ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТАДЖИКИСТАНЕ

Саодат ОЛИМОВА


Саодат Олимова, кандидат философских наук, представитель журнала "Центральная Азия и Кавказ" в Таджикистане


Административно республика Таджикистан делится на области и районы в соответствии с географическими зонами. Наиболее широкие права имеет Горно-Бадахшанская автономная область (ГБАО), которая состоит из семи районов, с административным центром в г. Хорог. Помимо ГБАО можно выделить Согдийскую (бывш. Ленинабадскую) область — 13 районов, с центром в г. Ходженте и Хатлонскую область, в которую входит 21 район с центром в г. Курган-Тюбе, а также одиннадцать районов (в центре страны) республиканского подчинения (РРП), управляемые непосредственно из Душанбе.

Со времени обретения независимости Таджикистана система власти всех уровней перманентно и очень динамично изменяется. Эти изменения происходят в русле двух основных процессов: развал системы власти советского типа и ее демократизация, начавшаяся еще в рамках СССР; формирование властной системы, аутентичной местным традициям. Сложность этих процессов объясняется еще и тем, что они шли (и идут) на фоне длительного межтаджикского конфликта и ликвидации его последствий.

Трансформация местной власти: реформа законодательства

Самоуправление как понятие в Конституции республики впервые появилось в тексте закона от 25 декабря 1991 года "О внесении изменений и дополнений в главу 14-ю Конституции 1978 г.", который стал основой местного самоуправления в первые годы суверенного существования Таджикистана.

Принципы местного самоуправления отражены в законе "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Таджикской ССР", принятом Верховным Советом Таджикской ССР 23 февраля 1991 года. Он базировался на аналогичном законе СССР. В нем местное самоуправление определялось как "форма организации деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств"1.

Местные советы, являясь по закону основным звеном местного самоуправления, в то же время продолжали оставаться органами государственной власти. Эта двойственность определила их функции и компетенцию, которые оставались практически прежними, включая в себя руководство государственным, хозяйственным, социальным, культурным строительством. Хотя в законе "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Таджикской ССР" была предпринята попытка разграничить компетенцию советов различных уровней, однако четкого разграничения добиться не удалось.

После распада Советского Союза и обретения независимости, изменения государственного строя, принятия новой Конституции (6 ноября 1994 г.) необходимо было решить вопрос о согласовании или замене прежде действовавших законов в соответствии с новыми конституционными нормами. Глава 6-я новой Конституции республики, охватывающая статьи 76—80, посвящена местному управлению и самоуправлению.

Согласно Основному закону страны, органом местной представительной власти в областях, городах и районах является Маджлис народных депутатов, а в поселках и на селе взамен поселковых и кишлачных советов создаются и действуют органы местного самоуправления — джамоаты. В поселках они называются "джамоати шахрак", а на селе — "джамоати дехот".

Принятые Маджлиси Оли (парламентом) 1 декабря 1994 года в соответствии с новой Конституцией законы "О государственной власти на местах" и "Об органах самоуправления в поселке и селе" положили начало реформе местной власти.

Целями реформы были: упразднение власти советов; децентрализация управления, направленная на удовлетворение нужд населения; четкое определение роли этих территориальных центров; разработка механизмов разрешения конфликтов без ущемления интересов различных уровней власти; разделение функций представительных и исполнительных органов на каждом уровне управления, наряду с поддержкой их взаимодействия и подотчетности.

В ходе реформы прежде всего изменилась суть власти. Так, создаваемые на территориальной основе джамоаты призваны стать органами народовластия. Они содействуют реализации прав граждан на участие в управлении делами общества и государства; объединяют граждан для решения социальных и хозяйственных задач, наиболее важных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения данных территорий; оказывают содействие органам государственной власти в исполнении Конституции, законов, а также актов высших и местных органов государственной власти и управления Таджикистана (ст. 1)2.

Во-вторых, изменилась структура местной власти. Раньше кишлачные советы представляли собой выборный орган управления, которым на постоянной основе руководил председатель. Теперь, согласно закону "Об органах самоуправления в поселке и на селе", в джамоати дехот делегируются представители сел, входящих в джамоат, а в джамоати шахрак — представители улиц и махаллей. Нормы представительства и порядок делегирования устанавливаются городским, районным маджлисом народных депутатов или председателем города, района. В состав джамоата сроком на пять лет избираются председатель, его заместитель и секретарь.

Основная форма местного самоуправления граждан — собрание представителей, которое созывается его председателем по мере необходимости, но не менее двух раз в год. Решения по всем вопросам принимаются открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих.

Все представители избираются на общих собраниях соответствующих сел открытым голосованием. Срок, на который избирается представитель, зависит от волеизъявления граждан данного села.

В результате реформы самостоятельность джамоатов увеличилась, сфера их компетенции несколько расширилась. О широте проблем, охватывающих практически все сферы общественной жизни на селе, свидетельствуют предусмотренные в законе полномочия джамоатов. К ним, например, относятся: утверждение программы деятельности и сметы расходов органа самоуправления, планы мероприятий по благоустройству и улучшению санитарного состояния населенных пунктов; кооперирование на добровольной основе средств населения, предприятий, организаций, учреждений всех форм собственности для развития социальной инфраструктуры своей территории; организация контроля над расходованием денежных средств, находящихся в его распоряжении, в случае необходимости создание ревизионной комиссии и утверждение положения о ней; рассмотрение вопросов о создании на своей территории (в установленном законодательством порядке) малых предприятий, кооперативов, мастерских, цехов народных промыслов; рассмотрение вопросов об изменении границ подведомственной территории, административно-территориальных образований, наименовании и переименовании улиц, площадей и других объектов, а также подготовка предложений в соответствующие государственные органы; осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством3.

В частности, джамоат утверждает предложения своего председателя о земельных участках, выделяемых для личного подсобного хозяйства, решение председателя джамоата о предоставлении земель во владение, пользование, в аренду предприятиям, учреждениям, гражданам, прекращение прав владения, пользования землей этими субъектами, а также об изъятии земель в границах поселков и сельских населенных пунктов, не входящих в состав землевладений сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий, учреждений, организаций и т.д.

Джамоат, по согласованию с органами государственной власти, устанавливает удобные для населения часы работы предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, образует административную комиссию.

Однако при тщательном рассмотрении видно, что степень разграничения полномочий государственной власти и местного самоуправления в новом законодательстве недостаточно ясна. Так, председатели местных исполнительных органов назначаются республиканским правительством. Любой избранный на местах представительный орган может быть распущен Маджлиси Оли в случае "систематического невыполнения… Конституции и законов Маджлиси Оли" (ст. 80 Конституции). Кроме того, нет полной ясности в распределении обязанностей по управлению государственной и коммунальной собственностью, хотя это могло бы стать основным источником финансирования местных органов власти. Процесс пополнения доходов органов самоуправления, в том числе введение новых налогов, сдерживается отсутствием налогово-бюджетной экспертизы на местах, нищетой граждан, неспособных оплачивать налоги, и отсутствием механизмов их принудительного взыскания.

Трансформация местной власти на практике: общие тенденции

Реформа местного самоуправления началась медленно и в непростых условиях, хотя к ней приступили сразу после того, как была принята новая Конституция. Активно (в большинстве регионов) она стала осуществляться в 1996 году, а реальное содержание приобрела только после подписания в 1997 году "Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в Таджикистане".

В разных районах страны складывалась различная ситуация. В Северном Таджикистане, не затронутом непосредственно гражданской войной, дольше всего сохранялись традиции кишлачных советов. В ряде районов Центрального и Южного Таджикистана в ходе межтаджикского конфликта местные власти были практически парализованы. В некоторых районах они остались единственными реально действующими органами управления.

Различия в положении органов самоуправления были вызваны последствиями гражданской войны, слабостью государственной власти, порой доходящей до безвластия, самоуправством полевых командиров и криминальных авторитетов, устанавливающих собственные порядки на подконтрольных территориях. Положение начало меняться после 1997 года, когда процесс национального примирения стал приобретать необратимый характер.

Тем не менее следует отметить, что до сих пор самоуправление не имеет полновесного наполнения. Так, функции джамоата в жизненно важных вопросах, касающихся, например, регулирования земельных отношений, ограничиваются лишь формальным утверждением принятого уже решения или состоявшегося акта передачи земель в аренду. Решения по этим вопросам принимают руководители хозяйств и хукумату (администрации) района.

По закону председатель джамоата имеет довольно широкие полномочия, например он "организует работу по исполнению Конституции и законов РТ, актов Президента, Маджлиси Оли, Правительства РТ и решений местных органов государственной власти; распоряжается финансовыми ресурсами, заключает договора с юридическими и физическими лицами, подписывает финансовые, банковские и юридические документы" и т.д.4 Кроме того, председатель джамоата имеет массу других полномочий: по организации различных мероприятий — спортивных, культурно-массовых, политических, противопожарных, по обеспечению общественного порядка; по предупреждению безнадзорности детей, по предотвращению стихийных бедствий и ликвидации их последствий и т.п.

Однако реальная картина такова, что джамоат и его председатель по сути лишены возможности воздействовать на принимаемые решения. С одной стороны, джамоат уполномочен везде и всюду "организовать", "содействовать", "обеспечить" и т.д., но с другой — все рычаги воздействия находятся у вышестоящих органов государственной власти. Очень тяжелая и больная проблема — финансирование местных органов власти. Именно поэтому зачастую джамоаты зависят также от хозяйственных руководителей и крупных предпринимателей, проживающих или располагающих свои предприятия на его территории.

В законе указано, что "финансовые средства органов самоуправления хранятся на их счетах в банках, используются ими самостоятельно и изъятию не подлежат". На самом же деле выделяемых из бюджета районными Маджлисами народных депутатов денег едва хватает на заработную плату работникам аппарата. До 1995 года джамоаты имели свои банковские счета. Сейчас положение изменилось. Деньги на заработную плату работникам джамоатов, как и других органов государственной власти, перечисляются через государственное казначейство. Финансовые трудности государства приводят к тому, что работники джамоатов месяцами не могут получить зарплату. Добровольные пожертвования или средства, получаемые джамоатами от дехканских хозяйств, колхозов, совхозов и других предприятий, поступают адресно, на какое-либо разовое мероприятие. Таким образом, джамоаты практически не имеют средств на социальные, культурные или иные программы. Это делает их зависимыми и от районной администрации, влияющей на выделение денег джамоатам, и от хозяйственных руководителей и бизнесменов, которые могут оказать финансовую помощь.

Диверсификация системы местного самоуправления

События десяти лет независимого существования Таджикистана, прежде всего продолжавшийся семь лет межтаджикский конфликт, оказали большое влияние на трансформацию властных институтов республики. Различные условия в регионах, а также тенденция к их дезинтеграции, которая наблюдалась все годы конфликта и пошла на спад только после подписания мирных соглашений (27 июня 1997 г.), способствовали формированию различающихся систем местного самоуправления.

Разницу в местном самоуправлении в регионах можно видеть на примере джамоатов Поршнев Шугнанского района Горно-Бадахшанской автономной области и Кокташ Ленинского района (РРП)5.

Джамоати дехоти Поршнев (сельский джамоат Поршнев) — один из крупнейших сельских джамоатов района. В него входят девять кишлаков, насчитывающих 1 315 дворов с населением более 8 500 человек.

Джамоат состоит из председателя, его заместителя, секретаря и девяти членов, каждый из которых представляет свой кишлак. В каждом кишлаке функционирует комитети джамъияти (общинный комитет). В комитет входят: председатель комитета и его заместитель, который выполняет функции бухгалтера, собирает членские взносы и спонсорские поступления. Председатель автоматически включается в состав джамоата и является одним из его девяти членов. Комитет — низшая административная ячейка, он осуществляет административную власть и решает все внутренние проблемы кишлака. Вопросы взаимоотношений кишлаков решает совет джамоата, который фактически играет роль бывшего кишлачного совета, регулирует и осуществляет общественный контроль над работой учреждений образования (начальных и средних школ), здравоохранения, почты и телеграфа, социального обеспечения и т.д. Совет джамоата (в лице его председателя) осуществляет свои функции в объеме, предусмотренном законодательством РТ.

Экономические отношения в джамоате не отличаются большой сложностью. Еще в начале 90-х годов, сразу же после суверенизации, совхозы развалились, земля была поделена на мелкие наделы, на которых крестьяне старшего возраста ведут хозяйство. Люди молодого и среднего возраста, как правило, выезжают на заработки за пределы республики.

Хотя во времена межтаджикского конфликта на территории ГБАО военные действия не проводились, все же местные вооруженные отряды были там фактом обыденной жизни. За время мирного процесса вмешательство бывших боевиков в управление джамоатом сокращается, хотя имеются случаи вооруженных столкновений между различными группировками, представляющими отдельные группы населения джамоата.

Таким образом, на примере джамоата Поршнев можно видеть, как в Горном Бадахшане успешно формируется местное самоуправление, которое выполняет функции организации многообразной общинной жизни. Основой успешного реформирования являются старинные традиции общинного самоуправления, характерные для полуизолированных малочисленных бедных горных сообществ.

Джамоат Кокташ — один из крупнейших в Ленинском районе. Это богатые пригородные территории, расположенные в непосредственной близости от столицы республики г. Душанбе. Джамоат кольцом окружает районный центр Ленинского района поселок городского типа Сомониён (старый Кокташ) и включает в себя два поселка и 13 крупных кишлаков. Население джамоата — более 22 000 человек.

Аппарат джамоата состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и семи сотрудников. Председателя, заместителя председателя и секретаря избирают на 5 лет. Кроме того, в джамоат избрано 25 представителей от 19 населенных пунктов. При джамоате создана постоянно действующая административная комиссия.

На местах он работает через своих представителей и через махаллинские комитеты, созданные во всех населенных пунктах. В некоторых крупных селениях, состоящих из нескольких махаллей, создано по 2—3 комитета. Всего в джамоате действует 26 махаллинских комитетов. Их председатели каждый месяц отчитываются в джамоате о состоянии дел в кишлаках. Именно махаллинские комитеты регулируют все общественно значимые мероприятия в своих кишлаках. Представители махаллинских комитетов принимают участие во всех событиях, происходящих в их общинах, входят в различные комиссии, группы по регулированию социально-экономической и бытовой жизни на селе.

На собраниях представителей джамоата, созываемых не менее двух раз в год, обсуждаются все его жизненно важные проблемы и принимаются решения, которые по закону обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Проблемы джамоата Кокташ типичны для тех территорий Таджикистана, на которых во время гражданской войны 1992—1993 годов и в последующий период нестабильности сталкивались конфликтующие общины.

Самые серьезные проблемы, которые препятствовали развитию самоуправления, — произвол военных вождей, разрушение правопорядка и правосознания, страх населения перед боевиками. До недавнего времени полевые командиры, такие как Назир Лакай, Хаджи Адхам Ахмадулла, имели большое влияние в джамоате и в районе в целом. В ходе мирного процесса с всевластием боевиков было покончено. По словам секретаря джамоата Мухаммада Саидова: "Полевые командиры уже не могут вмешиваться в дела джамоата. Никто не считается с их мнением. Люди постепенно раскрепощаются, синдром страха перед боевиками, когда они безнаказанно грабили и убивали, отходит. Укрепляется доверие властям, и джамоат по мере своих возможностей сделает все, чтобы еще больше укрепить эту веру".

Таким образом, продвижение мирного процесса, примирение конфликтующих сторон на среднем и нижнем уровне способствовали укреплению государственности, законности и порядка в обществе. Практически покончено с властью боевиков, полевых командиров и криминальных авторитетов.

Проблему представляет и трансформация местных органов власти в полноценный орган самоуправления. Районная администрация стремится контролировать джамоаты, рассматривая их в первую очередь в качестве государственного регулятора общинной жизни. Тем не менее постепенно, по мере развития самоуправления, руководители района и хозяйств начинают считаться с мнением джамоата, его председателя и народных представителей.

Существует серьезная проблема взаимоотношений джамоата с хозяйственными руководителями, бизнесменами и крупными собственниками. За 10 лет независимого развития Таджикистана в жизни джамоата изменилось очень многое. Прежде всего, в результате экономических реформ появились предприятия различных форм собственности. Происходит перераспределение собственности, земли и воды, что вызывает напряжение в общинах. Сейчас на территории джамоата существует колхоз им. С. Мамасаидова, совхоз им. Кирова, экспериментальный совхоз МИС, арендные сельскохозяйственные предприятия "Рангон", крупное фермерское хозяйство "Бурдокипарвар", множество мелких дехканских хозяйств, довольно значительный слой мелких арендаторов.

В связи с экономической реформой крупные коллективные хозяйства в ближайшее время подлежат разделу. Джамоат считает, что это должно происходить с участием местных органов власти, так как хозяйства согласно закону подотчетны джамоатам. Однако в реальности руководители хозяйств склонны делить имущество, а также земли колхозов и совхозов совместно с руководителями районных органов власти помимо джамоата, что ограничивает доступ к ресурсам, прежде всего к земле, основной массе рядовых членов джамоата, вызывает этнические и групповые трения и конфликты.

После раздела собственности крупных хозяйств на фермерские и дехканские возникают не менее острые проблемы, связанные с содержанием социальной, культурной и бытовой сферы в джамоате. Дехкане, с огромным трудом создающие свое хозяйство, ограничиваются налоговыми выплатами и не согласны дополнительно оплачивать благоустройство, социальную сферу, здравоохранение и образование. Джамоат имеет небольшие ресурсы и лишен возможности оказывать эффективную помощь жителям. Поэтому люди зачастую решают свои проблемы помимо джамоата, что также способствует возникновению конфликтов этнического и межобщинного характера. Работники джамоата сообщили, что самое трудное для них — добиться от общин и рядовых жителей выполнения решения собрания представителей джамоата. Отсутствие денег и эффективных рычагов воздействия препятствует выполнению принятых решений.

Таким образом, в отличие от джамоата Поршнев в пригородном джамоате Кокташ наблюдается значительно больше трудностей в становлении реального самоуправления. Это связано, во-первых, со сложностью экономического реформирования в этом джамоате, во-вторых, с гораздо большим стремлением органов государственного управления контролировать его дела. Проблему становления реального самоуправления обостряют и последствия прошедшей гражданской войны.


Статья подготовлена в рамках проекта RSS: No. 875/1999 — Фонд поддержки открытого общества.

1 Закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Таджикской ССР" от 23 февраля 1991 г. // Коммунист Таджикистана, 1 марта 1991.

2 См.: Закон Республики Таджикистан "О государственной власти на местах". Закон Республики Таджикистан "Об органах самоуправления в поселке и селе". Душанбе, 1994. С. 60.

3 См.: Там же. С. 66.

4 Там же. С. 66—68.

5 В обоих джамоатах полевые работы по проекту выполнены сотрудниками Научно-аналитического центра "ШАРК" кандидатами исторических наук Косимшо Искандаровым и Саиданваром Шохуморовым.


SCImago Journal & Country Rank
Перечень услуг
1gbn.ru
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL