ПОСРЕДНИЧЕСКИЕ ВОЗМОЖНОСТИ ОБСЕ
(На примере урегулирования нагорно-карабахского конфликта)

Ильгар Маммадов


Ильгар Маммадов, начальник Управления планирования внешней политики и стратегических исследований Министерства иностранных дел Азербайджана (Баку, Азербайджан)


В 1988 году армянские представители власти Нагорного Карабаха заявили о его выходе из состава Азербайджана, в результате чего начались убийства азербайджанцев, а живых всеми способами изгоняли из Армении и Нагорного Карабаха. Как следствие, то же случилось с армянами в некоторых частях Азербайджана. В 1989 году парламент Армении принял решение об объединении Армении и Нагорного Карабаха. Все произошедшее привело к конфликту, сущность которого — территориальные притязания. С самого начала Азербайджан рассматривал Нагорный Карабах как свою неотъемлемую часть, исходя при этом из принципов ОБСЕ (до 1995 г. СБСЕ), касающихся суверенитета, неприкосновенности границ и территориальной целостности. Армения же полагала, что Нагорный Карабах является ее территорией, армянская часть населения которой была подавлена, а сам Нагорный Карабах должен отделиться от Азербайджана, получить независимость, чтобы затем объединиться с РА. Официальный Ереван мотивирует свои притязания принципом ОБСЕ о самоопределении народов.

В 1991 году Азербайджан восстановил свою независимость, а в 1992-м стал участником Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, после 1 января 1995 г. — Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) и членом ООН. Это означало признание суверенитета и территориальной целостности нашего государства в пределах его нынешних границ странами-участницами ОБСЕ и ООН. Азербайджан, вдохновленный высокими ожиданиями и "обязательствами по Хельсинкскому заключительному акту... воздерживаться от применения силы или угрозы силой против территориальной целостности... какого-либо государства... [и подтвердив] приверженность урегулированию споров мирными средствами"1, в 1992 году дал согласие на урегулирование конфликта под эгидой СБСЕ.

Данная организация осуществляет посредничество через следующие свои инструменты: решения по конфликту, переговоры в рамках Минской конференции ОБСЕ, группа планирования высокого уровня (ГПВУ), личный представитель действующего председателя (ДП) по конфликту, рассматриваемому Минской конференцией.

В 1992 году, когда СБСЕ начала заниматься урегулированием конфликта, ожидали, что она сделает очень многое для его разрешения. Однако за минувшие 12 лет проблема еще не решена, и ОБСЕ в этом плане оказалась бессильной структурой.

1. Решения по конфликту

24 марта 1992 года в Хельсинки состоялось дополнительное заседание Совета министров СБСЕ. Участники этой встречи, во-первых, приняли решение об учреждении конференции по Нагорному Карабаху (провести ее намечалось в Минске) как переговорного форума для урегулирования конфликта. Во-вторых, заложили принципы и обязательства СБСЕ в качестве политической основы урегулирования. В-третьих, согласно этому решению государства-участники конференции получили статус полноправных сторон переговоров. В-четвертых, был определен статус армянских и азербайджанских представителей Нагорного Карабаха, которые могли быть приглашены на переговоры председателем конференции как заинтересованные стороны, но только после согласия на то государств-участников переговорного форума. Таким образом, представители Нагорного Карабаха получили более низкий статус, чем государства-участники конференции2.

В связи с захватом Арменией части Азербайджана Совет Безопасности ООН принял в 1993 году четыре резолюции: 822 (30 апреля), 853 (29 июля), 874 (14 октября) и 884 (12 ноября), которые подтвердили уважение суверенитета и территориальной целостности Азербайджана и всех других государств региона, а также неприкосновенность международных границ и недопустимость применения силы для приобретения территорий. Кроме того, в этих документах были выражены требования о немедленном прекращении всех враждебных актов, полном и безоговорочном выводе вторгшихся сил из всех оккупированных районов нашей республики, содержался призыв к восстановлению экономических, транспортных и энергетических связей в регионе. Наряду с этим в резолюциях были одобрены усилия Минской группы СБСЕ по обеспечению мирного разрешения конфликта, подчеркивалась необходимость поиска путей его урегулирования в рамках Минского процесса, выражалась озабоченность по поводу перемещения большого количества гражданского населения в Азербайджане, отмечалась насущная потребность оказать помощь беженцам и перемещенным лицам для их возвращения в свои дома3.

На саммите СБСЕ (Будапешт, 5—6 декабря 1994 г.) было принято решение об интенсификации действий организации по разрешению нагорно-карабахского конфликта. Во-первых, был создан институт сопредседательства и предусматривалось, что все посреднические усилия, включая и осуществляемые вне Минской конференции, целесообразно проводить в рамках СБСЕ. Во-вторых, действующему председателю было поручено обеспечить начало переговоров о подписании политического соглашения, реализация которого устранит последствия вооруженного конфликта и позволит созвать Минскую конференцию. Следовательно, в данном решении, как и в резолюциях Совета Безопасности ООН, речь шла о поэтапном урегулировании, то есть сначала решаются военные вопросы, затем — политические. В-третьих, государства-участники выразили готовность предоставить силы по поддержанию мира после подписания политического соглашения. В-четвертых, необходимо было создать специальную группу, которая разработала бы рекомендации по этим силам4.

На заседании Совета министров ОБСЕ, которое состоялось 7—8 декабря 1995 года в Будапеште, было принято решение, в частности, поддержавшее координацию усилий сопредседателей Минской конференции и действующего председателя организации, направленных на достижение политического соглашения о прекращении вооруженного конфликта. Предполагалось, что эти меры будут способствовать устранению основных (для всех сторон) последствий конфликта, позволят в кратчайший срок созвать Минскую конференцию, создадут условия для принятия Постоянным советом ОБСЕ решения о развертывании операции данной организации по поддержанию мира на основе рекомендаций Группы планирования высокого уровня. Вместе с тем в решении было зафиксировано, что участники заседания приняли к сведению готовность сторон рассмотреть ключевые вопросы с целью скорейшего достижения компромисса5.

Исходя из этого решения, на саммите ОБСЕ (Лиссабон, 2—3 декабря 1996 г.) ее действующий председатель и сопредседатели Минской группы предложили сторонам следующие принципы урегулирования: территориальная целостность Республики Армения и Азербайджанской Республики; правовой статус Нагорного Карабаха, определенный в соглашении и основанный на самоопределении, которое предоставит Нагорному Карабаху самую высокую степень самоуправления в пределах Азербайджана; гарантии безопасности для Нагорного Карабаха и всего его населения, включая взаимные обязательства для обеспечения соблюдения всеми сторонами положений урегулирования6.

Эти предложения поддержали все государства-участники ОБСЕ, за исключением Армении. Тогда действующий председатель сделал заявление, в котором, в частности, отмечалось, что предпринятые сопредседателями Минской конференции усилия, направленные на примирение мнений сторон относительно принципов урегулирования, не увенчались успехом, так как одно государство-участник не согласилось с этими предложениями. Соединенные Штаты, Европейский союз, Россия, Финляндия и Турция сделали заявления о том, что поддерживают эти принципы. Лиссабонский саммит представлял участникам благоприятную возможность для достижения согласия по принципам или базе, что могло стать стрежнем урегулирования. Это должно было обязать все стороны исходить из предложенных принципов в ходе переговоров. Но ОБСЕ не удалось их утвердить, что имело долгосрочные негативные последствия для урегулирования конфликта. С другой стороны, государства-участники ОБСЕ впервые ясно заявили о необходимости его урегулирования на основе территориальной целостности Азербайджана и предоставления автономии Нагорному Карабаху.

В результате на заседаниях Совета министров ОБСЕ, которые состоялись в Копенгагене (1997) и Осло (1998), решений по конфликту не принимали, что, впрочем, выглядело вполне логично, поскольку Лиссабонские принципы урегулирования формально не были обязательны для сторон.

В итоговом документе Стамбульского саммита ОБСЕ (18—19 ноября 1999 г.) была дана положительная оценка усилиям сопредседателей Минской группы. Главы государств-участников выразили удовлетворение по поводу активизировавшегося диалога между президентами Армении и Азербайджана, чьи регулярные встречи создали условия, способствующие поиску всеобъемлющего решения проблемы. Руководители стран и правительств поддержали этот диалог и призвали к его продолжению, надеясь на возобновление переговоров в рамках Минской группы ОБСЕ, а также вновь подтвердили, что ОБСЕ и ее Минская группа, остающаяся наиболее подходящим форматом для поисков возможностей урегулирования, готовы содействовать дальнейшему продвижению мирного процесса и его реализации7. Следует отметить, что после заседания Совета Министров в Будапеште (1995 г.) это было первое решение, согласованное в рамках ОБСЕ, но вместе с тем оно сместило ответственность за урегулирование с данной организации на стороны конфликта.

В решениях Совета министров ОБСЕ, заседания которых состоялись в 2001 году в Бухаресте и в 2002-м в Порто, подчеркивалось значение продолжения мирного диалога и содержался призыв к сторонам продолжать усилия по скорейшему урегулированию конфликта на основе норм и принципов международного права8.

Таким образом, Хельсинкское решение 1992 года определило рамки переговоров по урегулированию конфликта на основе принципов ОБСЕ, при этом представители Нагорного Карабаха имели статус ниже, чем участники переговоров. Резолюции СБ ООН подтвердили необходимость всеобъемлющего политического урегулирования на основе суверенитета и территориальной целостности Азербайджана. Эти решения предопределили политическую основу всеобъемлющего урегулирования, а для достижения этой цели создали переговорный форум по ликвидации последствий вооруженного конфликта. В такой последовательности — урегулирование на Минской конференции военных последствий конфликта, а затем решение его политических аспектов — заключалась формула всеобъемлющего урегулирования, зафиксированная в решениях ООН и ОБСЕ, принятых в 1994-м и в 1995 году.

2. Переговоры в рамках Минской конференции ОБСЕ

Решение заседания Совета Министров (Хельсинки, 1992 г.) позволило приступить к переговорному процессу в рамках ОБСЕ. С самого его начала главным для Баку было устранение последствий вооруженного конфликта, то есть освобождение оккупированных территорий, возвращение беженцев и определение статуса Нагорного Карабаха на Минской конференции. А основное для Еревана — предоставление независимости Нагорному Карабаху в обмен на освобождение некоторых оккупированных территорий Азербайджана.

Римские встречи по подготовке мирной конференции

Переговоры начались в Риме 31 мая 1992 года. Военное положение в тот период характеризовалось тем, что 8 мая армянские вооруженные силы, оккупировав Шушу (населенный азербайджанцами район и город в Нагорном Карабахе), завершили захват Нагорного Карабаха и депортацию его 50-тысячного азербайджанского населения. А 18 мая они захватили Лачин (район и город вне Нагорного Карабаха), по территории которого проходит дорога, связывающая Армению с Нагорным Карабахом.

С самого начала посредничества СБСЕ все переговоры и обсуждаемые документы были направлены на устранение последствий вооруженного конфликта, что и позволило бы созвать Минскую конференцию для урегулирования политических вопросов, а именно — определения статуса Нагорного Карабаха. С этой целью во время первого раунда переговоров Минская группа подготовила документ, предусматривавший вывод военных формирований из Лачина и Шуши, возвращение туда беженцев и перемещенных лиц, а также направление в эту зону международных наблюдателей СБСЕ для контроля над решением вышеуказанных задач. На последующих раундах по настоянию армянской стороны эти задачи были распространены на Агдере/Мардакерт (район и город в Нагорном Карабахе) и Шаумян/часть Горанбоя (населенный армянами район вне Нагорного Карабаха, территория которого ныне входит в состав Горанбойского района), то есть на территории, контролируемые Азербайджаном.

До осени 1992 года состоялись четыре раунда римских переговоров. Однако они не привели к положительным результатам. На пятом раунде, начавшемся 1 марта 1993 года, представители Армении и Азербайджана согласовали текст решения о направлении в зону конфликта миссии международных наблюдателей. Это решение должен был одобрить Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), заседание которого намечалось провести в Праге 26 апреля. Однако с 27 марта по 3 апреля армянские вооруженные силы провели операцию по захвату Кальбаджарского района, расположенного между Арменией и Нагорным Карабахом, что свело на нет достигнутые соглашения.

Таким образом, римские встречи не привели к успеху, поскольку в нарушение Хельсинкского решения 1992 года армянская сторона потребовала предоставить на переговорах армянским представителям Нагорного Карабаха такой же статус, как и другим государствам-участникам Минской конференции, но не пересматривая при этом статус азербайджанских представителей Нагорного Карабаха. Не добившись этого путем переговоров, они начали в 1993 году второй этап военной кампании.

Графики неотложных мер по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН

В течение 1993 года действовавший председатель СБСЕ (Италия) совместно с участниками Минской конференции подготовили несколько вариантов графика неотложных мер по осуществлению резолюций 822, 853 и 874 Совета Безопасности ООН и возобновлению переговоров.

Первый график (по реализации резолюции 822) был предложен Минской группой 3—4 июня и принят сторонами конфликта. Однако захват Агдама (23—24 июня) сорвал его выполнение.

Следующий график (по реализации уже двух резолюций — 822 и 853) был предложен Минской группой 4—5 августа, а его уточненный вариант — 13 августа. Он предусматривал полный вывод оккупирующих сил из Агдамского и Кальбаджарского районов (контроль над его выполнением возлагался на миссию СБСЕ по проверке), а затем — восстановление коммуникаций. Однако в нем не говорилось о проблемах Шуши и Лачина (вывод вооруженных формирований и возвращение беженцев), что противоречило резолюциям Совета Безопасности ООН и целям римских переговоров, в которых освобождение этих районов рассматривалось как условие созыва Минской конференции. Стороны должны были дать ответ до 19 августа. Но 23 августа армянские силы захватили Физули, 25—26 августа — Джабраил, 31 августа — Губадлы (районы, расположенные вне Нагорного Карабаха).

Очередной график по реализации резолюций 822 и 853 был предложен в Париже 23 сентября, а его новый вариант — 29 сентября. Он предусматривал повышение статуса армянских представителей Нагорного Карабаха, что нарушало Хельсинкское решение 1992 года, а также вывод сил из Губадлинского, Агдамского, Физулинского, Джабраильского, Кальбаджарского, но не Лачинского районов. Их вывод обуславливался открытием коммуникаций. Такой подход противоречил резолюциям СБ ООН о безусловном освобождении всех оккупированных территорий Азербайджана. Вывод войск понимался как их передислокация на соответствующие отрезки районных границ 1988 года, что не предполагало решение проблемы Шуши, а лишь означало, что армянские силы перебазировались на территорию Нагорного Карабаха. Согласно этому графику впервые предусматривался вывод азербайджанских сил из Агдере/Мардакерта, что также противоречило резолюциям СБ ООН, поскольку они не считали Агдере оккупированным районом и не требовали вывода сил из него.

Предполагалось, что до 6 октября стороны подпишут заявления о графике неотложных мер, о продолжении переговоров, направленных на мирное урегулирование кризиса на основе принципов, обязательств и положений СБСЕ, а также на последовательное выполнение резолюций 822 и 853 СБ ООН. После реализации всех предусмотренных графиком мер намечалось открыть Минскую конференцию. Однако Азербайджан эти предложения не принял, так как они нарушали упомянутые выше требования резолюций СБ ООН. К тому же в результате операции, проведенной с 1 октября по 1 ноября, был оккупирован Зангелан.

12 ноября 1993 года Минская группа представила в Вене уточненный график неотложных мер по реализации резолюций 822, 853 и 874 Совета Безопасности ООН. В нем были предусмотрены следующие последовательные меры: прекращение военных действий; вывод из оккупированных территорий (Губадлинского, Зангеланского, Агдамского, Физулинского, Джабраильского, Агдеринского и Кальбаджарского районов); восстановление коммуникаций; создание условий для возвращения беженцев и перемещенных лиц; начало работы Минской конференции.

Необходимость создания условий для возвращения беженцев было новым позитивным элементом. Вопросы, связанные с беженцами, а также выводом сил из Лачина и Шуши, предполагалось на некоторое время оставить открытыми и решить на Минской конференции. Для этого (опять же впервые) в график был включен вопрос о выводе сил из Шаумяна (части Горанбоя) и о беженцах. Однако и этот подход не соответствовал резолюциям Совета Безопасности ООН по освобождению всех оккупированных территорий Азербайджана, что создало бы условия для созыва Минской конференции. (В упомянутых резолюциях Шаумян, часть Горанбоя, не рассматривался как оккупированный район.)

Венский график еще больше, чем парижский, связал вывод этих сил из оккупированных территорий Азербайджана с восстановлением коммуникаций и с итогами подготовительной встречи Минской конференции (созываемой до вывода этих сил), где планировалось обсудить процедурные вопросы и процесс принятия решений, то есть статус армянских представителей Нагорного Карабаха. Азербайджан этот документ также не принял (армяне его приняли).

Упомянутые графики были направлены на преодоление большинства, но не всех последствий вооруженного конфликта. Так, предыдущие графики предусматривали последовательные меры, другими словами, опирались на поэтапный подход, а парижский и венский предполагали взаимообязующие и взаимообусловленные меры, то есть основывались на пакетном подходе. Этим они принципиально отличались от предыдущих версий, так как значительно отошли от понимания формулы урегулирования, зафиксированной в Хельсинкском решении 1992 года и в резолюциях СБ ООН, даже противоречили ей. Таким образом, предложенные посредниками графики неотложных мер по реализации резолюций СБ ООН также не имели успеха.

В 1993 году армяне ужесточили свою позицию и начали новую военную кампанию, что сказалось на переговорном процессе. Не добившись в 1992 году равноправного с остальными государствами-участниками Минской конференции статуса армянских представителей Нагорного Карабаха на переговорах политическим путем, в 1993-м армянские силы захватили шесть районов Азербайджана, находящихся вне пределов Нагорного Карабаха, поставив международное сообщество перед свершившимся фактом. Достигнутые в марте 1993 года сторонами переговоров соглашения о графиках неотложных мер, предложенных Минской группой в июне и августе того же года, не были реализованы из-за оккупации этих территорий Азербайджана. Пока обсуждались вопросы о выводе армянских сил из одного района, они захватывали другой. В этом и заключалась первая причина неудачи переговорного процесса 1993 года.

В условиях расширения армянской экспансии председатель Минской конференции вносил в парижский и венский графики новые элементы, противоречившие решениям СБ ООН и СБСЕ, при этом исключали другие, прежде согласованные положения. Это стало второй причиной неудач посреднической миссии. Поэтому по сравнению с римскими переговорами данные графики означали шаг назад в деятельности посредников.

Соглашения о прекращении вооруженной фазы конфликта

К 1994 году армянские вооруженные формирования захватили весь Нагорный Карабах и семь районов, прилегающих к нему, полностью изгнав с этих территорий азербайджанскую часть местного населения. Подобное положение, безусловно, отразилось на переговорном процессе и осложнило его. Только 12 мая 1994 года при посредничестве России (во взаимодействии с Минской группой) было достигнуто соглашение о прекращении огня.

Во время председательства в СБСЕ Швеции (1994 г.) и двойного сопредседательства России и Финляндии (1995—1996 гг.) в рамках Минской группы проводились многочисленные переговоры, в ходе которых обсуждалось несколько версий документа, получившего название "Соглашение о прекращении вооруженного конфликта". Он состоял из основной части и четырех приложений: прекращение огня и военных действий; календарь мер по урегулированию ситуации в отдельных занятых районах; порядок устранения препятствий для возобновления нормальных энергетических и транспортных связей в зоне конфликта; международное содействие выполнению соглашения. В приложениях было зафиксировано, как осуществлять эти меры и определялись сроки их реализации. Укрепление режима прекращения огня, освобождение территорий и возвращение беженцев, восстановление коммуникаций, размещение сил по поддержанию мира рассматривались как военно-технические меры и составляли основное содержание документа.

Соглашение предполагало официальное прекращение огня и военных действий, а затем — взаимное разведение войск и открытие коммуникаций. При разведении войск создается разделительная (буферная) полоса, куда вводят силы по поддержанию мира. После этого следует освобождение Агдамского, Физулинского, Джабраильского, Зангеланского, Губадлинского, Кальбаджарского, Агдеринского, Ходжавендского/Мартунинского (район в Нагорном Карабахе, частично контролируемый Азербайджаном) и Лачинского (без транзитной зоны вдоль Лачинской дороги) районов. (Отметим, что Ходжавендский район упоминался впервые, а Лачинский был включен в соглашение только в 1996 году.) На освобожденные территории возвращаются беженцы. Освобождение территорий и возвращение беженцев происходит под наблюдением сил по поддержанию мира. Соглашение также предусматривало, что реализация этих военно-технических мер позволит созвать Минскую конференцию, на которой будет разработан и принят правовой статус Нагорного Карабаха.

Однако и это соглашение не было выполнено, так как не удалось согласовать ряд ключевых проблем, связанных с Шушинским, Лачинским и бывшим Шаумяновским районами, с безопасностью и статусом Нагорного Карабаха. Проблемы этих районов (Шуша и Лачин — территория Азербайджана, бывший Шаумяновский район — Армении) обусловлены прямыми последствиями вооруженного конфликта. Соответственно их следовало рассматривать в контексте соглашения о прекращении конфликта. Тем не менее эти проблемы трансформировались из военных в политические. Шуша и Лачин, оккупированные Арменией, в соответствии с резолюциями ООН подлежали освобождению, что Армения не приняла и не выполнила. А Шаумян (контролируемый Азербайджаном) с армянской точки зрения, которую поддерживали посредники, рассматривался как подлежащий освобождению. В соглашении не предусматривалось урегулирование проблем Шуши и Лачина, но была обозначена проблема Шаумяна, что, как мы уже отмечали, не соответствовало требованиям резолюций ООН и римским переговорам.

Вопрос о безопасности и статусе Нагорного Карабаха был чисто политическим, он подлежал рассмотрению на Минской конференции. Но на переговорах армяне пытались использовать этот вопрос в качестве козыря, с помощью которого они хотели получить желаемый статус для Нагорного Карабаха в обмен на освобождение оккупированных территорий (за исключением Шуши и Лачина). После весны 1994 года это стало главной особенностью позиции Армении на переговорах, так как к тому времени она завершила оккупацию всего Нагорного Карабаха и семи районов, расположенных вокруг него.

Во всех версиях соглашения армянские представители Нагорного Карабаха рассматривались как противоборствующая сторона, что было выше, нежели статус его азербайджанских представителей, и противоречило Хельсинкскому решению 1992 года. Соглашение предусматривало освобождение Агдеринского и Ходжавендского районов, которые по резолюциям СБ ООН освобождению не подлежали. Что же касалось коммуникаций, то их предполагалось открыть после официального прекращения огня и боевых действий, но не в контексте освобождения территорий, как предусматривалось резолюциями СБ ООН.

Таким образом, этот документ в принципе сохранял и даже углублял содержащиеся в парижском и венском графиках подходы, противоречившие решениям Совета Безопасности ООН и СБСЕ. Соглашение было направлено на устранение значительных последствий вооруженного конфликта, что позволило бы, по мнению посредников, созвать Минскую конференцию для всеобъемлющего урегулирования конфликта.

В 1992—1996 годы мирные предложения обсуждались на заседаниях Минской группы с участием всех ее представителей. В тот период Совет министров (или саммит ОБСЕ) ежегодно (за исключением 1996-го) принимал решение по конфликту. Другими словами, вся Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе посредством Минской группы была вовлечена в урегулирование конфликта.

Тройное сопредседательство

После Лиссабонского саммита, в 1997 году было учреждено тройное сопредседательство: Россия, Франция, США. В апреле того же года состоялся один раунд переговоров, а затем переговоры прекратились, уступив место визитам сопредседателей в регион. В ходе визита, состоявшегося 1 июня, сопредседатели представили проект всеобъемлющего соглашения по урегулированию конфликта. Само название этого документа говорит, что речь шла не только о прекращении вооруженного противостояния, но и о решении политических вопросов. В данный проект впервые были включены элементы статуса Нагорного Карабаха. Азербайджан в принципе принял эти предложения, Армения — нет.

Во время своего второго визита в регион (19 сентября) сопредседатели представили сторонам новые предложения о прекращении вооруженного конфликта, в частности, предусматривалось, что меры по устранению его последствий следует осуществлять в два этапа. На первом предполагалось освобождение оккупированных азербайджанских районов, за исключением Шушинского и Лачинского, развертывание операции ОБСЕ по поддержанию мира, возвращение беженцев и открытие коммуникаций. На втором — решить проблемы Шушинского, Лачинского, Шаумяновского районов и принять основные принципы статуса Нагорного Карабаха, действующие до определения его окончательного статуса. Все эти меры должны были способствовать скорейшему созыву Минской конференции для завершения всеобъемлющего урегулирования.

В своем совместном заявлении (Страсбург, 11 октября) президенты Армении и Азербайджана отметили, что эти предложения — обнадеживающая основа для возобновления переговоров в рамках Минской группы. Впервые Ереван и Баку пришли к единому мнению. Однако в 1998 году новое руководство Армении отвергло их, после чего минский процесс практически оказался в тупике.

7 ноября 1998 года сопредседатели выдвинули новые предложения о принципах всеобъемлющего урегулирования вооруженного конфликта. В этом плане предусматривались соглашения как по ключевым вопросам (статус Нагорного Карабаха, проблемы Лачинского коридора, Шушинского и бывшего Шаумяновского районов), так и о прекращении вооруженного противостояния. Эти предложения основывались на концепции "общего государства", наделяющей Нагорный Карабах статусом государства и территориального образования (в форме республики), составляющего общее государство с Азербайджаном в его международно признанных границах. Баку отверг эти предложения, поскольку они нарушали суверенитет страны и лиссабонские принципы, а Ереван принял их. Это были последние предложения, выдвинутые сопредседателями.

Таким образом, посредничество ОБСЕ не принесло ощутимых результатов. По инициативе правительства США на саммите НАТО, который состоялся в 1999 году в Вашингтоне, президенты Армении и Азербайджана начали прямые переговоры. С тех пор они встречались много раз. В Ки-Уэсте двусторонний формат был заменен так называемыми "переговорами по соседству". Главы этих двух государств не встречались друг с другом. Сопредседатели, стараясь играть роль посредников, беседовали с каждым президентом отдельно. Однако и эти усилия не принесли желаемых результатов.

Посредничество тройного сопредседательства характеризовалось пятью особенностями. Во-первых, как уже было сказано, переговоры прекратились и были заменены визитами сопредседателей в регион, во время которых они представляли новый план. Во-вторых, тем самым другие участники Минской группы были отстранены от практического посредничества. В-третьих, в соглашение о прекращении вооруженного конфликта эти сопредседатели впервые включили элементы статуса Нагорного Карабаха, что является прерогативой Минской конференции, то есть ликвидация последствий вооруженного конфликта увязывалась со статусом Нагорного Карабаха. Но такой подход противоречил резолюциям СБ ООН и Будапештскому решению СБСЕ 1994 года, которые предусматривали преодоление сначала военных последствий конфликта и лишь после этого — урегулирование политических проблем. В-четвертых, в результате предложенных ими инициатив сопредседатели полностью отошли от лиссабонских принципов, предложенных ими же и официально поддержанных их правительствами на саммите в Лиссабоне. В-пятых, позже визиты сопредседателей были заменены двусторонними переговорами президентов Армении и Азербайджана. Не случайно, что в 1997—1999 годах ОБСЕ не принимала решений по конфликту.

3. Группа планирования высокого уровня

В соответствии с решениями Будапештского саммита и на основе созданной в мае 1993 года Группы планирования 20 декабря 1994 года была учреждена ГПВУ. На нее были возложены следующие задачи: подготовить рекомендации действующему председателю для разработки плана создания, состава и деятельности многонациональных сил СБСЕ по поддержанию мира; внести предложения по численности и характеристике этих сил, командованию и управлению ими, материально-техническому обеспечению, распределению соответствующих подразделений и ресурсов, правилам использования сформированных сил (последнее предполагалось согласовывать с предоставляющими их государствами). Деятельность ГПВУ осуществляется через реализацию директив ДП ОБСЕ, для выполнения которых представители Группы совершили ряд визитов в регион. На основе анализа ситуации в нем ГПВУ разработала "Концепцию создания многонациональных сил ОБСЕ по поддержанию мира в связи с нагорно-карабахским конфликтом", которую представила председателю 14 июля 1995 года. Концепция включала четыре варианта, три из них предусматривали формирование структуры, в которые должны были войти вооруженные силы по поддержанию мира и невооруженные военные наблюдатели, общей численностью от 1 500 до 4 500 человек. Четвертый вариант — невооруженная военная миссия наблюдения.

Развертывание сил по поддержанию мира зависит от достижения политического соглашения и консенсуса государств-участников. В настоящее время ГПВУ адаптирует эту концепцию к нынешнему этапу переговоров и модернизирует четыре варианта посредством миссий по нахождению фактов9.

4. Личный представитель действующего председателя ОБСЕ по конфликту, рассматриваемому Минской конференцией

По согласованию с участниками противостояния действующий председатель ОБСЕ учредил (28 августа 1995 г.) институт своего личного представителя по конфликту, рассматриваемому Минской конференцией Организации. С 1 января 1997 года эту должность занимает посол Анджей Каспршик (Польша).

Личному представителю дано право осуществлять следующие полномочия:

  • представлять ДП ОБСЕ по вопросам, связанным с нагорно-карабахским конфликтом, оказывать ему содействие в достижении соглашения о прекращении вооруженного противоборства и в создании условий для размещения сил ОБСЕ по поддержанию мира, что должно способствовать политическому урегулированию конфликта во всех его аспектах;

  • предоставлять ДП отчет обо всех своих действиях и получать от него инструкции, отчитываться через ДП перед сопредседателями Минской конференции и Минской группы;

  • оказывать содействие сопредседателям по их просьбе;

  • помогать ГПВУ при планировании операций ОБСЕ по поддержанию мира в соответствии с решениями Будапештского саммита;

  • содействовать сторонам конфликта в сфере укрепления доверия, в проведении гуманитарных и иных мероприятий, способствующих ускорению мирного процесса, в частности, путем поощрения прямых контактов;

  • осуществлять сотрудничество с представителями ООН и других международных организаций, действующих в зоне конфликта.

Согласно заключенному с правительством Грузии Меморандуму о взаимопонимании, штаб-квартира личного представителя находится в Тбилиси. Непосредственное содействие ему оказывают пять полевых помощников, которых назначает ДП ОБСЕ; они размещаются (на основе принципа ротации) в Баку, Ханкенди и Ереване.

В ходе выполнения своих задач личный представитель и его помощники получают от сторон конфликта необходимую поддержку. В частности, в связи с выполнением своих должностных обязанностей они пользуются правом свободного передвижения по всем территориям. Председатели Минской конференции, глава ГПВУ и личный представитель подчиняются действующему председателю ОБСЕ10.

Заключение

ОБСЕ — организация, которая включает в себя органы, принимающие решения, институты и полевые миссии; всеобъемлющая структура для диалога, переговоров и сотрудничества по вопросам безопасности. Ее концепция безопасности основывается на неделимости и всеобъемности ОБСЕ, охватывающей три измерения: политико-военное, экономическое и гуманитарное. Решения принимаются консенсусом. Принципы и решения ОБСЕ, относящиеся ко всем трем измерениям безопасности, устанавливают нормы и стандарты, приверженность которым составляют обязательства государств-участников данной организации. ОБСЕ обладает оперативными возможностями по реализации своих норм. Все это придает Организации уникальный характер.

Принципы и решения ОБСЕ по конфликту, равно как Устав ООН и соответствующие резолюции ее Совета Безопасности, — политическая основа и нормы урегулирования противостояния. А созданный под руководством ДП переговорный форум со статусом его участников, ГПВУ и личный представитель ДП — средства в числе оперативных возможностей, имеющихся в распоряжении ОБСЕ для достижения урегулирования. Таким образом, ОБСЕ обладает как концептуальной, политической или нормативной основой, так и оперативными средствами урегулирования, необходимыми для того, чтобы перевести эти нормы в реальность. Нормы и оперативные возможности ОБСЕ составляют его посреднические способности для разрешения конфликтов.

Цель первого этапа переговоров — устранение последствий вооруженного конфликта, чтобы подготовить созыв Минской конференции, где намечалось определить статус Нагорного Карабаха и завершить всеобъемлющее урегулирование конфликта. В этой последовательности заключается формула урегулирования, которая, как мы уже отмечали, подтверждена резолюциями ООН и СБСЕ/ОБСЕ.

Однако планы, выдвинутые председателями Минской группы, не всегда и не полностью соответствовали нормам международного права, то есть решениям ООН и СБСЕ/ОБСЕ по конфликту, что является серьезным недостатком деятельности института председателей этой группы. Посредники исходили не из решений, а, с одной стороны, из политических интересов государств, которые они представляли, с другой — из военных реалий. Это стало причиной того, что у ОБСЕ не было возможностей принудить стороны конфликта принять и выполнять ее решения. Неспособность Организации, а также сопредседателей убедить стороны принять принципы урегулирования, утвержденные в Лиссабоне, и планы, которые соответствовали решениям ООН и СБСЕ/ОБСЕ, — доказательство сказанному. Вместе с тем Группа планирования высокого уровня и личный представитель в принципе работают в соответствии с принятыми решениями.

Таким образом, нормы и оперативные возможности (механизмы) ОБСЕ не привели к урегулированию нагорно-карабахского конфликта. На примере посредничества Минской группы можно сделать следующий вывод: нормы ОБСЕ все еще не стали той единственной основой, которой все государства-участники всегда привержены.

Реальность такова, что сегодня ОБСЕ весьма зависит от государств-участников, а не от своих норм. Не ОБСЕ, а именно государства-участники не способны действовать едино, при этом часто одно из них манипулирует данной организацией и ее нормами ради достижения своих политических целей, которые иногда не соответствуют нормам ОБСЕ. В международных отношениях политический интерес также все еще основывается на использовании силы, но не на силе международного права. Однако применение силы едва ли можно считать законным, если оно не исходит из требований международного права, согласованного в рамках многостороннего форума.

Наш анализ привел к следующему выводу: в вопросах урегулирования конфликтов не следует полностью полагаться на посреднические возможности ОБСЕ. Эта организация может быть эффективной на ранних стадиях предупреждения конфликта, урегулирования кризиса и в постконфликтном восстановлении, но вряд ли — в урегулировании противостояния в целом. Свидетельство тому — начало двустороннего диалога президентов Армении и Азербайджана. Он "стартовал" тогда, когда стало ясно, что возможности ОБСЕ исчерпаны и необходим дополнительный импульс. Практика показала, что мирное или военное урегулирование конфликтов в конечном счете дело прямых его участников. ОБСЕ может предоставить свои посреднические возможности с этой целью, да и то лишь при условии, если стороны пожелают ими воспользоваться.

Ожидалось, что нынешнее сопредседательство Франции, России и США повлияет на скорейшее разрешение конфликта. Но у каждой из этих стран есть свое видение решения данной проблемы, сегодня вряд ли совместимое с другими. (Даже с учетом того, что, по их общему мнению, именно стороны конфликта должны разрешить его, но лишь в той степени, в какой это отвечает их внутриполитическим интересам, а также интересам влиятельных внешних игроков.)

Армения не проявляет желания выполнять решения, а посредники не готовы принудить стороны принять эти решения. В этих условиях Еревану и Баку необходимо определить новое геополитическое направление, а также институциональный стимул. Например, гибкость стран, вовлеченных в конфликты на Балканах, во многом была обусловлена перспективой их вступления в НАТО и ЕС. Именно возможность войти в Евросоюз вынудила власти греческой и турецкой частей Кипра (после их 30-летней вражды) ускорить переговоры по объединению острова. А отсутствие подобных стимулов у Армении и Азербайджана затрудняет урегулирование нагорно-карабахского конфликта.


1 [http://www.osce.org/docs/russian/1990-1999/summits/paris90r.htm#b3]. к тексту
2 [http://www.osce.org/docs/russian/1990-1999/mcs/adhels92r.htm]. к тексту
3 [http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1993/scres93.htm]. к тексту
4 [http://www.osce.org/docs/russian/1990-1999/mcs/buda94r.htm]. к тексту
5 [http://www.osce.org/docs/russian/1990-1999/mcs/5buda95r.htm#iv]. к тексту
6 См.: ОБСЕ. Встреча на высшем уровне. Лиссабон, 2—3 декабря 1996 года. Приложение I: Заявление действующего председателя ОБСЕ, б.г. [http://www.osce.org/docs/russian/1990-1999/summits/lisbo96r.htm#2a]. к тексту
7 ОБСЕ. Встреча на высшем уровне. Стамбул, 17—18 ноября 1999. Декларация, б.г. [http://www.osce.org/docs/russian/1990—1999/summits/istadecl99r.htm]. к тексту
8 См.: ОБСЕ. Девятая встреча Совета Министров. Бухарест, 3—4 декабря 2001 года. Решение 2. Заявления Совета Министров (5), б.г. [http://www.osce.org/docs/russian/1990—1999/mcs/9buch01r.pdf]; ОБСЕ. Десятая встреча Совета Министров. Порто, 6—7 декабря 2002 года. Заявления Совета Министров, б.г. [http://www.osce.org/docs/russian/1990—1999/mcs/mc10rj02.pdf]. к тексту
9 OSCE. Mission Survey. High Level Planning Group, n.d. [http://www.osce.org/publications/survey/survey23htm]. к тексту
10 OSCE. Mission Survey. The Personal Representative of the Chairman in Office on the Conflict dealt with by the OSCE Minsk Conference, n.d. [http://www.osce.org/publications/survey/survey22htm]. к тексту

SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL