ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: QUO VADIS?

Аждар КУРТОВ


Аждар Куртов, президент Московского центра изучения публичного права (Москва, Россия)


Введение

Несмотря на благородные лозунги, зафиксированные в текстах конституций большинства бывших союзных республик региона, ни одно из новых независимых государств Центральной Азии не смогло стать действительно демократическим и правовым. Очевидно, такое положение сложилось не случайно. Это во многом закономерный и вполне объяснимый итог развития этих стран на протяжении всего периода их существования, начиная с 1991 года.

Практически никто из публичных политиков, в том числе и лидеров постсоциалистических государств, не выступает прямо против демократии. Наоборот, они много говорят о своей приверженности демократическому развитию. Но при этом зачастую реально мы часто имеем дело лишь с вывеской, пропагандой, но не с искренним стремлением установить в конкретном государстве демократическое правление. Ведь в свое время демократами себя называли и откровенные диктаторы, и сторонники коммунистического тоталитаризма. Сегодня средства массовой информации Туркменистана, например, также утверждают, что в этой стране как раз и создана истинная демократия.

В дословном переводе с древнегреческого "демократия" — власть народа. Широко известны и слова одного из выдающихся президентов США Авраама Линкольна о том, что демократия — это правление народа, избранное народом и для народа. Разумеется, эти сжатые формулы еще не раскрывают научного содержания демократии. Но здесь хотелось бы подчеркнуть один очевидный аспект: европейские мыслители, начиная с Платона и Аристотеля, всегда противопоставляли понятие "демократии" как формы властвования многих субъектов политической жизни другим категориям — монархии или тирании (то есть власти одного лица) или власти узкой, ограниченной группы лиц (олигархии, аристократии).

Причем в этом отношении, на наш взгляд, существует очевидная разница в подходах европейских и восточных мыслителей прошлого. На Востоке мы нечасто встретим суждения о необходимости широкого участия различных субъектов в осуществлении власти в государстве. Наоборот, как правило, политическая мысль Востока шла в другом направлении — старались облагородить власть одного лица (монарха). Такими советами полны сочинения мыслителей Китая, Индии, Персии, арабских стран и Турции. Даже общинные традиции, которые многие современные политики склонны однозначно трактовать как исторические примеры народовластия, при детальном рассмотрении часто принципиально не противоречат отмеченному подходу восточных мыслителей.

В этом отношении Центральная Азия наглядно демонстрирует пример восточной традиции, где государственное строительство главным образом воплощено в создании и совершенствовании власти одного субъекта политики — главы государства. Если мы рассмотрим новейшую историю региона (после распада СССР) под этим углом зрения, то легко обнаружим, что именно борьба за высшую власть главы государства, за сохранение и удержание этой власти в конкретных руках — важнейший фактор, детерминирующий не только собственно политический процесс, но и государственное строительство, а также конституционные преобразования. Наверное, в этом проявился один из законов диалектики Георга Вильгельма Фридриха Гегеля — закон "отрицания отрицания". Президентские посты в республиках Центральной Азии формально были введены ради демократической ломки режима всевластия коммунистической номенклатуры, но затем созданные режимы сами стали тяготеть к всевластию, напоминая собой власть бывших генеральных секретарей.

При этом, по нашему мнению, не подлежит сомнению, что истинной причиной многих конституционных и политических кризисов, которые пережили и продолжают переживать новые независимые государства, на самом деле являются не пороки и изъяны в механизме конституционного разделения властей в том или ином государстве, а нечто иное. Дело в том, что это был период масштабных экономических преобразований, в рамках которых перераспределяли собственность. У отдельных субъектов появились невиданные ранее возможности извлекать материальные блага из своего положения в структуре государственных органов. А отсутствие действительной демократии в политической жизни лишь способствовало такому формированию новых собственников. Возникающие кризисы вроде бы были следствием чьих-то интриг или борьбы за власть "старого" и "нового", на самом деле за ними стояла борьба за собственность и иные материальные блага.

Конечно, за годы независимости в странах региона произошли крупные изменения и неоднократно предпринимались попытки реформировать государственное устройство. Однако эти реформы нельзя считать последовательными. В сфере политико-властных отношений президентская власть постепенно трансформировала их внешне демократический курс в путь, характерный отнюдь не для демократических, а для авторитарных государств. Вместо создания системы конкурирующих акторов, способных бороться за голоса избирателей и приходить к власти в результате свободных открытых и честных выборов, политический курс руководства этих республик все отчетливее склонялся к формированию системы с доминирующим актором, под которым безальтернативно понимался глава государства. Именно на это и были направлены конституционные преобразования.

Показательный дрейф центральноазиатского "островка демократии"

В настоящей работе мы рассмотрим вышеобозначенную проблему характера и направленности государственного строительства на примере только одной страны Центральной Азии. Нашим объектом станет Кыргызстан, так как эта небольшая республика не без оснований считается наиболее демократичной и либеральной в регионе. Ее руководство вообще любит эксплуатировать тезис о том, что Кыргызстан выступает пионером чуть ли ни всех реформ не только в регионе, но и в СНГ. Поэтому критический анализ ситуации с "лидером", "лучшим объектом исследования, по сравнению с другими аналогами", может в известной степени определить положение с проблемой в целом.

В этой стране реформы государственного строительства не были скоротечными и радикальными. Наоборот, они растянуты во времени и выражены не столь явно, как, например, в Туркменистане и Казахстане. Но, с нашей точки зрения, это говорит лишь о том, что для такого быстрого варианта реформирования у властных структур Бишкека не было необходимых ресурсов. Резкий и однозначный поворот в сторону авторитаризма мог привести к существенному сокращению интереса к республике со стороны иностранных государств, международных организаций и различных фондов. А в условиях Кыргызстана, не обладающего запасами углеводородного сырья, это было чревато огромными неприятностями. Скрупулезный и объективный анализ показывает, что фактически в ходе политических и конституционных реформ здесь никогда в императивной форме не ставили в качестве реальной такую задачу, как создать эффективный механизм соединения декларированных прав и свобод человека и гражданина, институтов гражданского общества с деятельностью высших властных государственных институтов. Ущербность такого подхода вполне очевидна: ведь основной приводной ремень, с помощью которого население и институты гражданского общества осуществляют свою связь с властными структурами, — многопартийная демократия — в республике так и не развита.

Первая Конституция страны после обретения независимости принята 5 мая 1993 года на двенадцатой сессии Верховного совета двенадцатого созыва. Через несколько лет Аскар Акаев напишет, что старая к тому времени стала препятствием на пути суверенного развития государства1.

В целом содержание данной Конституции отражало стремление к строительству современного демократического правового государства, опирающегося на приоритет общечеловеческих ценностей. Представляется, что в тот период эта позиция была вполне искренней и отражала действительно существовавшие в обществе намерения. Более того, ряд положений этого акта явно вызван желанием избежать злоупотреблений, характерных для недавнего коммунистического прошлого. Народ республики объявлялся единственным источником государственной власти (пункт 3 статьи 1-й); никакая часть народа, никакое объединение и никакое отдельное лицо не вправе было присваивать власть в государстве (пункт 2 статьи 2-й).

Вместе с тем нельзя не отметить, что в определенной степени данная Конституция являлась компромиссным документом, вероятно устраивавшим в тот период все наиболее значимые политические силы республики. Левые получили поблажку (в виде формулировки пункта 3 статьи 4-й о том, что не допускается купля-продажа земли, хотя в целом Основной закон признавал право частной собственности). Националистам должна была импонировать норма пункта 1 статьи 5-й о том, что государственным языком Кыргызской Республики является исключительно кыргызский язык.

Безусловно, значительным шагом вперед стали формулировки статей, посвященные правам человека и гражданина (разделы II, III). Теперь они базировались на теории естественных прав, поэтому упор был сделан на либеральную направленность конституционной регламентации.

Конституция провозглашала многопартийность (статья 8-я) и разделение властей (статья 7-я). Прежняя система власти Советов была заменена на систему государственной власти и местного самоуправления, президент именовался главой государства, выступал гарантом незыблемости Конституции, единства государственной власти, обеспечивал согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (пункт 1 статьи 7-й, пункты 1, 2 статьи 42-й).

Президент имел внушительный перечень полномочий, он не являлся главой исполнительной власти, но определял структуру правительства, назначал с согласия парламента главу кабинета и, по представлению последнего и с согласия парламента, членов кабинета, контролировал работу кабинета и вправе был председательствовать на его заседаниях. Он же решал вопрос об отставке правительства (в рамках специальной процедуры), мог отменять или приостанавливать действие его актов и документов отдельных правительственных структур. У главы государства было право распускать парламент, но только по результатам общенародного референдума. Кроме того, парламент мог быть распущен и по решению, принятому квалифицированным большинством самих депутатов. Любопытно отметить, что Основной закон допускал возможность передачи председателю парламента полномочий президента по ведению международных переговоров и подписанию межгосударственных договоров. Сам президент также мог быть отстранен от должности парламентом на основании заключения Конституционного суда (статьи 51—53).

По Конституции 1993 года парламент республики — Жогорку Кенеш — был однопалатным и состоял из 105 депутатов. Он имел традиционные для легислатур такого ранга прерогативы. Однако следует упомянуть, что в их числе были и право на официальное толкование принятых им самим нормативных актов, и право выносить вопросы на референдум. Важное полномочие, зафиксированное в подпункте 25 пункта 1 статьи 59-й Конституции, — право решать (большинством в две третьих голосов) при необходимости вопрос о доверии кабинету или отдельному его члену. Председателю парламента могли временно перейти полномочия главы государства в случае невозможности последним исполнять свои обязанности.

С точки зрения результативности представительной функции парламента можно отметить, что сам текст этой Конституции еще не позволял в достаточной мере судить о ней. В тексте Основного закона не было упомянуто о пропорциональной системе выборов, хотя по округам политические партии могли участвовать в выдвижении кандидатов в депутаты. С другой стороны, внутриполитические проблемы республики исторически во многом связаны с региональными особенностями ее Севера и Юга. А то, что высший представительный орган власти был однопалатным, очевидно, не позволяло воспользоваться широко применяемой в мировой практике системой учета интересов региональных субъектов в работе верхней палаты парламента. Наконец, в этой связи следует обратить внимание еще на один момент: численность депутатов парламента по сравнению с советским периодом истории существенно уменьшили (ранее их было 350), что также само по себе не способствовало лучшему представительству интересов разных групп населения.

Президент имел право опротестовать в Конституционном суде принятый парламентом закон (равно как и ратифицированный им международный договор). Интересно отметить, что в Конституции было зафиксировано право отзыва депутатов (пункт 5 статьи 56-й), хотя конституционная теория современного парламентаризма отрицает его как часть так называемого "императивного мандата".

Оценивая в целом Конституцию 1993 года, можно сказать, что, несмотря на высказанные нами выше суждения о некоторых ее недостатках, текст данного Основного закона с формально юридической точки зрения был относительно неплохо проработан. Часто высказываемое в среде близких к президентским структурам страны мнение о том, что данная Конституция была во многих отношениях уступкой реформаторов, под которыми по понятным причинам авторы этих высказываний понимают сторонников президента, "консерваторам" — депутатам парламента, недостаточно обосновано. Такие моменты всегда присутствуют в конституционном процессе, и к подобным суждениям следует относиться осторожно. Формулировка о невозможности полной реализации идеи частной собственности на землю была действительно уступкой, но исторически обусловленной и в этом смысле оправданной. По-другому и не могло быть в реально существовавших в то время условиях в Киргизии. Иной вариант привел бы к открытому конфликту.

Что же касается системы властных институтов, то однозначно говорить об уступках вряд ли оправданно. Во-первых, нельзя забывать, что Конституционную комиссию возглавлял сам глава государства. Характерно, что упреки в адрес Основного закона стали высказывать значительно позднее, когда в том появилась политическая необходимость. Некоторые кыргызские юристы считают, что Конституция 1993 года реализовывала формулу "слабый президент — сверхсильный парламент", при этом утверждают, что это якобы противоречило разделению властей, декларированному в той же Конституции. С таким мнением можно было бы согласиться лишь в том случае, если под разделением властей понимать систему, характерную для классической президентской республики, да и то с рядом принципиальных оговорок. Но президентская республика, как бы она ни была мила сердцу ее сторонников в Киргизии, все-таки не единственно возможный вариант реализации принципа разделения властей. Такое разделение Основной закон проводил, хотя и не идеально. Определенный баланс властей также был реализован. Конечно, эту Конституцию нельзя назвать классическим вариантом президентской, парламентской или полупрезидентской республики, но она все-таки формально тяготела к модели, сочетающей элементы полупрезидентской и парламентской республик, а не только к парламентской, как считают некоторые авторы.

С нашей точки зрения, проблема с действенностью и работоспособностью конституционной модели, принятой в 1993 году, лежит не в плоскости формально-юридических рассуждений о достоинствах или недостатках этой модели, а в ее возможности функционировать в условиях тех перемен, которые тогда происходили в стране. Реально республика переживала острый социально-экономический кризис. В условиях несформировавшихся гражданского общества и партийной демократии он неизбежно выливался в политические кризисы и потрясения, выход из которых некоторые акторы политического процесса и пытались субъективно искать на пути дальнейших конституционных реформ. При этом побудительные мотивы, в данном случае — стремление к максимальному укреплению президентской власти, маскировались упреками в адрес парламента, состоящими в том, что он-де оказался не только высшим представительным и законодательным органом власти, а вообще высшим органом государственной власти, фактически — "узурпатором" всех значимых государственно-властных прерогатив. Поэтому, вместо того чтобы осуществить тонкую доводку механизма взаимодействия в связке "президент — парламент — правительство", часть акторов решила пойти по пути более радикального "ремонта" конституционного механизма власти.

Тем самым новая Конституция не внесла успокоения во внутреннюю жизнь страны, что Аскар Акаев объяснял противоречиями между реформаторским крылом и консервативной частью депутатского корпуса. Это была позиция, достаточно распространенная в политических кругах государств СНГ. К тому же парламент не отличался высоким качеством своей работы. Это было естественно, так как он нес в себе все то, что унаследовал от советских времен. Большинство депутатов не было профессионалами в законодательной деятельности, что отражалось на качестве принимаемых законов. Конечно, народные избранники чрезмерно увлекались чисто политическими вопросами, в ряде случаев — кадровыми назначениями, рьяно боролись за руководящие посты в самом парламенте. Имели место попытки "перетянуть властное одеяло на себя". В условиях перехода от тоталитаризма к новому правлению это было не так уж удивительно, тем более что власть сама позиционировала республику как "островок демократии".

В конце концов президент стал проводить политику урезания прерогатив законодательной власти. В немалой степени к такому подходу его подталкивали и события, связанные с коррупционными скандалами в республике. Баланс властей начал таять не столько из-за несовершенства конституционной модели, сколько по причине проведения основными субъектами политического процесса преимущественно узкокорыстной, одновекторной и субъективной политики. Властные государственные структуры боролись между собой, явно недостаточно думая при этом об обществе. Президент, права которого по Конституции были якобы минимизированы, в конце концов склонился к варианту роспуска парламента.

Глава государства, естественно, стремился разрешить возникший кризис, но одновременно он инициировал весьма серьезные и примечательные конституционные изменения. Причем проведены они были в сверхкороткие сроки. 21 сентября 1994 года Аскар Акаев издал указ "О референдуме по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики"2. Согласно этому акту в республике надлежало провести всенародное голосование уже через месяц (!) — 22 октября. Указ определял и основную формальную сторону самих конституционных изменений: парламент должен отныне состоять из двух палат. Представительство всего населения страны должны были осуществлять 35 депутатов первой палаты — Законодательного собрания, вторую палату избирали на основе представительства территориальных интересов и именовали "Собранием народных представителей". Первая работала на постоянной основе, вторая — сессионно. Однако вопреки мировой практике и здравому смыслу, заложенному в подходах к сути демократического правления, она должна была быть в два раза большей по численности, чем первая, — 70 депутатов. Причем по замыслу авторов реформы обе палаты не должны составлять классический вариант иерархии — "верхняя и нижняя палаты". Фактически предполагалось, что они будут находиться как бы в горизонтали по отношению друг к другу.

Массированная обработка населения дала желаемые результаты. На референдуме было принято решение о реформировании парламента в двухпалатный орган (75% голосов "за")3. Президентской команде удалось организовать самороспуск действующего парламента. Изменили и саму избирательную систему с расчетом, чтобы мажоритарная ее модель минимизировала возможности политических противников главы государства, прежде всего коммунистов, эффективно участвовать в выборах. В феврале 1995 года состоялись изобиловавшие массовыми нарушениями выборы в новый парламент, работа которого началась 28 марта того же года. Это была очевидная политическая победа Аскара Акаева, переигравшего своих конкурентов. В результате конституционной реформы глава государства, оставаясь формально арбитром над всеми ветвями власти, получал значительно более весомые, чем ранее, полномочия, в том числе исполнительные функции.

Однако победа главы государства не была тотальной. В условиях продолжающегося социально-экономического кризиса в новом парламенте оказались не только пропрезидентски настроенные депутаты. В стенах законодательного органа опять началась критика кабинета и самого президента. Руководству республики не удалось наладить продуктивную работу кабинета министров, многочисленные мероприятия по реформированию отдельных сфер народного хозяйства на базе либеральных рыночных концепций, в основном в непроизводственных отраслях, не смогли качественно улучшить основные макроэкономические показатели. Декларированное властями ускоренное движение к демократическому обществу также на поверку выглядело неоднозначным, если не сказать больше.

В результате Конституцию “ремонтировали” неоднократно, каждый раз утверждая, что это является огромным, решающим и т.п. шагом к демократическому правлению.

10 февраля 1996 года состоялся еще один референдум по внесению новых поправок и изменений в Основной закон. Серьезно усложнялась процедура отрешения главы государства от должности. Ныне такую инициативу могло выдвинуть только большинство депутатов Законодательного собрания, да и то при наличии заключения специальной депутатской комиссии. Данная палата принимала решение об отрешении в том же порядке и тем же числом голосов, что и в прежней редакции Конституции. Однако теперь и палата Собрания народных представителей могла принимать такое решение большинством не менее двух третьих от общего числа депутатов, причем был установлен и срок для этой процедуры: не позднее чем в течение двух месяцев после выдвижения Законодательным собранием обвинения против президента (в ином случае оно считалось отклоненным). Самое же главное, отныне конституционная норма вводила для депутатов своеобразный "топор палача": если Конституционный суд давал по выдвинутому Законодательным собранием обвинению президента отрицательное заключение, то оно влекло за собой роспуск этой палаты (пункты 2—4 статьи 51-й).

Полномочия парламента существенно урезали еще по ряду принципиальных позиций. Например, президент мог досрочно распустить обе его палаты (или одну из них) в следующих случаях: по результатам референдума, если при голосовании депутаты трижды отказывались дать согласие на назначение премьер-министра, а также по весьма расплывчатому основанию — "иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеими палатами Жогорку Кенеша с другими ветвями государственной власти" (пункты 1—2 статьи 63-й, пункт 4 статьи 71-й).

Наличие двух палат усложняло законодательный процесс, в частности это касалось голосования в случае наложения вето главы государства (статья 66-я). Но весьма примечательным было введение в конституционную ткань норм, которые, по-видимому, заимствованы из практики соседнего Казахстана, где в результате конституционной реформы 1995 года президент страны Н. Назарбаев добился для себя весьма существенных прерогатив за счет парламента. В Конституции Киргизии появилась статья 68-я, нормы которой позволяли парламенту делегировать свои законодательные полномочия президенту на срок не более одного года (пункт 1-й). Более того, было установлено, что законодательные полномочия переходили к главе государства также в случае роспуска палат парламента, и даже одной из его палат (в этом случае переходили только законодательные полномочия данной палаты). Таким образом, президент мог законодательствовать путем издания указов (пункты 2—4 статьи 68-й), в результате чего разделение властей и их баланс получали явный крен в пользу главы государства в одной из важнейших сфер деятельности любого парламента — законодательной.

Суть реформы, очевидно, состояла в том, чтобы усилить полномочия главы государства как в его взаимоотношениях с парламентом, так и с кабинетом министров. При этом президент по-прежнему не входил ни в одну из ветвей власти, а был вознесен над ними, получил реальные и весьма серьезные рычаги влияния на все ее ветви. Формальным ограничителем повышения полномочий главы государства выступали конституционные ограничения сроков полномочий конкретного лица на высшем государственном посту и декларированная возможность задействования парламентом процедуры отрешения президента от должности (импичмента). Однако в условиях Киргизии этих гарантий было явно недостаточно, что и выявила дальнейшая практика. Конституционное ограничение сроков пребывания в должности позднее "подкорректировали" при помощи решения Конституционного суда4.

Довольно скоро Аскар Акаев инициировал новый этап конституционных преобразований. Подобная практика не лучшим образом характеризует конституционное развитие республики. Разумеется, в изменении Конституции нет ничего плохого, но любые изменения следует надлежащим образом прорабатывать. А для этого необходимо в первую очередь, чтобы в результате их обсуждения детально выяснялись причины неэффективности применения прежних норм и широко обсуждались альтернативы. Этого не было сделано ни в 1994, ни в 1996, ни в 1998 году. Кампании по обсуждению важнейших конституционных изменений носили преимущественно формальный характер.

1 сентября 1998 года был оглашен указ главы государства о еще одном всенародном обсуждении проекта закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики". На сей раз основная мотивировка необходимости очередного "ремонта" текста Конституции — ссылки на неэффективность работы одной из палат парламента. Упреки были адресованы Законодательному собранию Жогорку Кенеша. На его долю приходился основной объем законодательной деятельности, именно эта палата рассматривала и принимала большинство законов. В силу же непродуманного изменения Конституции, о котором мы говорили выше, с 1994 года количественный состав этой палаты был явно маловат, и довольно часто ее продуктивная работа в рамках законодательного процесса тормозилась из-за тривиального отсутствия кворума на заседаниях. Фактически важнейший нормативный акт государства мог быть принят, если за него проголосуют всего 17 депутатов.

Кроме того, стремясь в 1994 году обеспечить большее значение административного ресурса на выборах депутатов в Законодательное собрание, что выразилось в уменьшении ее численности, "архитекторы" конституционных изменений не учли другой вполне очевидной опасности такого шага. Малое количество депутатов палаты повышало "статус", значимость, вес их голоса не только в плане наличия или отсутствия кворума на заседаниях. Заинтересованным в определенном результате голосования субъектам достаточно было склонить (разными путями) на свою сторону не так уж много народных избранников, чтобы провести через парламент (или, наоборот, завалить в нем) то или иное решение. Другими словами, ошибочное решение о реформировании этого параметра парламента, принятое в 1994 году, в условиях во многом кланового и регионального общества республики, открывало широкие возможности для нецивилизованного лоббирования.

Предлагаемые президентом в очередной раз меры не были радикальными: численность Законодательного собрания намечалось довести до 67 мест, а Собрания народных депутатов — уменьшить до 38. При этом пытались (непоследовательно) ввести в практику формирования одной из палат элемент представительства от политических партий. Порядка 22% мест в Законодательном собрании (15 мандатов) предлагалось распределять на основе результатов выборов по партийным спискам, создав при этом 5%-й барьер.

Одновременно в текст Конституции предложили внести ряд изменений, реально в очередной раз направленных на изменение положения парламента и конкретных депутатов, в основном в плане различных ограничений, связанных с их статусом и прерогативами. Например, предлагалось установить ценз оседлости сроком не менее пяти лет. При этом депутат Собрания народных представителей должен отвечать еще одному цензу оседлости — минимум три года проживать на территории соответствующей области или города Бишкека (пункт 1 статьи 56-й). Тем самым формально стремились усилить связь между избирателями на местах и их избранниками, но одновременно эта же мера реально была направлена против возможности прохождения в парламент большого числа депутатов из наиболее политизированного и "продвинутого" в партийном отношении региона — столицы республики.

Ограничили и депутатскую неприкосновенность, что власти мотивировали необходимостью устранить противоречие между конституционным принципом равенства всех граждан перед законом, судом и этим институтом. Ограничение депутатского иммунитета, очевидно, позволяло изыскать средства воздействия на ряд народных избранников, которые слишком активно вели политическую борьбу.

Очередные конституционные новации урезали и полномочия парламента в сфере финансово-бюджетных отношений. Теперь любые поправки и дополнения в закон о республиканском бюджете, а также новые законопроекты, как-либо связанные с налогами, с увеличением бюджетных расходов, можно было вносить только при согласии на то кабинета министров (пункт 3 статьи 65-й).

Еще одна важнейшая причина, побудившая к проведению конституционного референдума 1998 года, — нерешенная в рамках Конституции 1993-го проблема частной собственности на землю. За прошедшие годы парламент не раз обсуждал этот вопрос, но не принимал решения. Поэтому Аскар Акаев решил воспользоваться референдумом для того, чтобы ввести институт частной собственности на землю. Это было сделано путем изменения редакции пункта 3 статьи 4-й Основного закона.

Короткое всенародное обсуждение, как и следовало ожидать, не привело к серьезным корректировкам упомянутого президентского проекта Конституции. Незначительно скорректировали только численный состав палат парламента: в Законодательном собрании предусматривалось 60 мест, а в Собрании народных представителей — 45 (пункт 2 статьи 54-й).

17 октября 1998 года состоялся новый референдум. Очередным изменениям в тексте Конституции была придана законная сила. А чтобы депутаты не оказывали сопротивления, в заключительную главу 8-ю Конституции включили два дополнительных раздела, основной смысл которых состоял в том, что депутаты парламента сохраняли свои полномочия в течение срока, на который они избраны.

В результате модель власти в стране соединила элементы полупрезидентской и президентской республики. Не являясь главой правительства, президент имел огромные возможности по контролю над его формированием и деятельностью. Но, как показала практика, все это не решило проблемы повышения эффективности работы исполнительной власти. За истекшие годы в стране сменилось 10 кабинетов. А республика отнюдь не благоденствует. Средняя заработная плата — одна из самых низких в СНГ, ныне она составляет чуть более 30 долл.

Последние аккорды государственного строительства

Очередная редакция Конституции не внесла успокоения в жизнь граждан. Слабость кыргызской государственности была продемонстрирована в период так называемых "баткентских" конфликтов. Но даже после разгрома исламских боевиков жизнь не наладилась. Обострились внутригражданские проблемы. Даже появление сил Североатлантического альянса, которое поначалу восприняли как свалившуюся неизвестно откуда манну небесную, не оправдало надежд поправить за счет новых "квартирантов" изрядно оскудевшую государственную казну и решить ряд других вопросов. К тому же в марте 2002 на юге республики произошли столкновения протестующих против политики правительства жителей, закончившиеся трагедией. От пуль милиции погибло несколько демонстрантов. Пролитая кровь только добавила ожесточенности действиям оппозиции. Акции гражданского неповиновения стали следовать одна другой, охватывая все новые районы страны. Президент А. Акаев был вынужден отправить в отставку правительство и клятвенно пообещать наказать виновных в гибели демонстрантов.

Для Кыргызстана, который в течение последних 10 лет пытался позиционироваться как самое демократичное в регионе государство, путь закручивания гаек и оголтелых репрессий против оппозиции был заказан. Народ, уже вкусивший сладкий воздух свободы, вряд ли добровольно расстался бы с обретенными правами. А прибегать к насилию при пустой казне для властей Бишкека значило бы поставить под угрозу получение очередных займов и финансовой помощи со стороны мирового сообщества, что было равносильно голодной смерти.

Поэтому в очередной раз выход был найден в корректировке политико-государственного устройства республики. Сначала Акаев выдвинул новую национальную идею "Кыргызстан — страна прав человека". В ноябре в республике появился первый омбудсмен — уполномоченный по правам человека. На этот пост был избран лидер одной из политических партий, депутат парламента Турсунбай Бакир уулу. Правда, правозащитные устремления власти не коснулись амнистии ряда оппозиционных лидеров, таких, например, как Феликс Кулов. Да и обещание, данное весной президентом наказать виновных в гибели демонстрантов, фактически не выполнено.

Зато внимание общества переключили на конституционную реформу. В ее обсуждение вовлекли основные политические силы республики. Еще 26 августа президент неожиданно для многих заявил о необходимости конституционных преобразований. И уже 4 сентября приступило к работе срочно сформированное Конституционное совещание. На базе заготовок президентского аппарата ему удалось всего за полтора месяца разработать проект изменений Основного закона.

Такая спешка обуславливалась стремлением использовать широкую общественную дискуссию по конституционным новациям в качестве противовеса нараставшей митинговой активности непримиримой оппозиции. К тому же Акаеву было важно показать окружающим, что возглавляемый им государственный корабль продолжает уверенно двигаться демократическим курсом. Кроме того, всенародное голосование по внесению изменений в Конституцию соединили с вопросом о том, чтобы нынешний президент оставался на своей должности до 2005 года.

В итоге в пятый по счету раз власть объявила о необходимости конституционных реформ, вновь сообщив о планируемом перераспределении полномочий между парламентом и президентом. Население убеждали, что теперь уже глава государства поступится частью своих полномочий, и речь ныне идет о создании президентско-парламентской республики. Последний вариант изменений текста Конституции был опубликован 14 января 2003 года5, то есть всего за три недели до дня голосования.

Оно состоялось 2 февраля 2003 года. На вопрос о принятии закона "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики" положительный ответ дали 76,61% от общего числа избирателей. За то, чтобы Аскар Акаев оставался президентом до декабря 2005 года (до окончания конституционного срока избрания) и смог претворить намеченные положительные изменения Основного закона в жизнь, проголосовали 78,74% граждан, имеющих право участвовать в референдуме6.

По нашему мнению, формально-юридический анализ внесенных изменений не может дать исчерпывающих аргументов для качественной оценки конституционной реформы 2003 года. Однако он позволяет утверждать, что не все заявленные ее организаторами цели были достигнуты в ходе очередной перелицовки Основного закона. Посмотрим, как она была решена и насколько правомерны утверждения о том, что парламент получил полномочия, каких нет ни у одного парламента в мире7.

Прежде всего привлекает внимание новая формулировка пункта 4 статьи 1-й Конституции. Если ранее она звучала так: "От имени народа Кыргызстана вправе выступать только избранные им Жогорку Кенеш и Президент Кыргызской Республики", то после референдума 2003 года на первом месте в этой важнейшей юридической формуле оказался не парламент, а глава государства. В пункте 2 статьи 7-й был сохранен порядок перечисления субъектов, осуществляющих государственную власть в стране: сначала глава государства, затем парламент, а затем правительство. Эта формула появилась еще в 1996 году, когда она действительно заменила прежнюю норму (редакция 1993 г.), где говорилось, что законодательную власть осуществляет парламент, исполнительную — правительство и местная государственная администрация, а судебную — различные суды и судьи. Как видим, место парламента не стало приоритетным, что же касается правительства, то данный пункт и был дополнен формулой о том, что именно ему подчиняются органы исполнительной власти.

Статус президента, сформулированный в статье 42-й, фактически не изменился. Несущественные поправки внесены и в раздел об его избрании. По нашему мнению, новая формула о сроках проведения выборов главы государства, зафиксированная в пункте 1 статьи 44-й не является идеальной, так как в будущем она может привести к противоречиям между конституционными нормами о дате выборов и сроками исполнения президентом своих обязанностей. Это противоречие не возникнет лишь в том случае, если президент будет осуществлять свои полномочия на протяжении всего отпущенного ему по Конституции срока (пять лет). Но в пункте 1 статьи 44-й говорится о двух разных принципиальных юридических понятиях — очередных и досрочных выборах президента, сроки проведения которых различны, но четко установлены. В пункте 1 статьи 52-й, также регламентирующей сроки выборов нового президента, после того как полномочия действующего до того главы государства были прекращены по основаниям пунктов 1, 2 статьи 50-й (добровольная отставка, отрешение от должности в результате импичмента, невозможность осуществлять полномочия по болезни или смерти), ничего не сказано о том, что при возникновении такой ситуации сроки полномочий нового президента как-то меняются. Ведь никто, безусловно, не думает, что глава государства бессмертен, не может тяжело заболеть или получить тяжелые травмы. Или, что он обязан в любом случае, даже против своей воли, исполнять обязанности главы государства так же, как бесправный раб, прикованный на галерах к веслам. Наконец, в Конституции прописана процедура импичмента. И какое-либо из этих событий может произойти в любой день года.

Ведь может сложиться ситуация, когда после досрочных выборов следующие за ними очередные выборы главы государства нужно будет проводить четко в сроки, указанные в пункте 1 статьи 44-й, то есть в последнее воскресенье октября пятого года полномочий действующего президента. Но здравый смысл говорит о том, что это требование почти наверняка вступит в противоречие с пунктом 1 статьи 43-й о пятилетнем сроке президентства и с пунктом 4 статьи 45-й, регламентирующей момент начала и прекращения срока полномочий президента. Другими словами, допущена очевидная и грубая ошибка, в результате которой одна конституционная норма может вступить в противоречие с другими.

Изменения во втором разделе третьей главы Конституции обусловлены в основном двумя факторами. Во-первых, отныне парламент опять, как и в 1993 году, становился однопалатным, что требовало замены формулировок тех статей, в которых ранее фигурировали названия конкретных палат парламента. Во-вторых, в результате реформы действительно определенным образом перераспределены полномочия между главой государства и парламентом. Однако это перераспределение было отнюдь не кардинальным, как это пытались представить обслуживающие главу государства интеллектуалы.

Президент сохранил за собой право определять структуру кабинета, но его утверждение стало прерогативой парламента (подпункт 1 пункта 1 статьи 46-й, подпункт 8 пункта 1 статьи 58-й). Примечательно, что правительство уходит в отставку в связи с вступлением в должность именно президента (подпункт 3 пункта 1 статьи 70-й). Согласие парламента требуется для назначения премьера и членов правительства, но отставка премьер-министра или члена кабинета, равно как и всего кабинета, — это прерогатива осталась в руках главы государства. Кроме того, президент располагает полномочиями в отношении ряда административных структур, не подчиненных правительству. Он назначает государственного секретаря, формирует свою администрацию и службу национальной безопасности, образует и возглавляет Совет безопасности и "иные координационные органы", службы государственной охраны и национальную гвардию, создает и упраздняет исполнительные органы, не входящие в состав правительства.

Классические полномочия имеются у президента и в сфере внешней политики, но Конституция предусматривает, что ведение переговоров и подписание международных договоров глава государства может поручить премьер-министру, членам кабинета или другим должностным лицам (статья 48-я). Напомним, по Конституции 1993 года это также было возможно, но тогда эти права разрешалось передавать руководству парламента. Президент же является главнокомандующим вооруженными силами, назначает и смещает их высшее командование.

Глава государства вправе издавать два вида нормативных актов — указы и распоряжения. При этом Конституция предоставила президенту следующее эксклюзивное право: его указы по вопросам финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, за счет государственных средств получают силу законодательных актов (подпункт 6 пункта 5 статьи 46-й, пункт 3 статьи 47-й).

Никаких принципиальных изменений, указывающих на кардинальное перераспределение полномочий в пользу парламента, не внесено, к тому же сохранился институт отрешения президента от должности. И это, на наш взгляд, весьма показательно. Этот институт конституционного права по-прежнему сконструирован таким образом, чтобы максимально затруднить его реализацию. Тем самым и в обновленной конституционной системе глава государства практически защищен от одного из самых серьезных инструментов, которым в системе разделения властей в государстве располагают парламенты всех цивилизованных стран мира.

Процедура отрешения от власти главы государства может иметь место только на основании выдвинутого парламентом обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, что уже серьезно сужает возможности использования такого института (в материально-правовом аспекте). На практике это означает, что, скажем, за нарушение Конституции, президент не может быть подвергнут импичменту, а за тривиальный разбой на большой дороге (что маловероятно) — может. В этом отношении многие бывшие республики СССР поступили таким же образом8, то есть перед нами вариант квазисудебных полномочий парламента. Однако в процессуальном плане сама процедура отрешения максимально осложнена. Инициатива должна исходить не менее чем от половины депутатов парламента; ему необходимо создать специальную комиссию, которая обязана вынести свое заключение по существу дела. После этого вопрос об отрешении ставится на голосование в парламенте и для поддержки такой инициативы необходимо набрать квалифицированное большинство голосов.

Если парламент поддержит обвинение, то данное решение передают в Конституционный суд. Необходимо отметить, что его состав избирает парламент, но по представлению главы государства. В практике работы этого органа уже были случаи, когда он принимал весьма сомнительные решения в пользу действующего главы государства. Тем не менее в текст Конституции заложена поистине драконовская норма, которую нельзя оправдать с точки зрения концепции разделения властей и теории правового государства. Право любого субъекта обратиться в суд не должно сопровождаться явной и недвусмысленной угрозой применения к подателю иска мер жесткой государственной репрессии. В ином случае деформируются сами фундаментальные принципы правосудия. А в Кыргызстане другой подход. Рассматривая поступившие из парламента материалы, Конституционный суд может вынести по ним положительный или отрицательный вердикт. И если он вынес отрицательное заключение, то это влечет за собой роспуск парламента. В таком подходе нет чисто правовой логики, а есть стремление использовать данную норму в виде своеобразного дамоклова меча, висящего над парламентом. Ведь тем самым судьба законодательной ветви власти, пытающейся решить проблему с главой государства в системе сдержек и противовесов, ставится в зависимость даже не от собственного решения или воли избирателя, а от промежуточного (в рамках процедуры отрешения от власти) вердикта третьей стороны.

Если же Конституционный суд выносит положительное заключение, то парламент должен провести голосование по существу вопроса. Решение об отрешении может быть принято при соблюдении двух крайне труднодостижимых условий. Во-первых, за это решение должно проголосовать не менее четырех пятых депутатов от их общего числа. Между тем даже в прежней редакции Конституции эта норма была менее строгой — две третьих. Во-вторых, такое решение необходимо принять не позднее чем в двухмесячный срок со дня выдвижения обвинения в парламенте. В ином случае оно считается отклоненным. Как видим, вряд ли реально выполнить все эти требования, поэтому фактически у парламента нет возможности использовать это право. То есть и в этом плане конституционные изменения свидетельствовали не об ослаблении, а об усилении позиции президента в системе государственной власти.

Фактически конституционное устройство применительно к государственному строительству во многом возвращается к варианту, принятому в мае 1993 года. Реформирование Основного закона как бы совершило движение по кругу, точнее по спирали, так как, что очевидно, сопровождалось существенным усилением позиций главы государства. В условиях маленькой горной страны не удалось плодотворно соединить сильную президентскую власть и эффективно действующий демократический парламент. Ни глава государства, ни высший законодательный орган не смогли обеспечить должного конструктивизма в работе государственного механизма.

Тем не менее последняя конституционная реформа все же расширила полномочия парламента, и с 2005 года он станет однопалатным. Жогорку Кенешу предоставляется право участвовать в формировании правительства и других государственных органов, то есть премьер-министра, министров, а также председателя Центральной избирательной комиссии, руководителя Счетной палаты, судей местных судов будут назначать только по согласованию с парламентом. Ему же возвращают отдельные контрольные функции, восстанавливается, хотя и неполностью, депутатская неприкосновенность.

Но все эти положительные моменты могут быть сведены на нет двумя важнейшими изменениями. Во-первых, высшая представительная ветвь власти сокращается до 75 депутатов. Во-вторых, ликвидируется пропорциональная избирательная система. Теперь всех депутатов парламента будут избирать только по мажоритарным избирательным округам (пункт 2 статьи 54-й). Что это может означать на практике? Президентская власть, прежде не сумевшая подчинить своей воле парламент, в частности из-за того, что от ряда округов и политических партий в его состав неизменно попадали активные оппозиционные депутаты, теперь реализовала весьма хитроумную комбинацию. Сокращение численности парламента означает, что будут расширены границы избирательных округов, то есть власть попытается сформировать новые округа таким образом, чтобы затруднить избрание в них прежних оппозиционных депутатов. Кроме того, в условиях горной республики, где большая часть населения не имеет (по естественным ландшафтным причинам) полноценных коммуникационных связей, любое укрупнение избирательных округов будет играть на руку прежде всего кандидатам, опирающимся на административный ресурс, а представители власти получают заведомую фору в плане воздействия на электорат. Отмена выборов по партийным спискам как раз демонстрирует движение не к многопартийной демократии, а к чему-то иному. А. Акаев как-то пошутил, что вот Голландию-де называют "страной тюльпанов", а Кыргызстан по праву можно называть "республикой неправительственных организаций". Но ссылки на их обилие не должны вводить в заблуждение. Не НПО вообще, а именно политические партии создаются для функционирования в сфере политики, и сокращение их значимости весьма показательно.

Резюме

Механизм демократии предполагает функционирование сложной системы взаимоурегулирования и согласования импульсов, исходящих от общества. В любом демократическом государстве оппозиция выступает как часть социума. Поэтому тотальное или замаскированное ее отторжение от политики сродни ситуации, когда внешне нормальный человек при помощи скальпеля занялся бы трепанацией своего черепа и удалил бы себе, скажем, левое полушарие мозга, утверждая, что оно ему не нужно. По сути власти практически всех Центральноазиатских государств таким абсурдом и занимаются, в результате чего политический процесс в республиках региона представляет собой инвалида, перенесшего тяжелую травму из-за операции горе-хирургов.

Власти Кыргызстана (впрочем, и многих других подобных стран) обычно любят рассуждать о неготовности оппозиции взять в свои руки бразды правления государством. Например, Аскар Акаев не раз отмечал, что в республике в настоящее время действуют около 30 политических партий, но, по его мнению, большинство из них не отражает превалирующих в обществе политических настроений, политическое поле должным образом не структурировано и системная оппозиция еще не сложилась. В этом есть своя доля правды. Но правда и в том, что никогда не научится управлять тот, у кого нет такой возможности. Само признание неразвитости многопартийности как раз и свидетельствует о недостатках и перекосах в строительстве демократического государства. Кроме того, механизм участия оппозиции в политическом процессе гораздо шире и многообразнее обстоятельств, на которые указал Аскар Акаев, и не сводится лишь к передаче власти от одной партии к другой.

Кстати, в этом отношении проблема демократической сущности взаимодействия власти и оппозиции во многом сродни современному пониманию смысла функционирования рыночной экономики. Рынок, как и политическая демократия, предполагает возможность участия любого желающего попытать свое счастье в бизнесе. Не всем дан от Бога талант быть удачливым предпринимателем, но право попытаться стать таковым закон обязан гарантировать всем гражданам. Только тогда рыночная экономика и дает нужный эффект, а сам по себе рынок не гарантирует 100%-й успех любого начинания, есть и проигравшие. Так и с демократией: она вовсе не гарантирует всем участникам политического процесса обязательный успех в борьбе за власть, но право на попытку честным путем добиться такой цели она обязана гарантировать. Разумеется, если это истинная демократия, а не ее суррогаты. Демократия вообще, как и рынок, априорно предполагает некую инвариантность, это только при плановой экономике и авторитаризме якобы все известно заранее и намного лет вперед.

В странах Центральной Азии конституции предусматривают непартийный характер организации государственной власти. Даже когда определенная политическая сила побеждает на парламентских выборах, у нее нет возможности реализовать свою программу. В таких условиях полностью теряется значение политического плюрализма, многопартийности и представительного правления. Статус и полномочия парламентов во всех без исключения государствах Центральной Азии пока не позволяют этим органам эффективно контролировать деятельность президента и правительства. В этом и состоит один из печальных итогов государственного строительства в регионе.


1 См.: Акаев А. Памятное десятилетие. Бишкек, 2001. С. 163.
2 Слово Кыргызстана, 23 сентября 1994.
3 Рейтер, 24 октября 1994.
4 См.: Куртов А.А. Особенности президентских выборов в Центральной Азии // Центральная Азия и Кавказ, 2002, № 6 (24). С. 33.
5 См.: Слово Кыргызстана, 14 января 2003.
6 См.: Слово Кыргызстана, 6 февраля 2003.
7 См.: Слово Кыргызстана, 1—2 мая 2003.
8 Об этом подробнее см.: Куртов А.А. Импичмент: горькое лекарство или инструмент политиканов // Обозреватель, 1998, № 11.

Интеренет-магазин комнатных растений в Киеве http://www.buy-flowers.com.ua/

SCImago Journal & Country Rank
build_links(); ?>
Реклама UP - ВВЕРХ E-MAIL