907-я поправка: история и перспективы.

Фариз Рзаев


Фариз Рзаев, магистрант факультета международных отношений Бакинского института социального управления и политологии.


1992 год был одним из самых тяжелых и сложных в современной истории Азербайджана. После распада СССР Азербайджанская Республика обрела долгожданную независимость и осталась один на один со множеством проблем. К ним можно отнести отсутствие национального единства и внутриполитической стабильности, эскалацию армяно-азербайджанского конфликта и спад экономики. На внешнеполитическом же фронте Азербайджан получил тяжелый удар от Конгресса США в виде так называемой “907-й поправки”.

В 1992 году администрация Дж.Буша решила упорядочить и систематизировать различные виды финансовой, технической и прочей помощи, направляемой республикам бывшего Советского Союза с целью облегчить их продвижение на пути к демократии, рыночной экономике, открытому обществу и т.д. Летом 1992 года проект данного закона, получившего название “Акт о поддержке свободы", был внесен Белым Домом на рассмотрение в Палату Представителей Конгресса. Именно на слушаниях в Комитете по иностранным делам Палаты в текст законопроекта был включен особый раздел о запрете на помощь Азербайджану. Во время обсуждения “Акта…” в Сенатском комитете по иностранным связям сенатор-демократ от штата Массачусетс предложил включить данный раздел и в текст сенатского законопроекта, против чего выступили лишь 4 сенатора - Ричард Лугар, Мич Макконнел, Нэнси Кассебаум и Тэрри Сэнфорд. В целом же следует отметить факт отсутствия хоть какого-либо обсуждения данного вопроса как в Палате Представителей и Сенате, так и во время согласительной конференции, проведенной в сентябре 1992 года представителями Палаты и Сената с целью выработки единого законопроекта. Никаких принципиальных возражений антиазербайджанский раздел не вызвал и у Белого Дома и Государственного Департамента. Таким образом, в октябре 1992 года президент Дж.Буш подписал “Акт о поддержке свободы”, включающий в себя раздел №907, который гласил: ”Помощь США в соответствии с данным или каким-либо другим Актом… не может быть предоставлена правительству Азербайджана до тех пор, пока Президент не определит и не доложит Конгрессу о том, что правительство Азербайджана предпринимает демонстративные шаги по прекращению всех блокад и прочего наступательного использования силы против Армении и Нагорного Карабаха”1.

Принятие 907-й поправки, безусловно, стало крупнейшей победой армянской диаспоры США и ее лоббистских организаций и групп. Эта диаспора имеет сильное влияние в США. Впервые проармянская лоббистская организация была создана в начале нашего века. Уже тогда Американский комитет за независимость Армении активно участвовал в налаживании американо-армянских контактов и внес немалую лепту в то, что США признали де-факто независимость Армении в 1920 году, одновременно отказавшись признать Азербайджан2.

В настоящее время в США, по разным оценкам, проживает приблизительно от 800 тысяч до одного миллиона этнических армян. Однако эта далеко не самая крупная этническая община прекрасно организована и сплочена, имеет свои собственные структуры, средства массовой информации, является социально и политически активной и, как следствие, имеет серьезные рычаги давления на органы исполнительной и законодательной власти, общественное мнение. Еще до начала армяно-азербайджанского конфликта представители армянской диаспоры во многих странах мира, и в первую очередь в США, приступили к осуществлению кампании, которую многие американские политики и журналисты назвали “образцом политической пропаганды и лоббизма”.

Именно эта кампания и привела к принятию “907-й поправки”. Данное решение было несправедливым и спорным по нескольким причинам. Во-первых, Азербайджан из жертвы агрессии был превращен в агрессора. Никто из американских конгрессменов и сенаторов не имел полной и объективной информации о ситуации в регионе конфликта и о таких агрессивных действиях Армении как, например, немедленное изгнание из Армении более чем 200 тысяч азербайджанцев, бойня мирного азербайджанского населения в городе Ходжалы в феврале 1992 года и захват Шуши и Лачина, хотя каждое из этих действий могло стать причиной для введения санкций в отношении Армении. Во-вторых, Азербайджан находился (и продолжает по сей день находиться) с Арменией в состоянии войны, а потому было бы по меньшей мере странно, если бы он продолжал торговать с Арменией как ни в чем не бывало (представьте себе, например, торговые отношения США с Японией после нападения японской авиации и подлодок на Перл-Харбор в декабре 1941 года). К тому же Армения не находится в состоянии блокады, получая все необходимое (включая оружие и боеприпасы) через территорию Грузии и Ирана. В-третьих, Соединенные Штаты, поставив интересы одной этнической группы выше национальных, серьезно подорвали свой имидж объективного и беспристрастного посредника в деле урегулирования конфликта. Этот факт, в частности, был отражен в совместном заявлении 4 сенаторов (Лугара, Макконнела, Кассэбаум и Сэнфорда), выступавших против принятия раздела №907. Сенаторы утверждали, что “данная поправка создаст потенциально опасный прецедент выбора сторон в конфликтах, имеющих глубокие исторические корни…Мы просто не верили, что данная поправка будет иметь какой-либо положительный эффект…”3.

В результате принятия “907-й поправки” Азербайджан оказался единственной республикой бывшего СССР и всего посткоммунистического пространства в целом, лишенной американской правительственной помощи законодательным образом, однако даже такие “дружественно настроенные” по отношению к США страны, как, например, Северная Корея4, подобным правом пользуются.

Полное отсутствие объективной информации, неспособность Азербайджана довести правду о конфликте до сведения американских законодателей и активная деятельность армянских лоббистов – вот, пожалуй, самые главные причины принятия 907-й поправки. Особо следует отметить то, что американские санкции были наложены на страну, в которой, по мнению многих американских политических журналистов, были проведены первые в регионе свободные президентские выборы (июнь 1992 года) и у власти находились люди, ориентировавшиеся во внешней политике на США и их главного союзника в регионе – Турцию и имевшие весьма натянутые отношения с Ираном – страной, которая с 1979 года является основным противником США на Ближнем Востоке. В связи с вышеизложенным особый интерес представляет мнение американских политических деятелей по вопросу принятия 907-й поправки. Вот что, к примеру, заявил представитель Государственного Департамента Джеймс Рубин: ”Я присутствовал при том, как этот ужасный раздел был составлен Сенатом при администрации Буша, и мы просто не понимали, что делали…Мы связали руки администрации и ее способности содействовать миру в регионе…”5. А это слова Ричарда Чейни, министра обороны США в администрации Дж.Буша: “По-моему, это глупая политика. Она бессмысленна с точки зрения интересов США в этом регионе. Этот ( 907-й – Ф.Р. ) пункт был принят в результате внутренней политики США, то есть как результат отношений членов Конгресса со своими избирателями”6. В феврале 1994 года Ричард Армитаж, занимавший в администрации Буша пост координатора помощи США новым независимым государствам, заявил на слушаниях в одном из комитетов США: ”Мы сами отняли у себя возможность оказывать влияние на правительство Баку и на Азербайджан вследствие нашей неспособности… иметь какое-либо влияние из-за данного законодательства”7.

Практически безраздельная “монополия” проармянских лоббистов стала давать трещины в 1994 – 1996 годах. Именно в этот период были подписаны первые соглашения между Государственной нефтяной компанией Азербайджанской Республики и рядом крупных энергетических корпораций мира. Львиная доля в контрактах по разработке нефтегазовых месторождений Азербайджана досталась американским компаниям, которые активно включились в деятельность по лоббированию интересов Азербайджана и распространению правдивой информации о регионе и конфликте вокруг Карабаха. Большой вклад в борьбу за отмену поправки внесли такие экономические гиганты США как “Амоко”, “Мобил”, ”Эксон”,”Юнокал”, ”Шеврон”, ”Макдермот”, ”Пеннзойл”, ”Тексако”, ”Фронтьера Ресурсез” и др. В пользу сотрудничества с нефтяными компаниями многократно высказывался президент Азербайджана Г.Алиев. Так, в частности, принимая представителей “Тексако”, он заявил: “Какой бы сильной ни была армянская диаспора США, думаю, она не может быть сильнее крупных нефтяных компаний США. У Азербайджана нет диаспоры, но есть тесное сотрудничество нашей страны с многочисленными большими нефтяными компаниями США, и это сотрудничество долгосрочное”8.

Первым шагом на пути ослабления режима санкций против Азербайджана стала принятая Палатой Представителей в январе 1996 года так называемая “поправка Уилсона”. Конгрессмен –демократ от штата Техас Чарлз Уилсон сумел убедить своих коллег разрешить президенту США оказывать помощь непосредственно правительству Азербайджана в случае, если Президент придет к выводу о недостаточности помощи, оказываемой через неправительственные организации9. Следует особо проанализировать причины, приведшие к этому смягчению. С января 1993 года (именно тогда вступил в силу “Акт о поддержке свободы”) США оказывали Азербайджану различную помощь, используя для этого каналы неправительственных организаций (NGO) и частных добровольческих организаций (PVO), таких как “Save the children Care”, “Adventist Development and Relief Agency”(ADRA) и некоторых других. Однако даже этим организациям запрещалось контактировать с государственными структурами на любом уровне. Как и во многих других постсоциалистических государствах, большая часть инфраструктуры, куда должна была направляться помощь (особенно гуманитарная), является госсобственностью. Практически все медицинские учреждения являются государственными. Эти факты приводили к печальным, зачастую нелепым последствиям. Например, азербайджанские медработники не могли участвовать в программах по иммунизации детей, скоропортящиеся вакцины пришли в негодность, так как холодильные установки для их хранения были собственностью государства, а сотрудники гуманитарных организаций не имели права ремонтировать дома беженцев, так как эти дома находились в госсобственности10. В конечном итоге от подобного положения дел выиграли только частные посредники, к услугам которых приходилось прибегать как NGO и PVO, так и государству. Безусловно, это вело к повышению расходов, что было совершенно неприемлемым.

Чрезвычайно интересным является сравнение данных, характеризующих объемы помощи США трем Южнокавказским государствам – Грузии, Армении и Азербайджану. Так, выступая 30 июля 1996 года перед Комитетом по иностранным делам Палаты Представителей Конгресса, заместитель координатора Государственного Департамента по вопросам помощи новым независимым государствам Джон Хербст привел следующие данные: с момента провозглашения независимости Азербайджан получил американской помощи на общую сумму в 80 миллионов долларов, Грузия – на сумму в 420 миллионов долларов, а Армения – 612 миллионов11. В связи с этими данными Дж.Хербст также отметил, что по объемам помощи США на душу населения Армения вышла на первое место среди республик бывшего СССР и на второе место в мире, уступив первое место Израилю.

В опубликованной 1 марта 1997 года в газете “Вашингтон пост” статье под названием “Помощь Армении” были приведены данные со ссылкой на Государственный Департамет США. Итак, по состоянию на март 1997 года американская помощь Армении составляла 619 миллионов долларов, Грузии – 443 миллиона и Азербайджану – 92 миллиона12. Также был отмечен тот факт, что хотя Азербайджан получает помощь в гораздо меньшем объеме, чем его соседи, количество беженцев и внутренних переселенцев в этой республике достигает одного миллиона, что намного превышает подобные показатели в Грузии и Армении.

Отрицательные последствия принятия 907-й поправки имели и другой, весьма важный аспект. Огромные суммы в рамках американской помощи тратились и продолжают тратиться на оказание содействия молодым государствам в области демократического строительства и реформирования политической системы и системы государственных структур на различном уровне. Благодаря решению Конгресса, с 1992 года ни один азербайджанский чиновник не имел права принять участие в какой-либо конференции, семинаре или трейнинг-программе, организованной правительством США, и не имело значения то, кем он являлся - министром, офицером полиции, или профессором Бакинского государственного университета. В свою очередь, американские специалисты были лишены возможности содействовать, к примеру, созданию конституции, налогового кодекса и т.д., американские политологи не могли быть консультантами реформ органов государственной власти. Таким образом, Азербайджан был лишен этой помощи в самый трудный период своего развития, когда молодая республика столкнулась с самой, быть может, трудной для себя проблемой- проблемой выбора пути.

“907-я поправка“, по сути, разделяет азербайджанское общество на тех , кто еще как - то может получать американскую помощь, и тех, кто изначально этого права лишен. Однако парадокс этой ситуации, по мнению американского журналиста Томаса Гольца, долгое время жившего и работавшего в Азербайджане, заключается вовсе не в этом, а в том, что эти две стороны периодически могут меняться местами. К примеру, в 1992 –1993 гг. у власти в Азербайджане находилась администрация президента Абулфаза Эльчибея, не обладавшая в силу вышеизложенных причин правом на помощь из США. Партия "Новый Азербайджан", возглавляемая Г.Алиевым, была в те годы в оппозиции и, следовательно, не будучи связанной с правительством Азербайджана, могла получать помощь из США. В 1993 году президентом Азербайджана стал Г.Алиев, а А.Эльчибей и его сторонники - перешли в оппозицию, таким образом получив право на американскую помощь. Если же вспомнить о том, что большая часть неправительственных организаций в Азербайджане является фактически оппозиционной, то вырисовывается чрезвычайно странная картина: Америка помогает оппозиционерам, пока они в оппозиции (и этим самым способствует росту их потенциала), а стоит им придти к власти, как они этой помощи лишаются, а США начинают помогать нынешним оппозиционерам (которые еще вчера были у власти)13. Все это способствует как бы “консервации политической нестабильности, причем на неопределенный период. В результате этого страдают демократические ценности, защита прав человека и многое другое, что и был призван защищать “Акт о поддержке свободы”.

Настоящие баталии развернулись между сторонниками Армении и Азербайджана в Конгрессе летом – осенью 1996 года. 11 июня этого года Палата Представителей утвердила проект закона об иностранных операциях на 1997 финансовый год. Данный законопроект содержал пункт, который предусматривал оказание помощи “Азербайджану и Нагорному Карабаху”, причем седьмая часть этой помощи предназначалась для Нагорного Карабаха. Это предложение было выдвинуто конгрессменом-демократом от штата Иллинойс Джоном Портером. С одной стороны, его проект разрешал оказание помощи беженцам в Азербайджане через госструктуры, что безусловно было положительным фактором, а с другой стороны, это было признанием того, что США не рассматривают Карабах в качестве части территории Азербайджанской Республики. Президент Азербайджана Г.Алиев выразил по этому поводу решительный протест послу США в Азербайджане Р.Козларичу, указав, что в случае принятия “поправки Портера” азербайджано-американским отношениям грозит серьезная опасность14.

Позиция Азербайджана была поддержана Белым Домом и Государственным Департаментом США. 12 июня было распространено заявление Администрации, в частности, гласившее: ”Правительство США выступает против законопроекта в его нынешнем виде, так как он вносит разрушительное политическое толкование в усилия по улучшению поставок гуманитарной помощи в Азербайджан, в усилия , которые мы поддерживаем и которые в настоящее время серьезно затруднены разделом 907 Акта о поддержке свободы… США привержены сохранению суверенитета и территориальной целостности Азербайджана… Мы возражаем против любых усилий по увязыванию расширенной помощи нуждающимся лицам в Республике Азербайджан ”15.

13 июня, выступая перед Комитетом по иностранным делам Палаты Представителей, специальный советник президента и госсекретаря по вопросам помощи новым независимым государствам Ричард Морнингстар заявил: “Администрация продолжает поддерживать устранение раздела 907 “Акта о поддержке свободы”, который является помехой нашей возможности обеспечивать Азербайджан необходимой гуманитарной и прочей помощью”16.

Из Палаты Представителей законопроект был передан на обсуждение в Сенат, где в текст “поправки Портера” были внесены важные изменения. Во-первых, была отклонена формула оказания помощи 7:1. Во-вторых, термин “Азербайджан и Нагорный Карабах” был заменен на “Азербайджан, включая Нагорный Карабах”.

С целью уточнения текста законопроекта в сентябре 1996 года собралась согласительная конференция из представителей Палаты и Сената, которая утвердила сенатский проект пункта о помощи. Участники конференции постановили, что оказывающие помощь Азербайджану, включая Нагорный Карабах, неправительственные и международные организации могут использовать и ремонтировать государственные сооружения, такие как жилищные и складские помещения, клиники, больницы и транспортные средства с целью эффективной доставки гуманитарных услуг и поставок нуждающемуся гражданскому населению17. Данный закон был подписан Президентом США Б.Клинтоном 30 сентября 1996 года.

В 1997 – 1998 гг. в США неуклонно повышался интерес к Азербайджану. Это было связано с еще большим вовлечением американских компаний в деятельность по разработке углеводородных месторождений. Как, в частности, заявил высокопоставленный представитель Белого Дома, “мы меньше всего хотим полагаться на Персидский Залив как на главный источник роста нефтедобычи”18. К тому же Азербайджан занял прочное место в планах США и Европейского Союза по созданию транспортного коридора “Восток – Запад”, также известного как проект восстановления Великого шелкового пути. Все это привело к новым смягчениям режима санкций против Азербайджана, несправедливо установленного в 1992 г.

22 мая, выступая перед подкомитетом по иностранным операциям (Комитет по ассигнованиям Сената), государственный секретарь США Мадлен Олбрайт сказала: ”Администрация продолжает решительно выступать против раздела 907 “Акта о поддержке свободы”, который подрывает гибкость влияния и политики США в Кавказском регионе и Азербайджане”. Менее чем через месяц этот подкомитет принял следующее решение. Во-первых, правительству США было разрешено пользоваться своими фондами для оказания помощи Азербайджану в выборе политических реформ. Во-вторых, разрешение выдавать кредиты и оказывать иную помощь компаниям США, работающим в Азербайджане, было выдано трем американским ведомствам – Экспортно-импортному банку, Агентству по торговле и развитию и Корпорации частных зарубежных инвестиций.

С 27 июля по 6 августа 1997 года состоялся первый официальный визит в США президента Азербайджана Г.Алиева. Визит стал важным этапом двусторонних отношений. В числе встреч, проведенных президентом Г.Алиевым в США, не последнее место заняли встречи с рядом конгрессменов и сенаторов. 1 августа 1997 года президенты США и Азербайджана подписали в Белом Доме весьма важный документ – Совместное заявление об американо-азербайджанских отношениях, особое место в котором было отведено проблеме 907-ой поправки: ”Они (президенты) пришли к согласию о том, что раздел 907 “Акта о поддержке свободы” ограничивает возможности сотрудничества между США и Азербайджаном. Президент Б.Клинтон еще раз подтвердил решительную поддержку со стороны администрации отмены раздела 907”19.

В ноябре 1997 года Конгресс утвердил Закон об иностранных операциях на 1998 год. На помощь Грузии в 1998 году предполагалось выделить 92,5 миллионов долларов, Армении – 87,5 и “жертвам Карабахского конфликта” – 12,5 миллиона. Разрешалось также оказание помощи Азербайджану по линии трех вышеупомянутых ведомств США, а также оказание содействия в сфере здравоохранения, в режиме нераспространения наркотиков и оружия массового поражения людей, в создании конверсионных предприятий и т.д.20.

В следующем, 1998 году , 907-я поправка едва не была отменена. С декабря 1997 по сентябрь 1998 года на Конгресс оказывали сильнейшее воздействие представители Белого Дома и госдепартамента, такие, например, как госсекретарь США М.Олбрайт, заместители госсекретаря С.Тэлботт, С.Айзенштат и Т.Пикеринг, специальный советник Министерства торговли Я.Калицки и др. К отмене раздела 907 призывали и видные политические деятели США: бывшие помощники президентов США по национальной безопасности З.Бзежинский (в администрации Дж. Картера ) и Брент Скоукрофт (в администрации Р. Рэйгана), бывший госсекретарь в администрации Дж.Буша Дж.Бейкер и многие другие. Активизировали свою деятельность и нефтяные компании, к которым подключились представители еврейского лобби в США. В результате, 10 сентября 1998 г. на заседании Комитета по ассигнованиям Палаты Представителей по инициативе тогдашнего спикера Роберта Ливингстона была принята специальная поправка, отменяющая запрет на оказание помощи Азербайджану. Особо следует отметить тот факт, что перед голосованием Р. Ливингстон зачитал членам Комитета письмо М.Олбрайт с настоятельной просьбой отменить 907 поправку.

Через неделю, 17 сентября, состоялось голосование Палаты Представителей. К сожалению, надеждам Азербайджана не суждено было сбыться в этот раз. За отмену раздела 907 проголосовало 182 конгрессмена, тогда как за сохранение его в силе – 231. (23) Весьма вероятно, что не последнюю роль в принятии этого решения сыграл разгон митинга оппозиционных сил в Баку 12 сентября. Это сыграло на руку тем проармянским лоббистам, которые и до этого использовали предлог нарушения прав человека в Азербайджане в своей пропаганде.

Президент Клинтон выразил официальное сожаление в связи с решением Палаты, добавив, что правительство США предпримет необходимые меры для отмены этой поправки в скором будущем21.

В окончательном варианте закона об иностранных операциях на 1999 год были сохранены пункты о помощи Азербайджану, принятые в 1998 году. Разрешение на деятельность получила Иностранная торговая служба США.

Самым последним шагом Конгресса США по вопросу 907 поправки стало принятие 23 марта 1999 года Сенатским комитетом по иностранным делам законопроекта “Акта о стратегии Шелкового пути”, выдвинутого сенатором – республиканцем от штата Канзас Сэмом Браунбеком. Данный законопроект предусматривает оказание политического, экономического и прочего содействия 8 странам Центральной Азии и Южного Кавказа с общим населением более чем 71 млн. человек. Фактически не отменяя 907-ю поправку, проект предоставляет президенту США возможность приостановить ее действие, если это отвечает национальным интересам США в регионе22.

Воспользуется ли президент США данной возможностью, если закон будет принят Конгрессом? Время покажет. Однако сейчас хотелось бы привести несколько цитат, демонстрирующих взгляды некоторых представителей США на этот аспект. Так, 1 августа 1997 г. во время брифинга пресс-секретарю Белого Дома Майку МакКерри был задан вопрос о том, почему бы президенту США не отменить 907-ю поправку указом? Последовал ответ: “Мы должны поработать с Конгрессом и сперва добиться изменения языка законодательства“. В августе 1997 г. президент Азербайджана Г.Алиев принял конгрессмена С.Каллахана, который выразил мнение о том, что “чем быстрее будет разрешен армяно-азербайджанский конфликт, тем быстрее будет отменена 907-я поправка”. 29 августа 1997 г. во время пресс-конференции в посольстве США в Азербайджане Временный поверенный в делах США в Азербайджане Лиса Пиасек отметила, что “до подписания мирного соглашения с Арменией отмена поправки представляется маловероятной“. 18 ноября специальный советник президента и госсекретаря США по энергетическим вопросам Каспия Ричард Морнингстар, выступая на конференции, организованной Американо-Азербайджанской торговой палатой, отметил, что “Конгресс принял этот закон, ему и отменять”.

Будем надеяться, что здравый смысл в конце концов возобладает над непониманием, интригами и амбициями и 907-я поправка перестанет быть средством давления на Азербайджан, так как подобный путь ведет в тупик.


1. Freedom Support Act, Section 907 (102nd Congress, 2nd Session, Public Law 102-511).
2. Caspian Crossroads, Spring-Summer 1996.
3. Middle East Quaterly. December. 1994.
4. Washington Post. Maj 2, 1996.
5. Department of State. Daily Press Briefing. 30 Sep.,1997.
6. «Бакинский рабочий». 1998. 9 января.
7. Middle East Quaterly. December 1994.
8. Бакинский рабочий. 1998. 14 февраля.
9. Washington Post. May 2, 1996
10. Washington Times. July 26, 1996.
11. J.Herbst. Testimony on US policy in Caucasus before the House International Relations Committee.
12. Washington Post. March 1, 1997
13. Данная точка зрения изложена в статье Т.Гольца «A Montana Perspective on International Aid and Ethnic Politics in Azerbaijan». Веб-адрес: http://scf.usc.edu/`baguirov/
14. Панорама. 1996. 20 сентября.
15. Бакинский рабочий. 1997. 12 августа.
16. Зеркало. 1997. 22 ноября.
17. Administration support for Removal of 907. June 17,1996. USIA
18. Journal of Commerce. September 25, 1996
19. Secretary of State Madeline K.Albright. Prepared Statement before the Senate Appropriations Committee Subcomittee on Foreign Operetions. May 22, 1997
20. Бакинский рабочий. 1997. 25 июня.
21. Сообщение МИД Азербайджанской Республики. 1997. 11 сентября.
22. Сообщение агентства «Туран». 1998. 22 сентября.


SCImago Journal & Country Rank
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL