные задачи в области торговли и транспорта — упразднение процедурных барьеров для транзита товаров через территорию страны, снижение себестоимости перевозок, создание благоприятных условий для торговли и инвестиций.

В сфере инфраструктуры предполагается передать Дорожный фонд в Министерство финансов, создать на железной дороге и в портах современный менеджмент, реструктуризировать и приватизировать систему водоснабжения и регулирования паводковых вод, разработать программу строительства и предоставления социального жилья, условия партнерства населения и строительных фирм в сфере жилищного строительства, рационализировать стратегию развития городов.

Кроме того, необходимо привязать меры по охране окружающей среды к планам социально-экономического развития в части природопользования, разработать экономические и институциональные принципы охраны приморской береговой зоны, обеспечить привязку экологических мероприятий к таким основным проектам, как развитие морских портов, туризм и гидроэнергостроительство.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL