Айсель АЛЛАХВЕРДИЕВА


Айсель Аллахвердиева, магистр права (по международному праву в сфере прав человека) Эссекского университета (Великобритания).


ТРУБОПРОВОД БАКУ — ТБИЛИСИ — ДЖЕЙХАН В КОНТЕКСТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

РЕЗЮМЕ

Статья посвящена проблеме обеспечения прав человека, а также сопряженными с ними сложными юридическими коллизиями, отмеченными при строительстве и возникающими в процессе эксплуатации трубопровода Баку — Тбилиси — Джейхан. Анализируются межправительственные и внутригосударственные соглашения по БТД, связанные с содержанием, процедурами, а также с механизмами обеспечения прав человека. Наряду с характеристикой основных обязательств Международного консорциума БТД и Азербайджанской Республики в сфере прав человека автор предлагает и свое видение совершенствования нормативной базы данного проекта.

Введение

Важнейшим этапом в реализации "контракта века", заключенного еще в 1994 году Азербайджанской Республикой с мировыми нефтяными компаниями, стало строительство нефтепровода Баку — Тбилиси — Джейхан (БТД). Ввод его в эксплуатацию позволил доставлять сырую нефть из азербайджанского сектора Каспийского моря в турецкий порт Джейхан, расположенный на побережье Средиземного моря. БТД пересекает Азербайджан, Грузию и Турцию, являясь вторым по протяженности нефтепроводом в мире1. В Консорциум входят 11 нефтяных компаний, возглавляемых крупнейшим акционером "Бритиш петролеум" (BP). Строительство и пуск в эксплуатацию БТД — один из крупнейших инвестиционных проектов для Турции и Азербайджана, и крупнейший для Грузии2. Значение БТД для трех стран состоит в том, что его эксплуатация позволит получать доходы в объемах, достаточных для серьезных капиталовложений в экономику3.

Проблема, однако, заключается в том, чтобы при реализации этих огромных региональных проектов не упустить из поля зрения социально-правовые аспекты, то есть необходимо учитывать интересы простых людей, живущих и работающих в регионе прохождения БТД, и обеспечить защиту их прав. Именно эти потенциальные правовые коллизии, возникающие (или потенциально возможные в обозримом будущем) в связи с эксплуатацией трубопровода, рассмотренные сквозь призму обеспечения прав человека, и стали предметом анализа в данной статье.

Положения нейтрального правового режима БТД

В настоящее время Азербайджан, Грузия и Турция, в феврале 2004 года заключившие соглашение по БТД, стоят перед сложными вопросами, связанными с судьбой внешних инвестиций в него. Речь идет о таких "вечных" проблемах, как коррупция, политическая нестабильность, бедность4, безработица,5 продолжающиеся конфликты и нарушения прав человека. Как следствие, возникает необходимость создать специальный правовой режим на территориях государств, где функционируют страны-члены Консорциума БТД. Члены Консорциума и страны-участники Проекта взяли на себя обязательства в рамках межправительственного соглашения (МПС), подписанного всеми участниками Проекта, а также в рамках внутригосударственного соглашения (ВГС), включая Протокол о безопасности, Совместное заявление и Обязательства по соблюдению прав человека, именуемые "положениями о стабилизации". В соответствии с ними никаких изменений в политической линии этих стран и их приоритетах, влияющих на ранее достигнутые договоренности, не может быть без предварительного согласия другой договаривающейся стороны6.

Инвестиционные гарантии в Азербайджанской Республике могут быть обеспечены благодаря применению ряда определенных механизмов, таких как:

1)  предоставление ВГС более высокого статуса по сравнению с другими законами, за исключением Конституции. Если возникает конфликт с будущим законом, ВГС является прецедентом;

2) использование механизмов распределения таких инвестиционных рисков, как налоговые выплаты, льготные тарифы, внесение изменений в законодательство.

Первый из этих двух механизмов представляется более надежным для внешнего инвестора, в качестве которого выступает Консорциум. Как следствие, процесс внешних инвестиций будет сохраняться неизменным на протяжении всего срока действия контракта по внешним капиталовложениям. Однако при неправильной трактовке первый вариант может породить некоторые проблемы в сфере соблюдения прав человека, о чем будет сказано далее. Второй вариант не предусматривает применения столь твердых гарантий по защите интересов Консорциума. Азербайджан выбрал первый вариант.

Обязательства Азербайджана в сфере соблюдения прав человека в рамках внутригосударственных соглашений

Правительство республики предоставляет Консорциуму право на реализацию проекта, невмешательство в какие-либо действия, способные его замедлить, приобретение права на выделение земельных участков под строительство и функционирование БТД, гарантирует свободу импорта и экспорта, а также использования иностранной рабочей силы. Во внутригосударственном соглашении подчеркивается, что государство обязуется не нарушать права, предусмотренные проектным соглашением, включая любые действия (или бездействие), способные воспрепятствовать процессу поставки нефти (либо ограничить ее объемы), перекачиваемой либо перевозимой посредством соответствующих транспортных средств (за исключением случаев, когда непрерывная эксплуатация этих средств без проведения коррекции может представлять угрозу общественной безопасности, здоровью людей и сохранению окружающей среды)7.

При ознакомлении с этой выдержкой из ВГС возникает ряд вопросов; в частности, что делать, если ситуация носит длительный характер, но не представляет постоянной угрозы общественной безопасности, например в случае с проблемой трафикинга женщин в районах, расположенных по линии прохождения БТД8. Следует отметить, что в последнее время эта проблема становится актуальной, хотя пока и не вызывает ощутимой угрозы. Согласно ВГС Азербайджану следует дождаться момента, когда эта проблема в указанных районах обретет по-настоящему острый характер и будет реально угрожать общественной безопасности. Лишь в таком случае можно будет принять незамедлительные меры по выходу из сложившейся ситуации. Здесь можно возразить, что азербайджанскому правительству несложно будет задействовать соответствующий закон по борьбе с трафикингом. Однако проблема заключается в том, что в процесс борьбы с последним Азербайджан будет вынужден втянуть и Консорциум.

В соответствии с ВГС риск эксплуатации9 и транспортировки10 берет на себя Консорциум. Можно считать оправданным то обстоятельство, что государство, согласно ВГС, по объектам соглашения не может требовать прав на разработку нефти и владение разведочными средствами11, однако при этом нефть всегда остается во владении государства.

В случае же внесения изменений в закон правительство обязано выплатить определенную компенсацию Консорциуму. Но если последний не соглашается признавать изменения в этом законе, то компенсация не предусматривается. Возникает вопрос: что делать, если Консорциум не соглашается признавать эти изменения, как в этом случае следует поступить Азербайджану? По всей видимости, республика будет вынуждена прибегнуть к помощи Международного арбитражного суда. Характерным в этом плане следует признать так называемое "Кувейтское дело"12, когда суд принял во внимание, что в связи с изменившимися обстоятельствами возникла необходимость внести в контракт соответствующие изменения. Иными словами, в связи с изменившимися обстоятельствами может встать вопрос о внесении поправок во внутренний характер и сущность контракта, что следует рассматривать как реакцию на новые обстоятельства13. В этом смысле Кувейтское дело может стать прецедентом при рассмотрении аналогичных исков, включая возможные иски со стороны Консорциума в связи с нарушением прав человека.

В свою очередь, организация "Международная амнистия" указывает, что международное право "проводит четкое различие между стандартной государственной практикой, например внесением изменений в налоговую политику либо усилением социальной защищенности служащего, и государственной политикой, ведущей к обесцениванию стоимости проекта. Лишь в последнем случае предусматривается компенсация за нарушение прав человека для защиты собственности"14. В связи с этим заинтересованным сторонам целесообразно изучить возможность включения в ВГС положений, предусматривающих право на компенсацию.

Обязательства Консорциума по правам человека

Согласно принятым Консорциумом обязательствам, подрядчики должны были строить, а затем и эксплуатировать нефтепровод БТД в соответствии с законами Азербайджана, отраженными в соответствующих соглашениях между правительством республики и Консорциумом. Кроме того, Консорциум обязуется проводить подробную оценку рисков и консультации с общественностью при подготовке Оценки влияния на окружающую среду в соответствии с требованиями внутригосударственного соглашения. Наконец, ВГС предлагает детально разработанную программу анализа, общественных комментариев и одобрения конкретных планов по охране окружающей среды и учету социальных интересов населения15.

В Совместном заявлении Консорциума, подписанном странами-участницами, предусматривается, что при реализации проекта Консорциум должен действовать в соответствии с международными стандартами по правам человека16. Более того, в сентябре 2003 года Консорциум формально подтвердил, что не будет требовать компенсации от заинтересованных правительств по вопросам, связанным с обязательствами принимающего правительства по международным соглашениям относительно защиты прав человека, охраны окружающей среды и другим соглашениям, участником которых он является17.

Отметим, что Консорциуму более выгодно, когда его инвестиции подкрепляются соответствующими положениями закона. В свою очередь, Азербайджан заинтересован в притоке инвестиций, которые в ином случае страна не получила бы, и сопутствующих доходов за счет их использования. В теоретическом аспекте, если принимающее правительство руководствуется эффективно функционирующими законами, соответствующими механизмами их реализации, то заинтересованным сторонам остается лишь следовать положениям контракта. Однако в большинстве случаев механизмы реализации текущих законов весьма неэффективны, что имеет место в случае с Азербайджаном. Именно по этой причине и возникает необходимость во внутригосударственном соглашении.

Межправительственные и внутригосударственные соглашения в рамках международного права

Тот факт, что межправительственные и внутригосударственные соглашения для их вступления в силу должен ратифицировать парламент страны, подтверждает их соответствие практике международных соглашений. Чтобы яснее разобраться в этом вопросе, необходимо рассмотреть механизм ратификации международного соглашения, предусмотренного Конституцией Азербайджана, а также законом Азербайджанской Республики "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Азербайджанской Республики"18. Если договор содержит законы, противоречащие законодательству республики (либо не предусмотренные в нем), то Министерство юстиции должно представить экспертную оценку19. Президент располагает полномочиями подписывать любые международные соглашения либо делегировать эти полномочия премьер-министру, министру иностранных дел либо руководителям властных структур20. Законом не предусматривается, что президент вправе делегировать эти полномочия руководителю нефтяной компании, например Государственной нефтяной компании Азербайджанской Республики (ГНКАР).

Необходимо сделать также ряд оговорок, связанных с тем, что межправительственные и внутригосударственные соглашения считаются не просто соглашениями. Они, по сути, инвестиционные соглашения, поэтому к ним применимо действие арбитража по инвестиционным спорам, что отличается от практики коммерческого арбитража. Дело в том, что инвестиционный арбитраж рассматривает споры между государством и частной структурой, которые решаются в соответствии с договоренностью, достигнутой между сторонами, а также согласно принципам международного публичного права. Что касается коммерческого арбитража, то он носит частный характер, не предусматривает вовлеченность в данный процесс государства, а также не выходит за рамки спора двух сторон21. Учитывая, что международные документы не предусматривают отмены положения об арбитраже в инвестиционном соглашении, можно предположить, что соответствующий арбитраж допускается на основе соблюдения принципов международного публичного права.

В то же время межправительственные и внутригосударственные соглашения нельзя рассматривать в качестве законов, поскольку они ратифицированы парламентом по аналогии с механизмом ратификации международных соглашений. Страна, подписавшая межправительственное соглашение, может обратиться в Международный суд с иском против другой страны. Это создает противоречие в вопросе признания МПС и ВГС в качестве международных соглашений. Из сказанного можно заключить, что межправительственные и внутригосударственные соглашения представляют собой любопытный гибрид всех трех факторов.

Опасения, связанные с ходом реализации проекта БТД

Эти опасения, на наш взгляд, носят пролонгированный характер. Кратко их можно сформулировать в следующих тезисах.

  • Заинтересованным компаниям не имеет смысла брать на себя обязательства, последствия которых до конца не просчитаны22.
  • Консорциум не должен закрывать глаза на возможные нарушения обязательств в сфере соблюдения прав человека23.
  • Ниже приводятся три документа, имеющие отношение к данной проблеме.

  • 1.  В Совместном заявлении, подписанном главами трех государств, утверждается, что проект будет реализован в соответствии с международными обязательствами в сфере защиты прав человека.
  • 2.  В Протоколе по безопасности, также подписанном главами трех государств, подтверждаются обязательства в сфере обеспечения безопасности в соответствии с международными договоренностями24, что является несомненным прогрессом в данном вопросе.
  • 3. Наконец, речь идет об Обязательствах БДТ по правам человека, принятых 26 сентября 2003 года и подписанных лишь Консорциумом. Большинство неправительственных организаций продолжает сомневаться в эффективности этого документа, полагая, что его положения не являются обязательными для соблюдения правительствами заинтересованных стран. Правовой статус этих обязательств в рамках проектных соглашений остается двусмысленным25. Как следствие, сохраняется правовая неопределенность для инвесторов проекта и для вовлеченных в него структур и участников26.
  • В связи со сказанным выше целесообразно, по нашему мнению, обратить внимание исследователей и практиков на следующие аспекты.

    Наличие соглашений типа ВГС и МПС предоставляет Консорциуму определенные полномочия (например, право на компенсацию за нарушения пункта ВГС об экономическом равновесии). За этими соглашениями следуют Обязательства БДТ по правам человека и Протокол по безопасности. В результате возникает неопределенность относительно случаев их применения, чего можно было бы избежать при наличии единых правил или обязательств. Поэтому в интересах всех сторон внести соответствующие поправки в тексты оригинальных соглашений, а не разрабатывать новые документы БТД.

    Обязательства БДТ по правам человека — одностороннее соглашение, подписанное лишь Консорциумом. Поэтому они необязательны для Азербайджана, который может обращаться к "стабилизационным" пунктам Внутригосударственного соглашения при несоблюдении законов об охране окружающей среды и защите интересов населения, если это вступает в противоречие с коммерческими интересами Государственной нефтяной компании Азербайджанской Республики.

    Эти обязательства создают неопределенность и отменяют права третьей стороны, поскольку единственными бенефициариями являются правительства принимающих стран и Консорциум27. Непосредственные права граждан также не предусматриваются28.

    В Обязательствах БДТ по правам человека отмечается, что Консорциум не полагается на право компенсации в соответствии с пунктом об "экономическом равновесии". Данный пункт не отменяется, если речь идет о действиях третьих сторон, хотя он недействителен для всех иных сторон, что, естественно, подразумевает дискриминацию.

    В проектных документах БТД, включая упомянутые Обязательства, не затрагиваются вопросы, связанные с неограниченным доступом Консорциума к земле и воде29.

    Заключение

    "Контракт века" и "Новая нефтяная стратегия" — символы процветания Азербайджана, его интеграции в мировую экономику, но самое главное — основа для создания в XXI веке высокоразвитого, сильного и демократического Азербайджанского государства. В этом плане нефтепровод Баку — Тбилиси — Джейхан, а также газопровод Баку — Тбилиси — Эрзерум играют (наряду с технико-экономической) большую политическую роль, которая имеет и международное значение.

    В то же время следует отметить, что в период глобализации и всеобщего мирового сотрудничества концепция прав человека претендует на универсальное понимание, признание и применение во всем мире. Именно поэтому в данной статье поставлена цель в контексте строительства и эксплуатации БТД проанализировать как международные акты (МПС), так и внутригосударственную (ВГС) нормативную базу о правах человека. Нахождение эффективного баланса по правам человека между этими правовыми системами, отражение найденных оптимальных вариантов содержания и юридических процедур, прежде всего в нормативных документах по БТД, — путь ухода от декларативности, а также трансформации норм о правах человека в своего рода шкалу ценностей общества.

    Упомянутые в статье проблемы соблюдения прав человека в рамках проекта БТД необходимо решать, не откладывая их в долгий ящик и в полном объеме. В то же время трудно согласиться с мнением ряда неправительственных организаций, что текущая ситуация вокруг БТД может создать препятствия в реализации Проекта и создавать угрозы благополучию граждан его стран-участниц.

    Реализация проекта БТД может принести огромные дивиденды экономике Азербайджана, однако при этом требуется наличие более четких, ясно сформулированных правовых положений. Необходимо обеспечить баланс между стабильностью и четкостью, к чему стремятся инвесторы, и защитой интересов граждан стран-участниц данного проекта.


    1 См.: Piskur M. The B.T.C. Pipeline and the Increasing Importance of Energy Supply Routes // Power and Interest News Report, 2006 [http://www.pinr.com/report.php?ac=view-report&report-id=537&language-id=1], 10 March 2007. к тексту
    2 См.: The BTC Intergovernmental and Host Government Agreements (LONDON 186.702.2) [http://www,bakuceyhan.org.uk/correspondence/BP_re_legals_sept_02. p3], 10 March 2007. к тексту
    3 См.: Boyd-Carpenter H., Labadi W. Striking a Balance: Intergovernmental and Host Government Agreements in the Context of the Baku — Tbilisi — Ceyhan Pipeline Project. Lit Online. A Supplement to Law in Transition (Autumn 2004), European Bank for Reconstruction and Development website [http://www.ebrd.com/pubs/legal/lit042e.pdf], 15 March 2007. к тексту
    4 К примеру, Азербайджан — "страна с низкими доходами, валовой национальный доход (ВНД) на душу населения составляет 710 долл.; в 2001 году примерно 50% населения жило в нищете, а 17% — на грани выживания" (The World Bank Country Briefs: Azerbaijan. September 2003 [http://Inweb18.worldbank.org/ECA/eca.nsf/ExtECADocdyUnid//EF8CF10B9FE9F06385256D50067D4BB?Opendocument], 2 March 2007). к тексту
    5 Например, в Азербайджане "на нефтяной сектор приходится большая часть ВВП страны, однако в этой отрасли работает лишь 1% трудоспособного населения республики" (Azerbaijan at the Crossroads of Commerce and Culture, Embassy of the United States in Azerbaijan [http://baku.usembassy.gov/sect/reports/AZERBAIJAN%20-20A%20Crossroad%20f20Commerce%20and%2020Culture.pdf], 1 March 2007). к тексту
    6 Human Rights on the line: The Baku — Tbilisi — Ceyhan Pipeline Project. Amnesty International UK, May 2003. Ch. 2. P. 10. к тексту
    7 BTC Host Government Agreement with the Republic of Azerbaijan, Supra. No. 15, Art 5.2 (iii). к тексту
    8 Human Rights on the line, Supra. No. 19. P. 22. к тексту
    9 Ibid. Art 2.1. к тексту
    10 BTC Host Government Agreement with the Republic of Azerbaijan, Supra. No. 15, Art 8.4 (iv). к тексту
    11 Ibid. Art 4.1 (iv). к тексту
    12 См. текст решения Арбитражного суда (под председательством П. Рейтера) при рассмотрении вопросов, возникших между Кувейтом и Американской независимой нефтяной компанией (AMINOIL), 21 ILM 1982 года. С. 976 и след. к тексту
    13 Там же. к тексту
    14 Там же. С. 5. к тексту
    15 Результаты этого анализа представлены на сайте [www.Caspiandevelopmentandexport.com]. к тексту
    16 Фирмы-партнеры, входящие в компанию "БТД", подписали Всеобщую декларацию по правам человека, Европейскую конвенцию по правам человека, Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий и другие документы. к тексту
    17 См.: BTC Human Rights Undertaking, September 2003, Art 2 (b) [http://www.bp.com/genericarticle.do?categoryId=9006628&contenId=7013497], 8 March 2007. к тексту
    18 Конституция Азербайджана принята 12 ноября 1995 года по результатам референдума, проведенного в республике. 24 августа 2002 года, также по результатам референдума, в нее внесли поправки. Закон "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных соглашений Азербайджанской Республики" подписан 13 июня 1995 года. к тексту
    19 См. Закон Азербайджанской Республики "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Азербайджанской Республики" от 13 июня 1995 года. Ст. 4 [http://www.consulting.viniva.az], 5 марта 2007. к тексту
    20 Там же. Ст. 6 и 7. к тексту
    21 Против этого возражало правительство Соединенных Штатов (см.: Methanex Corporation v. United States of America. В кн.: Blackaby N. Public Interest and Investment Treaty Arbitration // Transnational Dispute Management, February 2004, Vol. 1, Issue 1). к тексту
    22 Boyd-Carpenter H., Labadi W. Op. cit. Supra, No. 10. P. 6. к тексту
    23 Компания "БТД" подписала Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий (см.: BTC Joint Statement, para. 5 [http://www.bp.com/genericarticle.do?categoryId=900668&contentId=7013497], 4 March 2007). к тексту
    24 См.: Boyd-Carpenter H., Labadi W. Op. cit. Supra. No. 10. P. 6. к тексту
    25 См.: BTC Pipeline (October 2003), Baku — Tbilisi — Ceyhan Co. P. 17 [http://www.bakuceihan.org.uk/publucatins/Equator_Principlec.doc], 1 March 2007. к тексту
    26 Ibid. P. 17. к тексту
    27 Гл. 4.4.3 документа. к тексту
    28 Там же. к тексту
    29 Гл. 4.1.4 (f) документа. к тексту

    SCImago Journal & Country Rank
    Эксклюзивные алюминиевые входные двери Pirnar
    steldon.ru
    программа для чек листов -создание
    mdaudit.ru
    Дед Мороз и Снегурочка на дом. Торопитесь заказать! Звоните
    ded-morosss.ru
    Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL